城市規劃的重要問題初探

何光遠

（前海管理局，廣東 深圳518054）

1 規劃的本質

規劃是龍頭，已成為一種共識，沒有人會忽視規劃的重要性，但是什么是規劃的本質，或者說規劃的核心目的是什么？不同的規劃課題、不同的人有不同的看法。例如，產業規劃的核心是產業，空間規劃的核心是空間，不一而足。無論哪種規劃，它的核心目的只有一個，即推動規劃對象“健康的發展”，其中，健康是前提，發展是根本。

據此，城市規劃的目的是推動城市健康的發展，而城市是一個復雜的巨系統，要推動城市的健康發展，一個規劃恐怕不夠，需要一系列規劃組成規劃體系，不光是空間的規劃，還要包括政策方面的規劃[1]。長期以來，“城市規劃”學科雖名為城市規劃，實際關注的核心一直是“城市空間”，很少涉及其他領域。在長期的城市規劃實踐過程中，人們發現，如果僅關注城市空間遠遠不夠，沒有相關政策和制度的配合，會導致城市規劃難以落實，同時，僅關注城市空間也容易造成城鄉二元割裂、城市周邊生態惡化等問題。為了解決這些問題，城鄉統籌規劃、城市生態規劃等各種類型規劃應運而生，但因為這些規劃都不是法定規劃，難以在實際規劃實踐中發揮指導作用。

隨著我國自然資源部的成立以及后續國土空間規劃的探索完善，可以看到我國對規劃的頂層設計日漸清晰，以發改規劃為綱領性規劃，同時，起到政策規劃的作用，將國土空間規劃作為空間性唯一規劃，落實發改規劃及各相關政策規劃的要求。

在國土空間規劃一統空間規劃，且定位為落實發改規劃的情況下，城市空間是國土空間最重要的部分，原來的城市規劃已被國土空間規劃完全取代。本文認為，將國土空間規劃定為空間規劃中唯一的法定規劃是非常必要的，但國土空間規劃內部，城市空間、鄉村空間、生態空間等不同空間門類也應隨著規劃層次的深入不斷進行專項深化研究，成為支撐國土空間規劃的子規劃，因此，繼續在國土空間規劃的基礎上單獨對城市空間進行專項規劃和研究仍有必要，可借鑒日本國土空間規劃體系的做法，將城市空間規劃作為國土空間規劃的一部分，在國土空間規劃的約束和指導下，更加聚焦城市空間，避免原來城市規劃的大而空。

2 新城市空間規劃的研究重點

新城市空間規劃最重要的目的是通過城市空間的布局調整，保證城市不得“城市病”，促進城市的發展，關鍵是經濟發展。亞里士多德曾說“人們來到城市是為了更美好的生活”，城市經濟學也提到“城市的基本職能是其為本市以外地區提供貨物和服務的活動”。因此，新城市空間規劃的2 項主要任務為：（1）如何避免城市病，保證城市各類用地平衡發展。居住、商業、辦公等市場主導的用地，可主要通過供地計劃控制各類用地的供地節奏。學校、醫院、道路、綠地等公益性用地，則需要政府重點關注均好性問題，加大投入力度。（2）如何推動城市發展，尤其是經濟發展，這就需要重點抓好生態環境和營商環境建設，明確產業發展方向，支持政策，吸引和培育人才，企業集聚。這部分內容，新城市空間規劃能夠涉及的不多，也不應涉及過多，可在自己能發揮的領域深入研究。如根據產業規劃確定產業發展方向，布局各類產業空間、科研和高校空間，根據生態環境規劃確定的保護和旅游空間，規劃確定綠地系統和交通組織，根據人才和企業的要求，合理布局教育、衛生等公共設施用地，構建便捷、舒適的生活和創新創業環境。

3 當前城市規劃失效的主要原因

城市規劃在具體實施過程中經常失效，究其原因主要有2方面：

1）規劃編制不合理。這里說的是不合理，而不是不科學，因為有些城市規劃可能很科學，但也不一定合理。按照新制度經濟學的有關觀點，實際經濟生活中存在“交易成本”和“制度環境”兩方面制約因素，也就是趙燕菁老師認為的存在“兩種規劃”：一種規劃是不存在交易成本的理想狀態下的最優規劃；另一種是在交易成本限制下的最優規劃。在全國各大城市開放規劃市場，規劃院以追求經濟效益優先的背景下，大量的規劃編制可能科學，但并不一定適合當地的制度環境和財力水平。

2）規劃執行難度大。城市規劃領域一直存在部門職責與綜合職能的悖論，規劃部門的職能是綜合的（與發改部門類似），但其職責卻是單一的，不足以支撐其綜合職能的發揮。城市規劃的兩大主要任務，也可以看成是地方政府的主要任務，需要統籌協調多個部門共同努力才能推動，而規劃部門職責較單一，也沒有后續跟蹤監管的手段，執行難度較大。同時，規劃編制與建筑設計類似，規劃管理部門在啟動一項規劃編制時，其目的一般很明確而簡單，規劃編制部門應從這個簡單的目的出發，發散出實現目標的若干手段，再將這些手段簡化為最關鍵的幾項工作，以便規劃實踐中落實。然而，現在規劃大部分能夠做到第一步由簡入繁，卻很少能做到第二步化繁為簡，導致規劃成果較復雜，規劃管理者難以完全明白其意圖，并在繁雜的日常工作中認真落實。

4 關于城市規劃發展的一些想法

針對上述情況，結合自身工作經驗，認為城市規劃需要進行新的頂層設計。本文認為還可以在以下幾方面進行改革：

1）城市規劃師又被形象地稱為“城市的醫生”，然而，城市規劃師的教育卻遠遠落后于醫生的教育。一般醫生在大學教育階段就會明確各自的細分領域，如牙科、外科等，在工作后還需要進行3 年的規范化培訓，并確定自己的執業范圍，如全科、兒科等。而城市規劃師則沒有如此細化的區分，建議參照醫學進一步細化城市規劃師的執業范圍。

2）規劃的編制和執行有機分離，解決單一職能和綜合職能悖論問題。可進一步將發改規劃和國土空間規劃等相關部門進一步整合為一個規劃編制部門，成為地方政府的決策參謀機構，真正實現規劃的一張圖管理，規劃部門負責規劃編制、調整、監管和評估，不參與具體的規劃執行。規劃部門在編制規劃時，需對地方政府的預算、執行力等情況進行專項評估，并在此基礎上編制規劃，可向各執行部門派駐相關人員，保證規劃編制的合理性和監管的及時性。其他部門全部為規劃的執行部門，嚴格按規劃實施，并及時向規劃部門提出調整建議及反饋情況。

3）解決以往廣泛的公眾參與流于形式的問題，充分將依靠群眾的力量與發揮民主集中制的優勢結合起來，在各社區、各行業分別安排社區規劃師和行業規劃師，全程參與規劃編制與監管。社區規劃師由具有規劃專業知識且在當地居住生活的人士擔任，可作為政府與社區群眾的橋梁，參與社區相關規劃編制，并向社區群眾介紹宣傳規劃。行業規劃師由具有規劃專業知識和相關行業知識的人士擔任（如教育行業規劃師、醫療行業規劃師等），可作為行業與政府的橋梁，參與行業相關規劃編制，并向行業內介紹宣傳規劃。