城市居家養老服務工作存在的困境及對策研究

摘 要：隨著我國人口老齡化速度越開越快，老年人養老需求越來越高，家庭和社會面臨的養老壓力變得越來越大。以家庭為基礎，以社區為依托，利用社區資源滿足老年人養老需求的社區居家養老模式不斷發展。然而，目前我國城市居家養老服務發展卻面臨著諸多困境。

關鍵詞：居家養老 老齡化 居家養老服務模式

一、背景——目前我國老齡人口概況

根據統計年鑒相關數據，2015年我國60歲及以上人口達到2.22億，占總人口的16.10%。到了2016年，這一數據上升到了2.26億，占總人口16.7%。預計到2020年，老年人口達到2.55，老齡化水平達到17.80%，高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養比將提高到28%左右。

二、我國居家養老服務現狀

（一）我國居家養老政策發展歷程

2000年2月，國務院辦公廳轉發民政部等部門《關于加快實現社會福利社會化意見的通知》，確定了我國社會福利社會化發展方向，是堅持以居家為基礎、以社區為依托、以社會福利機構為補充。

2006年9月，民政部下發了《關于開展全國養老服務社會化示范單位創建活動的通知》，進一步鞏固、完善以居家為基礎的養老服務體系。

2008年1月，我國第一次出臺有關居家養老服務的具體政策——《關于全面推進居家養老服務工作的意見》。

2011年9月年國務院印發了《中國老齡事業發展“十二五”規劃》及《社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》。文件明確了居家養老服務要涵蓋的方面，以及服務形式。

2017年3月6日，國務院印發《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》，提出大力發展居家社區養老服務，大力推行政府購買服務，推動專業化居家社區養老機構發展。

從我國居家養老政策發展的歷程看，我國居家養老服務體現出以政府為主導，積極引導市場配合，大力發展民間組織參與的特點。

（二）我國城市居家養老服務模式

目前我國城市居家養老模式基本可分為以下四種：

1.政府主辦、層級聯動模式是一種自上而下的，由各級政府、街道等主管部門和領導推動，通過行政手段，在社區層面貫徹落實各項居家養老政策。它的運行資金主要是由政府財政提供。

2.政府主導、中介運作模式是政府扶持第三方組織和志愿者等組織開展居家養老服務，政府通過項目規劃、投資及建設，第三方組織和志愿者組織等具體實施，實現為老年人服務的目標。資金來源有政府購買、社會福利彩票收入及社會慈善捐贈等。

3.政府資助、機構主辦、連鎖經營模式是由政府出資或社區自籌資金，委托專業的居家養老服務機構在社區建立居家養老服務站，為社區老年居民提供專業化的居家養老服務。這種模式的服務通常具有專業性、針對性、規范化等特點。

4.政府購買服務、公司承辦、市場運營模式是政府全額出資或部分出資向民間組織或專業養老服務企業購買服務，通常這種模式服務的對象是特定，如三無老人、五保老人及特困老人等。

三、我國城市居家養老服務發展的困境

（一）居家養老基礎設施建設薄弱

隨著我國人口老齡化程度的不斷加深，我國目前已有的養老服務設施，不論是由政府提供的還是由企業提供的，數量都不足以滿足快速增加的老年人口的需求。而我國政策對提供居家養老服務設施的企業的補貼或優惠力度又不足，導致服務企業對大量提供該產品缺乏動力。

（二）居家養老資金籌集相對單一

目前我國城市居家養老服務的資金來源主要是政府財政支持、福利彩票收入及社會慈善捐助，其中政府財政撥付占主體地位。這對我國城市居家養老服務的發展具有很大的制約作用。當政府財政資金投入不足時，居家養老服務發展就會陷入停滯。

（三）居家養老服務專業化程度不足

以往，社會上會誤把家政服務等當成居家養老服務，簡單地認為幫助老年人打掃、做飯等就可以滿足老年人的居家養老需求。而實際上，老年人的居家養老服務需求還包括更加專業的健康管理、心理慰藉、興趣發展等多方面。盡管近幾年，我國開始大力培養專業化的社會工作人才，但能提供專業服務的人數遠遠不足。

（四）“為老”服務行業發展落后市場需求

目前，我國處于社會轉型、政府職能轉變時期，家庭養老功能不斷弱化，而“為老”服務行業發展嚴重滯后，難以滿足龐大老年人群，特別是迅速增長的“空巢”、高齡和帶病老年人的服務需求。截止2016年，全國各類養老服務機構和設施14.0萬個我國養老機構床位總數為730.2萬張，每千名老人占有養老床位數為31.6張，與發達國家的每千名老人占有養老床位數50-70張的水平相比仍有不小的差距。而諸如老年人需要的情感慰藉、心理護理、興趣培養、其他日常生活照顧等服務發展則十分緩慢，遠遠不能滿足老年人的需要。

四、解決城市居家養老服務發展困境的對策建議

（一）建立健全相關法律法規

加快建立健全我國居家養老服務方面的法律法規，把社區居家養老服務納入法律的管理中，明確政府、社會、企業、家庭各方的責任，確保老年人能夠享受自己養老的權利，確保所有社會成員不會在老年人的養老工作中缺位失責。

（二）多方引進居家養老服務資金來源

政府在加大對城市居家養老服務建設投入的同時，應該優化政府居家養老服務資金的使用。在供給側改革的背景下，大力引進社會資本進入居家養老服務領域，正確引導家庭養老資金的使用，調動非營利組織對居家養老事業投入的積極性，讓全社會都參與到居家養老服務資金的籌集中。

（三）強化專業工作人員的培養和繼續教育

工作人員的專業化是居家養老服務業健康持續發展的重要保障。對于現今居家養老服務業從業人員文化水平低、專業化程度不足的現象，要加大對從業人員的職業培訓和繼續教育，同時不斷培養高層次的專業人才，對從業人員逐步實現執證上崗。

（四）大力發展居家養老服務行業

在城市居家養老服務基礎設施建設中加大投資，以滿足不斷增長的老齡人口的需求。對于非營利組織及慈善團體積極引導，讓它們在不斷提升自身社會地位和聲譽的同時，積極參與到居家養老服務工作中去。

作者簡介： 余晨暉（1990-），女，漢族，浙江人，單位：西北大學公共管理學院。