海寨林場生態公益林建設探討

陳麗芬

(曲靖市國有海寨林場，云南 曲靖 655003)

1 引言

發展的同時保護環境是全球關注的問題，地球是我們的唯一家園，保護生態環境，實現可持續發展，直接關系到人類的命運和地球的前途。而林業作為生態建設的主體，肩負著改善生態環境的責任。因此，林業在國民經濟和社會可持續發展中具有不可替代的重要作用。現代林業的奮斗目標，就是建立比較完備的生態體系和發達的產業體系，在生態保護與產業發展之間找到契合點。遺憾的是，長期以來森林作為陸地上最大的生態系統所發揮的重要作用，僅在林業行業內得到重視和認同，并沒有引起全社會的關注和認同。直到1998年，長江、松花江流域發生特大洪澇災害，才喚醒了全社會對建設和保護生態公益林的意識，森林的多種生態功能逐步被全社會所認同。近幾年來，在生態文明建設的政策導向下，各地各級黨委政府高度重視和關注生態環境建設，大力改善生態環境。各媒體也大力宣傳環境建設，使廣大人民群眾也更加認識到保護生態環境意義深遠。但在生態建設中，生態公益林建設和發展的資金來源仍杯水車薪。因此，公益林補償機制的建立及相應政策的出臺，成為近期各級政府、企業經營者及學術界共同關注的焦點問題。

海寨林場(以下簡稱林場)是滇東北地區林業建設的重要部門，在公益林建設中同樣面臨資金缺失的困境，特別是“天保工程”啟動后，商品材指標大副度削減，使林場經濟更為困難，下面就林場公益林建設有關問題作簡要分析，以供有關部門制定相關政策作參考。

2 林場生態公益林概況

2.1 規模

海寨林場2009年分類區劃生態公益林12000 hm2，占林地面積的70.3%，其中：國家級公益林4333.33 hm2，占36.1%、省級公益林7666.67 hm2，占63.9%。具體事權劃分見表1。

表1 海寨林場公益林事權劃分 hm2

2.2 分布

林場位于珠江源頭南盤江上游兩側沾益、曲靖壩子周圍的高原臺地上。公益林分布于麒麟、沾益、馬龍、富源、陸良三區二縣境內，有國道、國鐵、市縣鄉級公路及南盤江等穿越林區。林區周圍村鎮稠密，廠礦企業眾多，林區邊沿農田、旱地遍布，牧場、電視發射臺等就建在林區內，市水城、獨木、瀟湘等9座大、中、小型水庫分布于林區邊緣。

2.3 作用

生態公益林涵養水源，保持水土，護坡固石，凈化空氣，保護和美化環境，減少噪音，防止污染，森林景觀以及對生物資源的保護等生態作用已被世人所公認。在森林培育過程中，對改善人類的生存環境和保障工農業生產發揮著巨大的作用。生態旅游的背景下，利用森林景觀發展森林旅游業，既豐富了旅游的內涵，同時也為旅游者提供了更多的體驗，在此進程中進一步換起和培育人們對森林資源的珍視和熱愛。另外，作為珠江源頭的海寨林場，相當于一個龐大的天然水庫，為保證曲靖市農業穩產發揮了不可低估的生態屏障作用，為地方生態農業以及珠江流域的生態環境保護做出了巨大的貢獻。

2.4 面臨的問題

林場公益林樹種結構單一，新造幼林和低產(效)林比例高，普遍初植密度大，由于撫育跟不上，林內衛生條件差，對森林病蟲害及森林火災的防御能力相當脆弱。近年來，較高的初植密度導致森林病蟲害嚴重；部分林區附近人口稠密，過往林區人員頻繁，雖加強防范，但防火形勢依然嚴峻，偷砍盜伐嚴重，管護工作難度大。

3 生態公益林經營投入成本結構分析

林場在通過分類經營調整林種結構的同時，通過低產(效)林改造加大樹種結構調整，跡地更新大力營造針闊混交林，加大混交比例，對新造幼林及時進行封山育林，對中幼林加大撫育力度，調整林分結構，改善林內衛生條件，加快病蟲害研究及防治工作，加大管護力度，加強管護措施，促進林木快速生長，充分發揮生態公益林的生態經濟效益。這一系列工作措施，雖大大提高了林場公益林投入，但每年的投入經費卻增加了林場的運行成本。

3.1 造林

毎畝每年造林的費用為：種苗費92元、整地費108元、植苗費54元、補植費16元、標志牌建設費10元、調查設計費10元、管理費10元，合計300元。

3.2 封山育林

封山育林區是林場森林病蟲害及森林火災的重點防護對象，每年都要投入大量的人力、物力、財力設置標志標牌進行宣傳及病蟲害治理、森林防火等，每畝每年投入在70元以上。

3.3 森林管護

林場雖然啟動了“天保工程”的森林管護項目，由于管護面積過大，難于滿足實際管護需要。全場現人均年管護2000畝，生態公益林12000 hm2需90人，按現行工資標準1500元/人·月(林場聘用合同工)，需管護費162萬元/年。

3.4 森林防火及病蟲害防治

林場公益林是森林火災及病蟲害的多發區，每年這幾項的開支如下： 防火隔離帶修復90.69萬元/年；防火通道維修35.85萬元/年；林業有害生物調查、監測、購買藥物和器具、防治工時費等51.9萬元/年。

4 當前公益林經營補償存在的問題

森林資源具有非常重要的公共性產品的特征，其所發揮的生態作用是沒有明顯界限和時限的，其作用往往是無形的、間接的，這就給公益林補償界定帶來困難，使補償難以度量和計價。

4.1 補償基金的組成、來源及征收

國務院常務會議討論通過的(全國生態環境建設規劃)在投入上指出：堅持國家、地方、集體、個人一起上，多渠道、多層次、多方位籌集建設資金。國家生態環境建設重點工程項目納入國家基本建設計劃，地方按比例安排配套資金。各級政府和有關部門要按事權、財權劃分，對生態環境建設的投入作出長期安排，中央和地方財政要將生態環境建設資金列入預算。

從國家政策來看，補償基金納入財政預算是主要渠道。財政預算分為中央和地方兩種，中央生態補償基金從中央有關部門收取的政府性基金(收費、附加)中提取一定比例(如車輛購置附加費、港口建設費、鐵路建設基金、郵電附加、中央分成的電力建設基金等)和增設生態效益補償稅(附加，按中央稅收的一定比例征收)。地方財政預算同樣設立按地方稅收一定比例征收的生態效益補償稅(附加)和從社會籌集(如向行政事業單位、各類企業職工、個體工商戶等每人每年征收一定的金額，從環保費、城建綠化、公路養路費、農業提留等提一定的補償基金)。另一種渠道是向森林生態直接受益者收取補償費(如：水庫、自來水廠、礦山、水電站、風景區、旅行社等部門，按其營業收入的一定比例繳納)。然而，雖然國家層面制定了相應的生態補償政策性文件，但因生態補償政策的統一性與各地實施中的較大區域差異性，導致政策難于落地，操作難度大。其征收必須根據稅費政策的基本目標和總體思路進行，必須成為一種政府行為，才有利于穩定生態公益林資金的來源和林業的可持續發展。

4.2 補償基金的管理和使用

《森林法》中明確規定，森林生態效益補償基金必須專款專用，不得挪作他用。對其使用必須實現封閉運行，全過程監管，由財政和林業兩家主管部門共同負責，保證補償基金按時、按量撥付到生態公益林經營者手中。在操作中，實現報賬制度。一個項目的成功關鍵在質量。因此，工程項目的報賬過程，是一個嚴格審批，質量檢驗，資金把關的過程，只有這樣，才能保證補償基金正常流轉和生態公益林的可持續發展。

5 林場公益林發展思路與措施

林場在啟動天保項目后，商品材指標被大幅度削減，公益林建設每年需投入大量的資金，林場財政赤字不斷上升，累計拖欠職工工資420多萬元(2012年12月底之前)。隨著工資的逐年上調，給林場經濟造成更大的壓力，如果不盡快解決補償資金，將嚴重影響公益林的建設質量和進度，同時也使林場面臨更加嚴峻的經濟挑戰。雖經多次與林業主管部門、地方政府接洽，使財政補助增至70萬元/年。但上述增加的經費對于實施分類經營以來的林場而言仍不能解決根本問題。公益林的發展，目前只能從林場的實際出發，量力而行，在工作中必須注重實效，因地制宜，發揮優勢，有計劃、有步驟地推進公益林建設。在缺乏外來資金(補償資金)的情況下，林場內部只能通盤考慮，統籌安排，商品材和公益林相互促進發展，把解決公益林建設眼前突出的問題同實現林場森林資源可持續發展的長遠目標結合起來，以促進后備資源的培育和發展，實現生態經濟可持續發展。

筆者以為，應盡快通過調整產業結構，整體開發利用森林資源，本著優化第一產業，強化第二產業，快上第三產業的思路，以西部大開發云南提出綠色經濟強省的目標為契機，以改善和優化生態環境，保護、恢復和發展森林植被為中心，以天保工程建設為主體，以經濟發展為目的，選準突破口，處理好開發資源和保護資源的關系，合理配置資源。在保護、優化生態環境的同時，深入研究和大力開發生態環境資源，培育生態產業，發展生態經濟，實現可持續發展。在實際工作中，主要做好：①加快天保工程建設步伐，通過造、封、補、改、管并舉，保護、恢復和發展森林植被，實現森林資源可持續發展；②將海寨林場的公益林管護、森林防火隔離帶修復、林業有害生物防治等工作引入市場機制，通過合同、委托等方式面向社會購買服務；③加緊調研，以此帶動探索森林旅游業，建立森林公園極其配套服務設施，形成新的經濟增長點，推動林場經濟發展；④公益林建設資金投入以中央財政和地方財政投入為主，但要廣開渠道，多方面爭取吸納資金。