改革開放以來我國農村基層協商民主研究綜述

徐鈞　張仲濤

摘 要：自改革開放以來，協商民主已成為學界研究的熱點議題之一。農村基層協商民主是協商民主在基層的具體運轉和踐行。有事好商量，眾人的事情由眾人商量。我國正處于體制轉軌期，社會矛盾多元化、多樣化和復雜化。農村基層協商民主為化解基層社會矛盾提供了可操作性的理論工具和方法。本文在梳理前人研究成果的基礎上，對我國農村基層協商民主研究現狀進行歸納概括，試圖找出研究尚待完善之處，以期為后繼學者提供些許參考和借鑒。

關鍵詞：農村 基層協商民主 研究綜述

自1978年算起，我國的改革開放已經走過了第四十個年頭， 40年過程中取得的成就舉世矚目，農村基層協商民主的發展同樣引人注目。黨的十九大報告指出：“要推動協商民主廣泛、多層、制度化發展，統籌推進政黨協商、……基層協商以及社會組織協商?！盵1]近年來，我國基層協商民主的發展受到學術界的密切關注，而農村基層協商民主又是基層協商民主中的一個重要課題。本文通過選取1978年-2018年這40年中的相關文獻，梳理農村基層協商民主與基層民主實踐的研究現狀，并試圖尋找出當前研究中的不足之處，為今后農村基層協商民主理論研究的發展提供參考和借鑒。

一、我國農村基層協商民主的理論溯源

農村基層協商民主是協商民主在中國農村發展的具體踐行。本世紀初，哈貝馬斯訪華，期間他圍繞著“全球化壓力下的民族與國家”的主題，開展演講，將協商民主理論引入中國。其中，“民主的三種規范模式”演說對我國學術界的影響最為深刻，“協商民主”理論也迅速成為緩和社會矛盾，解決利益糾紛的有力工具。從最初的“民主協商”到“協商民主”概念的確立，其演進過程體現了中國民主政治發展的內在一致性和傳承性，也完美體現了社會主義協商民主由理論轉入實踐，再由實踐上升為制度的過程。[2]

1.我國農村基層協商民主的發展歷程。目前，國內學者對農村基層協商民主發展歷程看法，以歷史起點進行劃分，主要可以分為兩種觀點。一種以新民主主義革命為出發點，另一種以改革開放為出發點。韓福國認為：“中共抗日根據地的‘三三制政權，也是一種協商建立基層政權的典范?！盵3]學者徐勇認為，中國的基層民主政治起源于新民主主義革命，經由社會主義時期的探索，在改革開放時期取得了矚目的發展成果。[4]另一些學者則更傾向于將改革開放作為我國農村基層協商民主的起點。張艷麗教授就比較贊同后一種觀點，她認為，農村基層民主的發展，經歷了由村民自治向鄉鎮民主的演變。改革開放后，農村的經濟基礎受到家庭聯產承包責任制的影響而發生改變。村民自治制度的全面推行，促進了我國基層政權建設中農村基層民主的發展。[5]趙秀玲也有類似觀點與之相左，她認為學者們將西方協商民主理論與方法和溫嶺“民主懇談”的對接，是中國農村協商民主確立的標志。[6]雖然第二種觀點對我國改革開放之后在農村基層協商民主的發展上做出的成績給予了充分肯定。但這個觀點在一定程度上，忽視了新民主主義革命時期和社會主義改造時期，做出的有關農村基層協商民主的有益探索與嘗試。雖然兩種觀點的歷史起點不同也各有依據，但是，我國農村基層協商民主的發展仍呈現出一條清晰的脈絡。

2.我國農村基層協商民主的生成基礎。農村基層協商民主，就是協商民主理論在我國農村基層地區探索實踐的具體形式。近代協商民主理論雖然起源于西方，但是我國協商民主的開創和發展并不是直接套用西方的協商民主理論，而是將我國優秀傳統文化與革命歷史基礎融入其中。劉秀華、喬翠霞兩位學者認為，我黨群眾路線方針的制定，為農村基層協商民主生長提供了良好的政治環境；黨和政府給予的高度支持，為農村基層協商民主的合法性提供了政治保障。[7]學者陳亮認為，我國的和合文化為農村基層協商民主的生存與發展提供了沃土。和合文化所塑造的場域，使得存在于其中的多元主體認知模式和行為方式無形中受到影響，也為場域主體間的合作協商提供了可能。[8]應小麗教授認為，農村社會利益的多元化是基層協商民主的大前提，利益主體的多樣性和鄉村治理的現實困境是協商民主的主要動因。[9]張太保教授對此進行了總結。他認為，改革開放后，多元化利益格局逐步在我國農村社會中形成，國家與農村社會關系的調整，傳統政治文化中的“和合”思想與懇談會等協商民主形式的產生為我國農村基層協商民主的發展打下了良好的基礎。[10]但就我國目前農村基層協商民主的發展狀況來說，尚處于探索發展時期，缺乏可靠的制度保障，需要在不斷實踐的過程中進一步探索。

二、我國農村基層協商民主的基本內涵和價值意蘊

1.我國農村基層協商民主的基本內涵。各學者對于農村基層協商民主的內涵的看法略有差異。何包鋼，王春光兩位教授運用扎根理論，對扁嶼村民主懇談會的相關數據進行采集、研究與分析后得出，農村基層協商民主是一種有限協商民主：第一，西方的協商民主理論必須結合我國實際情況才能有效的嵌入到中國的社會現實中去；第二，在應用方面應是重大事件的討論和決策上；第三，農村基層協商民主發展本身，就是一種循序漸進，不斷完善的過程。[11]陳朋、陳榮榮兩位學者認為，在村級公共服務產品的供給決策中，農村基層協商民主扮演著最基礎的角色。倡導平等對話能有助于更真實的反應農村居民對公共產品的偏好，鼓勵村民參與為決策機制所需的信息溝通提供了動力，實現理性溝通為民主決策破除了技術障礙，促進偏好轉換為保證科學決策提供了關鍵性的支持條件。[12]

另一部分學者試圖從治理角度來解讀農村基層協商民主。陳家剛教授就認為“協商民主是一種治理形式”。[13]李玉華，張國獻認為多元化主體間的協商合作是農村治理的主題，農村基層協商民主就是農村多元化主體就特定的公共事務，在公開、平等、自由的基礎上，通過相互討論與彼此協商等形式直接參與到公共事務的決策中，在保證最大化實現公共利益的基礎上，做出具有合法性和權威性決策。[14]農村基層協商民主是基層協商民主建設中的重要一環。林尚立教授認為，我國農村基層協商民主的核心在于提升基層群眾的自治性與提高基層群眾的參與性，充分保障村民民主權利的行使，從而最終實現人民當家作主。[15]譚詩贊認為農村基層協商民主鼓勵農民積極的參與到農村重大問題的決策中去，通過協商、對話、審議等手段，最終達成共識。[16]張國獻教授認為，農村基層協商民主的核心問題就是如何能夠保證村民對公共事務的知情權和公共事務決策中的參與權、監督權、表達權和決策權。村民在表達自身觀點的同時，接受他人意見，實現偏好的轉換，達成共識從而有效解決農村社會矛盾實現善治，是農村基層協商民主的意義所在。農村基層協商民主在多元主體之間所形成的良性互動也預示了協商民主嵌入我國農村基層實踐的可能性。[17]

2.我國農村基層協商民主的價值意蘊。基層協商民主的價值主要包含兩個方面——“善和正義”與“公共理性”。譚東華、劉光明兩位學者認為，“公共理性”的價值取向應當包含共善和社會正義兩個基本要素，以監督功能和公共精神為前提，通過追求公共利益的外在形式表現出來。[18]吳淑霞教授認為，公共理性通過農村基層協商民主得以實現。它既能體現人民當家作主的基本原則，又能夠激發村民的主體參與性，有利于不同利益的整合，符合我國的城鄉社區治理的特點。[19]何包鋼，王春光兩位教授認為，推進農村基層協商民主的建設可以實現三個有利于：①有利于保障村民基本權利的進一步落實。②有利于推進以村民自治為主題的村級民主建設。③有利于擴大和完善鄉村民主的內涵。[20]

郎友興認為，協商民主雖然強調各方利益的共存，但利益協商并不是農村基層協商的全部，在“利益協商”下蘊藏著“道義政治”。[21]宋連勝、白啟鵬兩位教授對農村基層協商民主的時代價值進行了歸納總結，共有四點：①規范農村居民的選舉行為，推動村級選舉公開化、透明化發展。②提升農民參與能力，完善民主決策實踐形式，實現農村決策科學民主。③進一步推動農村治理創新與現代化，不斷完善村級治理結構，。④暢通村民合法監督渠道，拓展民主監督形式，推動村級監督機制的規范完備。農村基層協商民主不僅可以保證最廣大農村居民最直接、最現實的政治訴求，同時也為社會主義民主政治的發展建立了牢固的群眾基礎。[22]農村基層協商民主建設的進一步落實，推動了我國村級民主政治的發展，有利于維護鄉村社會的穩定，為實現村民的“中國夢”提供了有力的政治保障。

三、制約農村基層協商民主發展的因素及其優化策略

（一）農村基層協商民主發展的制約因素

縱觀我國農村基層協商民主建設的發展歷程，它在社會主義協商民主道路的探索與實踐上取得了歷史性的突破，也為日后我國農村基層協商民主的發展方向指明了道路。但是由于當前相關頂層設計與運行機制的不完善，農村基層協商民主實踐的成功經驗并不能掩蓋其暴露出的問題，與社會主義協商民主的要求還存在著一定的差距。

董前程教授認為，阻礙農村基層協商民主發展的一個重要原因就是農村社會矛盾的激化。一方面，農村的歷史遺留問題通過協商民主這個載體而表露出來并有所激化；另一方面，由于協商過程中出現的利益的不合，誘發出了新的矛盾，在一定程度上對農村基層協商民主的發展形成阻礙。[23]協商民主強調的是公民參與協商過程中的平等性與自由性，但學者羅學莉在研究襄樊市F村街道辦事處協商案例的過程中發現，在公共協商的過程中，政府、村干部以及部分鄉村精英掌握了絕大多數的話語權，所以各參與主體并不能實現完全的平等與自由。[24]按照《中華人民共和國村民委員會組織法》中的相關規定，黨委組織在農村基層中居于領導核心的地位。但同時，憲法又賦予了村民自治實踐中的內在組織張力。學者劉安認為，兩委矛盾是我國農村基層協商民主中較為突出的矛盾，“兩票制”、“一肩挑”、“兩委合一”等權宜之計只起到了緩和作用，農村治理中多管理問題并沒有從根本上得到有效解決。[25]胡永保，楊弘兩位學者，將參與主體的理性作為切入點。他們認為村民的政治素養參差不齊，又缺乏參與熱情，加上“利益代言人”和“行政代理人”的雙重角色問題導致了角色混亂，所帶來的理性不足將影響結果的公正。[26]朱哲，史博二人認為，農村基層協商民主的建設應當是一個完整、科學、具有法律效應的合理體制。但當前我國農村基層協商民主制度卻面臨法律缺位的局面，村民的民主權利也得不到相應的法律保障。[27]白啟鵬，閆立光兩人通過對農村“空心化”問題的掃描與透視，得出了這樣的結論——農村“空心化”問題下所引起的參與主體缺位，治理結構失衡與協商過程出現的協商空洞，將是農村基層協商民主建設中的瓶頸。[28]除了上述學者們的觀點，張國獻、李玉華兩位教授還認為，經濟基礎在一定程度上決定了農村基層協商民主的進程和質量，影響著農村基層協商民主的廣度和深度，鄉村自身的富裕程度與經濟條件，將會在很大程度上對協商進程產生實質性的影響。

（二）農村基層協商民主發展的優化策略

農村基層協商民主就是要在決策前與決策后進行充分的協商，將群眾的意見與建議落實到各項工作中去。如何將協商民主理論付諸于實踐，也成為學術界討論的一個熱點，學者們也紛紛給出了各自不同的看法。

制度的價值在于實踐。[29]現代法治是推行農村基層協商民主的根本保障。[30]劉世華教授認為，農村基層協商民主制度化，首先要從加強立法工作上著手，將成熟的，經過實踐考量的協商民主實踐模式用法律的形式確定下來，讓法律成為協商民主強有力的保障。[31]劉朝瑞認為制度化是實現農村基層協商民主的重點。在農村基層協商民主的發展過程中，應當建立起系統化、規范化的協商制度體系。建立協商民主的穩定機構，確立協商民主的基層制度，把握協商民主的基層原則，這樣才能使得協商過程更好地體現民主精神，讓農村基層民主政治建設得以可持續發展。[32]吳光蕓認為，提高農民的文化素質與政治參與意識，培育民間組織，提高農民的組織化程度，是農村基層協商民主實現的關鍵。[33]農村基層協商民主強調的是一種社會多元管理主體間的協同共治，為了滿足協商治理的需要，李德虎、曾艷認為應當轉變鄉政府職能、完善村民自治機制、健全法制保障，實現鄉鎮政府管理與鄉村社會自治的有效銜接與良性互動。[34]黃俊堯認為，現階段我國農村基層協商民主實踐中探索出了兩種推進路徑——“嵌入式”和“體系化”。兩種模式都有著各自的優點及缺陷，互為補充，根據實際需要進行針對性、交替性的運用，可以更為有效地推進農村基層協商民主。[35]在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中，人民政協功不可沒。因此張丙宣教授提出將人民政協精準介入基層協商作為實現農村基層協商民主的有效途徑，不僅能解決社會轉型時期面臨的突出問題，也有利于鞏固基層政權的發展。[36]學者閆立志認為要有效的推進農村基層協商民主，應當從根本上認識到基層政府與農村社區的關系，明確各自的職責范圍，對不同自治機構權利與義務進行明確說明，充分發揮政府管理與社區自治的聯合作用。[37]謝乾豐認為要從加強民主協商成果的落實和監督角度著手。民主協商的最終目的是要解決好涉及廣大人民群眾切身利益的相關問題。在協商結果形成后，基層相關部門應當盡快加以落實，才能讓協商成果惠及廣大群眾。同時，最終的協商成果還要接受廣大基層群眾的監督，并作為年終工作績效評定的標準之一。[38]

四、研究述評與展望

（一）研究述評

我國農村基層協商民主起步較晚，但隨著社會與經濟的發展，農村基層協商民主的發展也取得了較大的進步，但在觀念認知，發展導向，政策落實等方面或多或少還存在著一些問題，需要在今后的協商民主實踐中逐步完善。

1.農村基層協商民主的制度化建設還有待完善。我國的農村基層協商民主雖建立起了一個初步的框架，但是涉及到一些協商的具體措施上還不夠規范，協商彈性較大，制度規定過于籠統。目前學者們對農村基層協商民主的內涵、特征、價值等方面研究的較為透徹，很多時候卻忽視了其最初的治理內涵。農村基層協商民主理論的碎片化，和制度化設計過程中的不可操作性也很容易造成與實踐環節的脫離，很多制度化建設過于理想化，難以在實踐中得到有效的落實。如何將理論研究以制度化的方式運用到實際中去仍然是今后研究的重點方向。

2.對農村基層協商的理論化、系統化的研究還不夠深入。目前已經有不少學者通過案例研究分析的方法，對制度化建設中的問題及不足之處進行分析并提出改進方案。理論來源于實踐有對實踐起到了引導作用，如若能運用一種系統性的方法對農村基層協商民主實踐進行整體性分析，必將能夠推動我國農村基層協商民主的建設進程。因此農村基層協商理論與實踐的有效結合仍有很長一段路需要走，仍需大家繼續努力。

（二）趨勢展望

1. 進一步強化農村基層協商民主的本土化研究，并與中國特色社會主義理論相結合。我黨在十八大報告中首次提出了社會主義協商民主的相關概念，并系統論述了社會主義協商民主制度的相關問題。黨的十八屆三中全會要求推進社會主義協商民主廣泛、多層、制度化發展。雖然我國有著相似的協商傳統，但現代協商民主的理念還是起源于西方，學者們在研究農村基層協商民主時仍會時不時套用西方的協商民主理論框架對農村基層協商民主的實踐案例進行研究。但只有在多視角，多維度的情況下對中國農村基層進行徹底的分析和研究之后，才能更好的推進農村基層協商民主的發展，所以協商民主的本土化研究顯得尤為重要。同時，將協商民主賦予中國特色，才能更好的為建設社會主義服務。

2.將其他學科研究的成功理論成果與農村基層協商民主理論研究相結合。涉及的學術領域廣是農村基層協商民主的特征之一，我國的農村基層協商民主目前正處于全面發展時期，多學科，多領域研究成果的引入也勢必能促進我國農村基層協商民主的發展，讓農村基層協商民主展現出更加蓬勃的生命力，這也是將來農村基層協商民主研究領域的趨勢之一。

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作者簡介：1.徐鈞（1994— ），男，江蘇泰州人，南京工業大學法學院，行政管理專業碩士研究生；2.張仲濤（1959— ），男，江蘇武進人，南京工業大學法學院副院長，教授，碩士生導師。

基金項目：本文系江蘇省社會科學基金重點項目：利益妥協視閾中的協商民主創新研究（17ZZA001）；南京工業大學習近平新時代中國特色社會主義思想專題研究項目：社會組織參與基層協商民主與社會階層合作研究（XJPB010）的階段性成果。