解決社會養老保險基金缺口措施

摘 要：二十一世紀以來，我國由于一系制度缺陷、人口老齡化、經濟增長減緩等原因，原有的社會養老保險制度出現危機。現收現付制養老保險模式經明顯不能適應我國目前的人口與經濟發展形勢。在這樣的情形下，社會養老保險進行了全面的改革。摸清和預測我國養老保險基金的缺口并做好應對人口老齡化沖擊的措施，改革和完善養老保障制度，是十分迫切的問題。

養老保險基金在現實的運營中存在著收不抵支的情況，其中的主要原因有：退休政策缺陷、養老保險轉制成本高、養老金管理缺乏科學性、養老基金來源不足等。本先介紹社會養老保險基金的運行現狀，后說明我國社會養老保險基有金著很大的缺口這一問題，并詳細分析這個缺口形成的原因，從而尋找解決養老保險基金缺口的對策。

關鍵詞：養老保險基金缺口 養老保險制度 對策

1養老保險基金運行現狀

我國面對越來越嚴重的老齡化危機，早在上世紀50代就提出的現收現付制的養老保險模式已經不能適用于當前我國的經濟與發展形勢。對現在的養老保險制度如果不進行改革，按如今養老保險收費率的24%計算，到2030養老保險的費率就將達到40%。這對企業、政府、個人來說，都是沉重的負擔。

我國實行了個人賬戶與社會籌集相結合的社會養老保險制度，由于實行過程中受到各種因素影響，導致養老保險基金缺口逐漸增大。在上世紀90年代初養老保險基金就已經出現萎縮現象，養老保險基金支出的增態勢已經高出養老保險基金的收入。數據顯示1992比較上一年支出增加13%，收入增加6%，積累額減少23%；1993較上年支出又增加29%，收入增加25%，積累額減少了約7%。數據顯示我國1994底養老保險基金支出約為830億元，基金收入約為942.37億元。即便積累總額在增長，但是養老保險基金支出的增長態勢顯然要強于收入的態勢，年終的余額也在明顯減少。

由上圖可以看出養老保險基金的累計額度增長越來越緩慢，每年養老保險基金的收入都少于支出，養老保險基金缺口由此而來。且隨著人口老齡化愈加嚴重，這個缺口會越來越大。有關數據顯示，我國事業單位在2003年時養老保險基金支出就有3499億元，收入為4248億元，累計結余2864億元。

由表1我們可以看出到2014年我國城鎮職工養老保險基金累計結余為31800億元。單單從這組數據中看累積結余數目可觀。但我們可以從表2中看到財政對城鎮養老保險基金補貼表。從2000年的0.34到2014年的0.48。財政補貼的力度比重越來越大。由此也可見，養老保險基金的缺口也逐步增大。

部分經濟學專家指出，應該轉變對養老保險基金缺口的認識，他們認為在全球人口老齡化的背景下，其他國家也都存在著養老保險基金缺口的問題，我們國家有這種問題是很正常的。并且社會經濟的逐步發展會使財政收入逐年增長，養老保險基金缺口的問題也會隨著時間與發展迎刃而解。

2我國社會養老保險基金缺口

社會保險基金是人民的保命錢，而社會養老保險制度是使國家能夠長治久安的根基。受經濟體制轉型、傳統經濟體制和人口老齡化等因素影響，我國社會保險基金存在較大缺口。

如今，社會保險基金缺口形成的主要原因是社會養老保險制度改革帶來的隱形債務、人口老齡化程度加重、個賬戶空賬運行。而且，社會保障水平的硬性增長、社會保險基管理不妥當等問題也會使社會養老保險基金的收支出現嚴重不平衡導致虧空。

2.1社會保障轉制成本

從20世紀以來的國際性養老保險制度改革能夠清晰可見，現收現付制養老保險制度轉變為基金積累制養老保險制度，使得人口老齡化難題得到一定化解。然而，這種制度的轉變還需要面對一個不容忽視的問題，那就是測算隱性養老保險債務和轉制成本如何為制度轉變籌備資金。

隱性債務指的是參保人在現收現付制度下累積的所有養老保險金權益，也是養老保險制度對參保人所做的津貼承諾?，F收現付制度的持續能使上一代人累積的養保險金權益通過后輩人的繳費得以實現，隱形債務在不需要其他特殊處理的情況下能得到自然償還。然而，國家從現收現付制的養老保險制度向基金積累制養老保險制度轉變時，如不選擇公共債務政策來使新制度重新改變，卻通過社會統籌向個帳戶透支的式來彌補基金缺口，繼續使用傳統的現收現付制度做法，此時部分隱性債務就會顯性化。

轉制成本指的是根據某一轉變目標，需要解決隱性債務中已經顯性化的部分，其中包括了伴隨工資結構改變或金融市場改變增發的養老保險金、在實行新養老保險制度前早已離職人員的養老保險金、養老保險金中包含的其他福利，轉制成本在以某些基金積累制為轉變目標時必然會小于隱性債務。

長此以往，轉制成本問題無法盡快解決，則有可能阻礙社會安定和經濟發展，甚至使我國社會保險體制陷全面危機。因為體制的掣肘，本該財政部解決的隱性成本，轉變成巨大的轉制成本由個人賬戶與社會統籌相結合的養老保險制度來承受，致使大量個人賬戶空賬運行。

2.2人口老齡化

新中國成后，中國人民走出了一個世紀的戰爭。國家得以太平，人民得以幸福。一些男尊女卑的傳統觀念轉變加上醫療技術的改善，使20世紀50代嬰兒死亡率逐漸下降而出生率提高，出現了一個生育高峰，導致人口基數過大。后來政府意識到人口問題的嚴重性，采取嚴格的計劃生育政策，取得一定效果，然而，20世紀50代的人口激增和20世紀80代以來的節育將不可避免地導致人口老齡化的迅速到來。

人口老齡化帶來的主要問題是養老保險制度的維持率和資金支付的壓力問題，這意味著未來很長一段時間內，有大量老人需要供養，年輕人擔子沉重，勞動力提供養老金的責任比以往任何時候都要重要，隨著養老負擔持續增加，這使剛剛起步不久的中國養老保險體系面臨著一個嚴峻考驗。

2.3社保基金管理問題

中國有上萬億的社?；鹑笨?，基金缺口形成的原因不僅僅是體制因素，還有不容忽視的人為因素。近來發生一系列巨額社保基金的盜用和腐敗案件。如上海社保基金被挪用大案；廣州市9億元養老金被挪用，到目前為只追回不到1億元；還有云南省紅河州民政局挪用6000萬元養老保險金建造了一座豪華辦公樓。據統計顯示，自21世紀以來，由于缺乏監管，全國有數千億的社保基金被非法使用。這些白紙黑字的社保基金案件表明，雖然相關人員已經追究刑事責任，但仍然無法收回多數社?；?。這巨額社保基金缺口的相當一部分就這樣被一些腐敗分子挪用和揮霍，這是對公眾利益的極大侵犯。

這也反映出我國的社會保險制度在社會保險基金監管方面還存在很多問題，所以我們應該考慮采取有效措施加強對社會保險基金的監管，使社會保險基金缺口不再因為管理因素而繼續擴大。

3處理社會養老保險基金缺口的現有措施及其漏洞

建立養老保險個人賬戶，消除轉換成本，補上社會養老保險基金的缺口，這些年來，成為國內大多學者關注的問題。國家還采取各種措施來改善這一問題，但是這些具體措施的實施在不同程度上存在一定的漏洞。

3.1減少國有股，以豐富養老基金

部分股票資產用于轉換，通過上市公司國有股的流通實現，讓其成為社會保險基金的重要補充是另一個豐富養老基金的渠道。據數據顯示，自21世紀以來，共有18家公司通過新增或追加發行減持了國有股，增加了社會保障基金25億元。但是，由于國有股本身違背現代市場經濟原則，中國股市投資者普遍不滿和不信任國有上市公司的整體表現。再加上減持國有股的政策不明確，2002年上海和深圳股市持續下跌近四個月。

國有股減持的禁令主要是由政策因素造成的，市場對國有股的承認程度低也是其中一個原因，然而這并沒有否定減少國有資產和豐富社會保障基金的理論。這需要政府不斷總結過去的經驗教訓彌補不足，以適當的方式重啟國有股減持機制，以彌補基金缺口。

3.2變現國有資產

國有資產的提現是隱性債務財政支付的可能資金來源，但問題是國有資產沒有提供足夠的條件讓國內投資者購買國有資產，外國投資者購買國有資產存在一定的限制，加上財政部變現了大量的國有資產，影響了國有資產的財政實現，豐富了對于國有資產的出售，社會保險部門不能操作，只能依靠困難企業或有償企業的自行處置或者國有資產管部的處置。但是，由于信息不對稱或其他原因，資產價值被低估導致資產損失，所以關鍵在于建立公平的交易機制來保護國有資產和土地資源。與此同時，還存在一個問題，即需要多少國有資產或土地劃分來滿足企業支付養老保險基金。國有資產的積累和增加是有限的，隨著退休人數的增加，這種法不能長期運作。

從國有資產或土地租賃以及出售資產的收益轉移到養老保險基金，有著一些非常復雜的價格計量問題，但是，由于市場需求不足，土地租金等因素和其他資產因素，很容易造成資產流失。一些國有資產或土地被歸類為養老基金，價值不對等，相當于國有資產流失，退休員工的利益也隨之受損。由于市場因素錯綜復雜，一些地區采取了將困難企業的退休員工與分土地一起留給當地社會保險部門的做法。

如此法簡單易行，土地拍賣收益由社會保險部轉換為企業退休員的養老基金，在目前的土地價格動蕩下，社會統籌基金解決了其中不足的部分。但某些困難企業或未繳費企業、三線地區或郊區，很難將土地拍賣，無法建立社會企業與社會保險部之間的交易，改革的成本讓社會保險部門難以承受，企業用地面積減少，一些企業也發生在職職工與退休職工因圈地運動而產生的糾紛。

3.3發行養老保險長期國債

一些學者主張發行長期社會保障國債，將舊的隱性債務轉為未來債務，并通過債務融資延長支付費用負擔的時間。理性地說，根據老年學家埃德華的劃分，目前的老齡人口仍然處于老年人向低強度過渡的時期。隱性負債并沒有占主導地位，現有財政資源應該用于解決當前地面債務而不是擴大現有的債務。當社會人口從低強度到中等強度甚更高強度時，加劇未來養老保險基金的負稅。通過發行債券，隨著隱性負債的減輕，顯性負債將變得越來越重。

從長遠來看，巨額的財政虧空將減少國民儲蓄并提高長期利率，這將導致國內資本減少和缺乏長期增長動力。國有企業的不良資產、銀行的壞賬加上為保障社會福利逐年增加的預算支出，財政的債務規模不可小視，雖然我國表面上的國債負擔率、國債依存度、國債償還度、國債償還率還在公認的警戒線內，如果我們將銀行的不良資產和社會保障基金的債務計算為金融負債，那么財政債務負擔率可能超過國際警戒線，未來的經濟市場中社會保障體系可能會面臨更大的風險。

4解決社會養老保險基金缺口的途徑

中國養老保險金體系的轉型進入了一個閉環系統，阻礙無處不在；通過提高企業繳費率來籌集資金，大量企業由于制度門檻過高被拒之門外，基金的不平衡收狀態更嚴重；依靠國家財政融資彌補資金缺口，面臨財政被拖垮的風險；通過變現國有資產籌集資金，卻遇到股市的不景氣阻攔。

在這個階段，除政府對社會養保險基的持續財政持外，還有必要關注養老基金本身，通過多渠道融資和嚴格的監管，以此解決中國養老保險基金的缺口問題。

4.1征收社會保障稅

建立穩定可靠的融資方式是建設國家社會保障體系的核心環節。從國際經驗來看，如今世界上已經建立起社會保障制度的150多個國家和地區，主要有兩種類型籌集社會保障資金的方式：首先是建個人儲蓄賬戶，然后是征收社會保障稅。前者實際上是一種強制性儲蓄，其特點是：要求雇主和雇員按照既定標準將社會保障費存入個人賬戶；社會保障基金的本金和利息歸員工所有，由社保管理機構進行統一管理。政府有權在一定范圍內對社保基金進行適當調劑。后者在實施政府提供安全模型的國家很常見，基本方法是：稅率根據不同的社會保障項目單獨設定，由雇主和雇員按一定比例分別支付；其特點是：社會保障稅由特殊管理機構征收和管理，其收支一般納入國家預算，實行"專稅專用"，超支部分則由財政撥款補足。從目前世界社會保障制度的具體情況來看，社會保障稅以其獨特的規范和效率贏得多數國家的青睞。

社會保障稅的稅率應根據精確計算確定，為了將社會保障稅的稅率控制在合理的范圍內，即在不增加經濟負擔的情況下，能讓雇主和雇員都能承受，社會保障稅要科學合理地定稅，才能使社會保險可持續發展。

4.2進行社?；鹜顿Y運營

養老基金進入資本市場的基本標是實現其保值增值。養老基金投資于資本市場，一方面可以擴大資本市場資金來源和流動性，加強金融市場的活力，進一步促進經濟的發展；另一方面，經濟的發展可以進一步提高資本市場、特別是股票市場的價值和活力，大大提高股票和債券的投資回收和利息，從而也就進一步提高養老基金的資產價值。建立養老基金與資本市場之間的積極互動、良性循環的運行機制是養老基金進入資本市場并實現保值增值的根本保證。

4.3完善養老保險體系法律制度

目前我國養老保險基金來源不明確，管理透明度低，信息批露制度不健全，基金監管處于真空狀態。此外，由于缺乏內部控制，導致養老保險基被擠占、挪用、浪費和投資不當等現象發生。因此，有必要明確企業的法定支付義務，賦予其社會保險機構行政執法權。

養老保險法是建養老保障制度的基礎和立足點，目前我國正在建立和完善社會保險制度。完善制度的同時，更要加強對養老基金的監管力度，內外監管雙管齊下，嚴厲打擊挪用、貪污養老保險基金。

4.4延遲退休年齡，實行漸進式延遲退休制度

目前我國企業職工的法定退休年齡為男職工 60 歲，從事管理和科研工作的女職工 55 歲，從事生產和工勤工作的女職工 50 歲，早在 2013 年以前，人保部就曾經發布消息稱，由于養老金“缺口”巨大，中國擬逐步將法定退休年齡提高到 65 歲，而據估計退休年齡每延遲一年，養老統籌基金就可增長 40億元，減緩基金缺口 200 億元。但延遲退休的計劃一直未能進行，延遲退休年齡是一項復雜的社會經濟政策，需要考慮人口結構、人力資源供求、代際關系、社會保障基金平衡等多方面因素，我認為延遲退休年齡不能一刀切，可以通過分階段實施的方式，實行彈性退休制度，初步把退休年齡提高到65歲，但職工可在 62 歲之前退休，但此時領取的養老金是法定退休年齡領取養老金的一定比例，并隨著職工真正退休年齡的增加而增加，到 65 歲時可以領取全額養老金，平穩度過延遲退休的過渡期。

通過研究中國社會養老保險基缺口的現狀、缺口的原因，以及彌補資金缺口的現有措施，得出以下結論：

目前，中國的社會養老保險基金支出和收入存在較大差距，這是由中國的特殊國情決定的。具體而言，老齡化導致養老保險支出比例快速增加，養老保險制度轉置成本負擔，個人賬戶空賬運作，社會保障基金管理不善。

彌補養老保險基金缺口，可以采取多渠道籌集資金和嚴格控制支出的方式，擴大保險覆蓋范圍、開征社會保障稅、劃撥國有股充實全國社會保障基金、養老保險基金投資運營，延長老齡人口的退休年齡以健全的社會保障基金管理體制來控制養老保險基金的支出和收入等等。

本文提出了繼續擴大社會保險覆蓋范圍、開征社會保障稅、劃撥國有股充實全國社會保障基金、控制社會養老保險基金的支出、社會養老保險基金投資運營等段來解決社會養老保險基金缺口的問題。詳細地分析社會養老保險基金缺口問題的形成因素和已有的彌補社會養老保險基金缺口措施，在客觀地評價各措施的基礎之上，提出較為客觀、可行的彌補對策。

參考文獻

[1] 李珍.孫永勇.張紹華.中國社會養老保險基金管理體制選擇——國際比較為基礎.北京：人民出版社 .2005

[2] 王曉軍.中國養老金制度及其精算評價.北京.經濟科學出版社.2000

[3] 張著名.養老保險個人賬戶基金投資管理策略與趨勢.中國社會保障.2004.8

[4] 李曉琳.黃虹.養老金計劃投資與資產評估.北京.中國財政經濟出版 .2004

[5] 萬解秋.貝政新.黃曉平.社會保障基金投資運營研究.北京.社會科學文獻出版社.2004

[6] 葉響裙.中國社會養老保障：困境與抉擇.北京.社會科學文獻出版社 .2004

[7] 譚光榮.鄧秋柳.關于構建新型社保基金管理模式的思考.光明日報 .2007

[8] 樊培茗.對我國養老保險基金的分析積極保值增值的探索.新疆金融 .2010

作者簡介：王雅敏（1992.10—），女，漢族，籍貫：陜西西安人，西北政法大學政治與公共管理學院，17級在讀研究生，碩士學位，專業：行政管理，研究方向：社會保障研究。

基金項目：陜西省級政協協商民主實踐研究（2015E008）。