咬咬牙，突破“財政三角困局”

鄭嘉璐

公元前157年，47歲的漢文帝在未央宮病逝。撒手人寰前，他回顧在位的23年，心中該是欣慰的。漢文帝即位時，漢王朝深陷貧窮與動蕩。外敵入侵，底層反抗，諸侯叛亂，這個建立不久的大一統帝國岌岌可危。可在他去世時，社會穩定、百姓富足，盛世氣象初顯。

漢文帝做對了一件事，那就是減稅。登基的第二年，他就將農業稅由1/15減到1/30，后來干脆宣布不再征收農業稅。漢朝初年，農業占國民產出的90%以上，放棄農業稅，就等于放棄了最主要的一筆收入。但漢文帝明白，減稅能緩解百姓負擔，發展民間經濟，這比財政寬裕重要。

稅率降低后，政府財力不足的問題凸顯出來。為了壓縮財政支出，漢文帝從自己入手，節衣縮食，不修工事，同時減少皇室、官員和軍隊的花銷，避免一切不必要的開支。

中國歷史上，愿意通過減稅來推動社會進步的執政者鳳毛麟角。原因很簡單，稅收是政府的主要收入來源，減稅往往意味著政府可支配的錢變少了，沒錢的日子可不好過。

最近幾年，“減稅”成為中國政府的大政方針。特別是在今年的《政府工作報告》中，“減稅”一詞被反復提及，是最受關注的焦點。李克強總理在報告中坦率地說，減稅會給各級財政帶來很大壓力，各級政府要過緊日子。

2019年，稅要怎么減？政府的日子又將怎么過呢？

超預期的“兩萬億”

“今年全年將減輕企業稅收和社保繳費負擔近兩萬億元。”總理話音剛落，臺下，人大代表們用最熱烈的掌聲回應2019年減稅目標。

掌聲中，或許還包含著一絲驚訝。早在去年年底召開的中央經濟工作會議上，官方就明確了今年將實施更大規模、更有力度的減稅降費政策，但超出外界預期的是，減稅的力度竟然這么大。2018年，中國全年減稅降費規模約為1.3萬億元，超過了年初設定的1.1萬億元的目標。在各級財政更加緊張的2019年，外界普遍預計，減稅降費的總規模不會超過1.5萬億元。兩萬億元，接近前一年目標的兩倍，財政受得了么？

這兩萬億元的減稅要由多項措施合力實現，其中最重要的是下調增值稅稅率。2017年以前，中國增值稅的普遍稅率是17%，低稅率是13%，經過連續幾次稅率減并，這兩個數字將會調整至13%和9%。換句話說，今年中國增值稅的普通稅率水平將相當于改革前的低稅率。

調低增值稅稅率的效果十分明顯。作為中國的主體稅種，尤其在“營改增”改革之后，增值稅占到稅收總收入的近40%。哪怕是稅率降低1%，都會帶來千億級別的降稅幅度。有專家估算，本輪增值稅稅率下調之后，將產生五千億元的減稅效果。

從去年的16%降到13%，3%的降幅也超出了外界預期。在兩會第二場“部長通道”上，工信部部長苗圩表達了對減稅幅度的驚訝。兩會前，在增值稅稅率調整的問題上意見并不統一。苗圩說，有部分同志主張降一個點，降太多會對財政收入影響過大；還有部分同志認為應該多降一點。出乎他意料的是，總理承諾的既不是降一個點，也不是降兩個點，而是直接再降低三個點。

增值稅稅率的調整屬于結構性減稅。意思就是，這是針對特定群體、特定稅種的選擇性減稅，而不是“雨露均沾”。除了結構性減稅，總理在報告中還提到了普惠性減稅，指的是今年1月針對小微企業所出臺的政策：提高增值稅小規模納稅人起征點，放寬小型微利企業標準并加大優惠力度。

財政學上有一個“不可能三角”定律，即政府不可能同時實現積極的財政政策、減稅和控制債務這三項目標。說得通俗一些，一個人不可能同時做到少掙錢、多花錢和不借錢。

這項以“放水養魚”為目標的減稅舉措主要包括三個方面。首先，小微企業的增值稅起征點由月銷售額3萬元提高到10萬元，這意味著，大量小微企業不再需要繳納增值稅。而且，隨著認定標準放寬，小微企業的數量大增。據測算，小微利企業戶數將增加至1798萬戶，占全部納稅企業的95%，其中98%是民營企業。最后，所得稅的優惠力度加強，進一步減輕企業負擔。預計這項普惠性措施的減稅規模將達到兩千億元。

除了減稅，還有降費。其中就包括外界最關心的社保繳費。社保費的主要問題是名義征收率和實際征收率存在一定距離，隨著征管水平提高，企業面臨著過高的社保費負擔。今年，養老保險單位繳費比例要下調三個百分點，從19%下降至16%。這是2015年啟動社保降費以來，費率降幅最大的一次，企業的用人成本會隨之降低。

這些減稅降費措施有個共同的特點：重視企業的感受。工作報告中多次提到，企業的稅費負擔要有“實質性下降”。用《政府工作報告》的話說：“堅決兌現對企業和社會的承諾，困難再多也一定要把這件大事辦成、辦好。”

這體現了中國政府的決心，從中也可看出減稅降費面臨著的諸多挑戰。

財政“不可能三角”

財政學上有一個“不可能三角”定律，即政府不可能同時實現積極的財政政策、減稅和控制債務這三項目標。說得通俗一些，一個人不可能同時做到少掙錢、多花錢和不借錢。

把這三個方面拆分開，每一項都不能放松。

減稅降費是今年財政政策的頭等大事。針對制造業和小微企業的減稅措施能即刻緩解企業負擔，激發市場活力。今年經濟下行壓力大，消費增速減慢，大力度減稅必不可少。長期來看，低稅率更能增強發展后勁，涵養稅源。

地方債務風險關乎金融和財政安全，必須嚴控。過去，許多地方違規舉債，產生的隱形地方債已經積累了不少債務風險。為了避免地方政府資金流斷裂，引發嚴重的經濟波動，財政部連續多年打擊變相舉債，對新增債務控制得非常嚴格，地方政府想借錢很不容易。

掙的錢少了，借錢變難了，能不能少花一點？中國的財政支出主要是民生性、生產性支出：要么是維持經濟中高速增長的推動力，比如基建投資、企業補貼；要么是教育、三農、生態等關乎國計民生的支出。這些支出都是剛性的，不可能銳減。財政預算也證明了這一點，2019年全國一般公共預算支出23.5萬億元，增長6.5%。宏觀地看，并沒有少花錢。

在現實中，只能兼顧“財政三角”的兩條邊。可問題在于，無論作何選擇，放棄的那條邊都會積聚財政風險，這是對執政者的巨大考驗。如果強行打破“不可能三角”，很可能引發更加嚴重的問題，比如陷入財政困境的地方政府可能會緊盯“非稅收入”，猛增的不合理收費將成為企業的另一個負擔。

唯一的辦法是找到政策的平衡點。財政“不可能三角”是宏觀層面的分析，它從原理上揭示了財政政策的困難所在；具體到政策制定，可以通過一些折中的辦法，讓花錢、借錢和掙錢實現某種平衡，盡量避免財政風險。這在《政府工作報告》中有明確的體現，簡單來說可以歸結為開源和節流兩個方面。

首先是開源，讓可用的錢更多。

提高赤字率是開源的重要方式。兩會前，有財稅專家建議將赤字率提升至3%以上，通過大幅舉債來填補減稅帶來的財政缺口。報告最終公布的赤字率是2.8%，比去年多出兩個百分點，赤字規模提高了3800億元。按照《政府工作報告》的說法，赤字率沒有提高至3%，是“為應對今后可能出現的風險留出政策空間”。也就是說，如果經濟繼續下行，明年的赤字率可能繼續提升。

赤字率沒有猛增還有一個原因。今年，中國將安排地方政府專項債券2.15萬億元，比去年增加8000億元，增幅近60%。這是我國地方政府專項債券首次突破兩萬億元，這些錢將為重點項目建設提供資金支持，從而緩解地方財政的困難。這項債券不列入赤字，所以大幅度的提升并沒有體現在赤字率上。

可以說，適度舉債是中國政府為應對“財政三角困局”做出的讓步。在嚴禁地方政府變相舉債的前提下，合理提升債務規模，以此支撐減稅和增支。

另一條增收途徑是央企、國有銀行的利潤。《政府工作報告》要求，今年特定金融機構和國有資本的利潤上繳比例要提高。在財政困難時，要求國企更多上繳利潤是可以理解的，其他國家也有過類似的做法。但這里需要特別注意，一定要避免財政對國企利潤產生依賴，因為一旦政府習慣了這種輕松賺錢的方式，很容易為了擴充財源而加強國企的壟斷地位，從而造成“國進民退”。這將對民營經濟造成巨大的沖擊，當然不是執政者的本意。

這些開源舉措一定程度地彌補了財政缺口，保證中國不出現財政狀況惡化的情況，更不能演變為財政危機。

政府的“緊日子”

只增收還不夠，各級政府還都要過“緊日子”。全國“兩會”之前，各省陸續公布了2019年的財政預算草案，“財政收支矛盾”成為各省的共識。山東省的表述是，受一系列減收增支因素疊加影響，2019年財政收支矛盾將十分突出；而首都北京說得更直接：可用財力大幅下降，為近年來財力最“緊”的一年。

全國“兩會”之前，各省陸續公布了2019年的財政預算草案，“財政收支矛盾”成為各省的共識。

山東和北京還屬于財力相對充足的東部沿海地區，中西部地區的財政壓力就更大了。貴州省公布的預算草案顯示，2019年，該省一般公共預算收入的增速僅為2%，而去年的增速有7%，相差五個百分點。

收入增速放緩了，支出規模卻沒有縮小。各省普遍增加了對脫貧攻堅、科技創新、生態環保、民生等領域的投入，這就造成了巨大的收支缺口。

財政壓力空前，有些基層財政甚至面臨著發不出工資的困境。為了緩解縣一級財政的困難，中央優先安排了“三保”支出，專門用于保障工資、政府運轉和基本民生的開銷。財政部公布的數據顯示，今年中央均衡性轉移支付提高了10.9%，稅收返還和一般性轉移支付提高了9%。這些資金都是向財力薄弱地區、向中西部地區傾斜的，是這些地區維持財政運轉的“救命稻草”。

財力不足就要過“緊日子”，中央政府帶頭做了表率。《政府工作報告》要求，中央財政的一般性支出壓減5%以上，“三公”經費再壓減3%左右。一般性支出是黨政機關維持運轉和履職所需的費用，不僅包括“三公”經費，還包括辦公樓建設及修繕支出、會議費、辦公設備費、差旅費等。相對于剛性的民生支出，一般性支出的總量雖然不算大，卻是少數可以壓減的政府開支。

上行下效，地方政府也做好了節衣縮食的準備。收支矛盾凸顯的貴州提出，壓縮省級黨政機關行政經費的6%，用于教育精準扶貧。在此基礎上，再壓縮省級一般性支出的5%來加大對全省脫貧攻堅的投入。除了壓減一般性支出，北京市還要按20%的比例下調“三類會議費”“公務接待費”標準。西藏、廣西、黑龍江等多個省（自治區）也提出了過“緊日子”的具體措施。

財政部部長劉昆在記者會上說，地方政府既要當“鐵公雞”，也要打“鐵算盤”—不該花的錢“一毛不拔”，該花的錢就花在刀刃上。

中國歷史上的“鐵公雞”，還要說回漢文帝。“履不藉以視朝”，為了省錢，他可以穿著草鞋會見群臣。可要說漢文帝摳門，他又下發詔令“老者非帛不暖，非肉不飽”，規定80歲以上的老人，每月可接受粟米一石、肉二十斤、酒五斗。

古人已經做出了表率。在“財政三角困局”面前，中國政府不僅需要平衡各項政策的智慧，更需要刀刃向內的勇氣。