國內社會組織參與基層協商治理研究綜述

摘 要：改革開放以來，社會組織在基層協商治理中的參與可分為三個階段，萌芽期、探索期和發展期。從初顯功能的探討到協商理念的深入，從公共服務的供給到基層矛盾的化解，從參與價值肯定到協商模式總結，三個階段不同維度的演變展現了社會組織在基層協商治理中的生機。

關鍵詞：基層協商 社會組織 協商民主 基層治理

基層是社會矛盾最集中最復雜的場域，維護基層穩定、保障基層群眾利益是基層治理一直以來的主題。自協商民主傳入中國以來，基層協商治理研究呈現方興未艾之勢，而社會組織的協商價值亦愈發凸顯。本文試圖對改革開放以來我國社會組織參與基層協商治理情況做一梳理，劃分階段，概括研究熱點，嘗試探索基層協商治理中社會組織的未來走向，為今后同行專家在研究中提供些許參考。

一、研究設計與階段劃分

社會組織參與基層協商治理的相關研究散見于“基層社會組織”、“社區治理”、“鄉村治理”等主題的文獻之中，本文借助中國知網（CNKI）中收錄的文獻根據文獻成果數量、研究深度和相關年度政府政策，大致可將我國社會組織參與基層協商治理劃分為三個階段：第一階段，2006年以前，是我國社會組織參與基層協商治理的萌芽期，這個時候主要論述了社會組織在公共服務和政府職能轉型等方面的價值作用，對研究社會組織治理領域具有參考意義；第二階段，2007年至2013年，是初步探索期，這一階段，圍繞社會組織的治理價值、社會組織在基層矛盾化解等主題，學者展開了詳實的論述；第三階段，2013年以后，十八屆三中全會提出了“拓寬社會組織協商渠道”，中央政治局于2014 年12月審議通過了《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，學界對社會組織協商的研究進入高潮，文獻數量持續增長，內容研究也更為深入。

二、基層協商治理中社會組織參與的各階段成果

（一）社會組織參與基層協商治理的萌芽時期（1978——2006）

改革開放后，社會組織獲得了極大的生存空間，其在治理上的優越性也逐漸彰顯。這一階段，相關文獻集中于社會組織的功能、社會組織與基層公共服務以及政府職能轉型等方面的探討。

1.社會組織功能探討

社會組織雖然種類繁多，但有著共性的價值。王穎重點研究了社團，認為社團主要有五種功能：參政議政、政府助手、經濟參與、利益維護、需求滿足，既能夠有效向黨和政府反映社會各界要求，又能夠穩定市場經濟秩序，滿足群體利益的合理需求。[1]彭惠青則以社會中介組織為切入點，認為其主要在信息服務、咨詢服務、培訓服務等方面發揮廣泛的社會服務價值。[2]王春娣重點分析了行業協會的社會協商機制，指出當前我國的行業協會主要在幾個方面發揮了有效作用，一是促進會員溝通，進行行業自律，二是影響政府決策和立法，三是協調政府和企業關系，四是監督政府行為。[3]胡仙芝則從社會中介組織具有的社會性、中介性和自律性特征入手，探討了社會中介組織在公共管理中的功能，認為它能夠協助政府實現經濟調節，協調政府和民眾間關系，帶動社會自律和提供公共服務。[4]

2.社會組織與基層公共服務建設

公共服務是基層建設的重要內容，也是社會組織價值體現的重要領域。沈榮華從公共服務機制創新的視角出發，指出當前公共服務建設需要營造政府與社會的合作機制，明確政府與社會組織各自在公共服務中的角色定位，重塑政府與社會的合作互動關系。而在這種合作中，社會組織主要是按照行業服務標準，向社會公眾提供規范的公共服務，在公共服務項目中與政府展開協作并相互監督。[5]謝菊以新農村建設中的民間組織為考察點，認為農村合作經濟組織，農村教育、醫療、養老等民間組織，農村環境類民間組織和農民維權組織這四類將構成新農村的準公共服務體系，因而需要輔以必要的配套政策來規范新農村建設中民間組織的發展。[6]袁懋栓則重點關注了社區中的公共服務建設，指出政府公共管理職能不清晰與社會管理不完善是社區公共服務供需矛盾的根本原因，強調在國家權力逐步向社會組織轉移的背景下，必須創新公共服務體制，建立起“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。[7]

3.社會組織與政府職能轉型

政府職能轉型既是社會組織發展的必然趨勢，又是推動社會組織進一步發展的重要助力。林尚立教授從服務型政府的建構出發，指出中國社會組織發展與政府轉型具有內在的統一性，通過社會組織的推動，可以實現服務型政府的職能優化，從而創造新型公共事務治理結構和治理運行機制，這也是現代社會的體現。[8]遲福林指出，當前我國政府面臨社會公共需求深刻變化和難以滿足的轉型壓力，把政府的作用和社會組織作用形成合力，政府需要擴大公共服務職能的同時，發揮民間組織在和會管理和社會服務中的作用。[9]

（二）社會組織參與基層協商治理的初步探索期（2007-2013）

隨著協商民主思想的廣泛討論，學者逐漸關注到基層治理中的協商理念。這一階段，學界主要圍繞社會組織的治理價值、社會組織與基層矛盾化解，以及基層治理模式的轉變等方面進行了較多的論述，取得了較為豐富的成果。

1.社會組織的治理價值

公共精神的形成是社會組織在基層治理中的重要價值。劉春湘教授認為，社會組織的衍生代表著公共精神，社會組織通過內部的交流以及與其他組織的平等互動形成一定的價值和規范，依次調解居民間的關系，并且能將原子狀態的居民粘合成社區人，使分散的力量得以整合。[10]蔡斯敏從鄉村治理變遷的視角，指出社會組織在實現村民利益關系調節的基礎上，能營造一種自主表達、相互協商的民主氛圍，為協商主體廣泛地公共參與奠定了基礎，更為重要的是，通過社會組織的運作，不同治理主體間能夠相互合作與交往，從而建立起一種信任。[11]劉衛平強調，實現協同治理的實現有賴于社會資本中公共精神和社會認同的培育，這需要從引導和鼓勵社會組織參與社會公共事務管理活動，從而塑造主體意識、民主理念、法治思維和公共責任感，能夠培育和強化各方共同的價值和規范，消除彼此隔膜和分歧，形成具有廣泛認同感的公共精神。[12]公共精神的價值理念，拓寬了社會組織的協商價值研究，為后續的理論研究奠定了堅實的基礎。

2.社會組織與基層矛盾化解

基層是矛盾多發地帶，也是社會組織價值發揮的最佳場域。陳發桂從基層維穩的視角，指出基層政府與民眾之間良性互動缺失是引發矛盾的重要因素，而社會組織可以有效發揮其代表民眾進行利益表達、實現信息的雙向傳遞的價值，必然是破解基層維穩難題的理性選擇。[13]陳朋和王宏偉指出，基層公共危機在社會轉型期出現的頻率更高，對危機管理的要求也更高，而政府并非危機處理的唯一主體，引入社會組織對危機的處置，客觀上有助于促進政府與民眾社會組織的合作治理。[14]唐宏強詳細分析了基層社會矛盾的成因，指出在社會轉型的關鍵期，需要從加強基層組織建設、增強矛盾處理合力、暢通利益表達渠道等方式入手，要充分發揮社會力量參與調節作用，確立社會組織獨立平等地位，優化社會組織運作機制，充分聽取各利益組織要求。[15]

3.社會組織生長中基層治理發展方向

社會組織的發展，引發了學界對于基層治理模式的探討。菅強分析了傳統的社區管理模式，認為當前社會轉型的背景下，需要引入治理理念并在基層行政管理和社會組織自治中尋找嫁接點，構建起一種社會代理機制，在政府權力和市場優勢之間，搭建由社會組織、居民和其他市場主體多方構成的協商平臺，共同管理社區事務。[16]向德平和申可君從自治的視角探討了基層治理模式的重構，強調自治主體多元化、自治手段復合化，自治目標民主化是模式轉變的必經之路。在這種轉變過程中，需要大力培育社會組織，使其發揮積極的社會服務功能，這也是社區治理的內在要求。[17]舒曉虎等人從行政自治銜接的視角指出，城市社區的治理既需要增強自治的民主協商能力，又需要培育社會組織的參與能力。通過社會組織的參與，既能避免政府對社區資源的壟斷，防止社區居委會“全能化”，又能提升社區居民的公民意識和自治能力。[18]

（三）社會組織參與基層協商治理的快速發展期（2013-至今）

這一階段，圍繞社會組織的協商價值、社會組織在基層的治理模式等維度，諸多學者進行了深入的探討。同時，學界也出現了對社會組織協商的理性反思，為社會組織協商的發展提供了鏡鑒。

1.社會組織的協商價值

圍繞社會組織的協商價值，諸多學者進行了探討。梁立新從協商制度化的視角，指出發展社會組織是健全社會主義協商制度的重要途徑，能夠在提高公民協商意識和能力、推進協商有序化和理性化、培育協商所需的社會資本這三個方面發揮重要價值。常桂祥從社會資本的視角，指出社會組織能夠在政府與公民對話和協商的過程中發揮中介作用，增強信任基礎，提升社會自治力和凝聚力，培育成熟理性的社會公民，將熟人圈的信任拓展到公共領域，為協商主體形成共享觀念提供強大助力。[19]劉世華以協商格局的視角，強調社會組織本身就是協商的形式，其作為國家與社會溝通的橋梁，既能夠表達個體呼聲，又能抵制國家權力濫用對人民的傷害，保障協商的平等，為基層治理賦予生機。[20]孔令秋則指出，一方面，社會組織能夠整合公民的價值導向，限制國家權力擴張的同時維護社會權利，另一方面，社會組織能夠凝聚利益群體，強化集體行動，以共同的價值導向，培養成員的理性和妥協精神。[21]

2.社會組織的有效參與模式

在社會組織參與基層治理的創新探索中，“三社聯動”的探討較為豐富。這種治理模式主張集合社區居委會、社會組織和社會工作者力量，以社區為平臺，促成多元主體共同參與社區治理，從而轉變傳統的政府主導型社區治理格局。在這種模式下，社會組織作為一個組織載體，既能夠有效承接政府和居委會的委托，提供社區居民需求，又能夠組織社工，發揮其專業價值。[22]

近年來“開放空間”技術的興起，也為社會組織參與基層協商治理提供了方向。“開放空間”是以伙伴、參與、分享為理念，以自由選擇為機制，通過自下而上、平等協商、參與合作的路徑，喚起社區居民參與治理的激情，推進治理結構與行動的良性互構，從而實現社區的良性治理。袁方成和張翔進一步闡釋，在開放式的協商中，不存在主導進程的唯一權威，這種技術并不涉及制度變革，而是定位于基層民主實踐，在協商中營造平等、自由、寬松的會議環境，充分調動參與者的熱忱和責任心，樹立必要的社會責任意識，實現不同利益訴求的有效整合。[23]

此外，也有許多學者探討了社會組織協商治理的其他路徑。孔祥利基于北京等地的調研，依照社會組織的參與主動性總結了兩種模式，一是作為組織方，通過構建協商平臺吸納社會多元主體廣泛參與，研究基層社會治理的重點難點問題；二是作為參與方，主動融入基層的協商實踐。這兩種方式都為社會組織提供了凝聚價值共識的現實路徑。[24]徐珣以杭州上城區社區“金點子”行動為契機，觀察了社會組織嵌入社區協商治理的多層協商聯動類型，這種機制以對話回應需求與沖突，在表達中建構起社區的共享觀念，激發各主體的治理意識。[25]

3.社會組織參與協商的理性反思

雖然學界大多直接肯定了社會組織參與協商的價值，并鼓勵增強放松對社會組織的管制，增強社會組織獨立性，但也有學者提出了自己的隱憂。康曉強在基于對國外文獻的評述和批判性考察后，最終得出社會組織并不必然促進協商治理發展的結論。他指出，社會組織與協商民主之間并非簡單的“正向”因果線性邏輯，有時甚至是“逆向”、“反向”的關系。主要原因有三，其一，從社會組織的內在發展結構來看，社會組織內部異質性因素的生長使其有可能成為反協商民主的力量；其二，從基于的理性屬性、特質來看，社會組織的個體理性、群體理性甚至公共理性，在一定程度上會消解其社會公信力、協調力；其三，從協商體制建構的平等性程度來看，由于形色各異的社會組織在目標取向、運行邏輯、文化傳統、社會適應能力等方面的狀況不盡相同，因此參與協商民主建設的廣度、深度、程度也不盡相同。[26]祖密密指出，基層協商治理的發展需要警惕“公民社會”思潮。她認為當前協商主體的理性、知識和能力都是有限的，協商條件也是不平等的，這就意味著協商結果是極其不確定的，與此同時，社會組織在協商實踐中也存在著民主意識和能力有待提升、實現渠道仍需拓展、有效機制和制度尚需健全以及發展風險和危機尚待預測等現實問題。[27]

三、研究評述和展望

從當前研究看，國內學者對“社會組織參與基層協商治理”的研究主要集中在社會組織的價值探討、社會組織提供公共服務、社會組織協商的制約因素和優化策略等方面。通過現有成果的梳理，在以下幾個方面的研究還有待加強：

其一，針對社會組織在基層協商治理中參與具體領域的研究較少。目前學者更多的是從理論層面論述了社會組織在基層協商中的價值，而對于基層治理中可能參與的領域和內容，大多以公共事務或公共議題一筆帶過，卻未進行深入探討。而對于基層公共服務這一領域，雖然關注到了社會組織的作用，但大多只是從理論的角度肯定了社會組織的價值，但對于社會組織如何提供公共服務，提供哪些具體的公共服務都有待進一步細化的研究。

其二，社會組織在基層協商中的模式研究較少。雖然社會組織參與基層協商治理已為基層較為普遍的現象，其參與的方式亦是多樣，但學界尚未總結出具有代表性的模式，這也不利于社會組織協商在基層的推廣。目前學界對于社會組織參與模式的總結，較為成熟的是“三社聯動”，但這種模式下更多的是強調社會組織的服務功能，而對于社會組織如何發揮協商價值尚缺研究，在研究可供借鑒的協商參與模式上，尚需要多方努力。

其三，社會組織協商參與困境的復雜性有待進一步深入研究。社會組織參與基層協商面臨的困境，既有來自于社會組織發展的問題，又有基層對協商的接受程度問題。當前的研究更多關注的是從社會組織層面的分析，而對于社會組織融入基層的困境、基層政權組織對社會組織的心理以及基層自治中社會組織的融入等方面研究較少，這不利于深入了解社會組織融入基層的復雜性。

其四，在論證方式上多理論分析而少實證研究。在研究社會組織參與基層協商治理的文獻中，大多數學者都是從理論的層面論述了社會組織參與的應然性，或是從理論角度分析社會組織參與的協商的隱憂，但都缺少案例研究的支撐。社會組織參與的問題具有較強的現實性，不可能脫離社區、鄉村等領域的實際運用而空談，未來，運用田野調查等社會學方法進行研究論證必然是發展的一大趨勢。

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作者簡介：霍中財（1994.2—），男，漢族，江蘇連云港人，南京工業大學法學院2017級行政管理專業在讀碩士研究生，研究方向為當代中國政府與行政。

基金項目：本文系南京工業大學習近平新時代中國特色社會主義思想專題

研究項目：社會組織參與基層協商民主與社會階層合作研究本成果之一，項目編號： XJPB010。