以外派董事為紐帶的國有股權管理模式研究
——以杭州市H 集團外派董事履職機制重構為例

馮 芳 閻 昊 夏啟祥

提 要： 科學界定國有資本所有權和經營權邊界， 依法履行出資人職責是本輪國企改革的基本要求。 以產權關系為基礎， 通過完善企業法人治理結構強化國有股權管理的及時性、 針對性、 有效性是國資國企改革實踐的必然方向。 本文在探討國有企業法人治理理論的基礎上， 結合杭州市H 集團的實踐經驗， 對以外派董事為紐帶的國有股權管理模式進行研究， 以期對優化國資管理尤其是國有股權管理有所裨益。

改革開放40 年來， 國企改革是貫穿我國從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌的主線。 在經歷了“放權讓利” “產權改革” 等歷史階段后， 2013 年起國有企業改革進入“全面深化改革” 時期［1］。 《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》 的發布標志著國企改革進入“以管資本為主” 的新時代。 隨著國有企業做強做優做大， 國有資本正向著規模化、 集團化方向集聚。 按照市場經濟規則和現代企業制度要求， 科學界定國有股權和經營權的邊界， 通過公司法人治理結構依法行使國有股東權利， 正在成為國有股權管理方式改革的主攻方向。

一 國有資本管理的現實問題

隨著混合所有制改革的深入， 國有出資人所投資企業的股權結構從以國有全資為主逐漸過渡為以國有控股和參股為主。 以往國有出資人對所投資企業采取“管人、 管事、 管資產” 的全方位監管， 已經無法適應混合所有制下國有資本管理的需要。 國有股權管理必然要向著“以管資本為主” 的方向變革。 具體到國有出資人與所投資企業的關系， 就是以股權關系為紐帶， 通過派出股東代表和董事參與所投資企業的股東會和董事會進行決策。 在現代公司權力中心從“股東會中心主義” 向“董事會中心主義” 轉變的時代背景下， 國有出資人向投資企業派出的董事正成為國有股權管理的重要紐帶。 因此， 現行外派董事履職實踐中表現出的弊端， 日益成為國有出資人所要面對的突出問題。

（一） 冗長的決策鏈條與內部人控制風險

以往全面管理模式下， 外派董事只是一個信息的傳遞員， 決策權限全部在國有出資人本身， 外派董事并沒有決策權。 這種管理模式固然可以利用國有出資人集體智慧保障決策水平， 但無論大小一律逐級呈報審批的決策方式不可避免地延長了投資企業決策周期， 難以滿足快速變化的市場競爭需求。 與此對應， 外派董事背后的決策鏈條使得真正的決策主體在信息傳遞的衰減作用下難以獲得最真實、 準確的信息， 做出的判斷和決策往往浮于表面。 信息不對稱的存在更是為公司管理層利用信息優勢左右董事會議結果， 形成企業內部人控制創造了空間。

（二） 責任意識弱化與履職能力不足

外派董事依照傳統選任方式主要是由出資人的管理層或一般員工兼任。 這樣的選任方式一方面囿于兼職董事需要承擔自身本職工作， 履行董事職務的時間精力難以保障。 加之外派董事多數是按照國有出資人意見進行表決， 使得其主觀上認為決策是國有出資人的事情， 從而在董事會上不審議、 只投票， 既不主動發現問題防控風險， 也不愿提出建設性意見， 履職責任意識弱化。 另一方面， 公司董事會審議事項涉及企業經營的方方面面， 對董事管理、 財務、 法律等方面的知識儲備提出了要求。 通常選任兼職外派董事對專業勝任能力鮮有要求， 這更加劇了董事參會的形式主義， 使其難以起到參與投資企業公司治理的作用。

（三） 模糊的責任主體與監督的現實困難

在傳統的決策模式下， 外派董事參會表決的外觀背后是國有出資人集體決策的結果。 現行《公司法》 和國有資產管理規定都對董事履職不當造成損失設定了個人責任。 但是當發生追責情形時， 對于如何甄別決策的責任主體， 國有出資人與外派董事難免陷入相互推諉和引證的循環。 加之商事活動受多重因素影響， 如果投資企業出現決策失誤， 模糊的責任主體疊加復雜的決策背景， 監督和追責會變得愈加困難。

因此， 希冀于繼續通過表決權與表決主體相分離的外派董事制度參與建立投資企業有效制衡、 協調運轉的現代治理機制并不現實， 強化國有股權管理必須從理順出資人與外派董事關系入手， 探索重構外派董事履職機制。

二 重構外派董事履職機制的規范與經驗

美國學者伯利和米恩斯在考察美國大型企業后提出了著名的“二權分離” 理論。 此后， 保障“二權分離” 下公司權利義務劃分的現代法人治理結構應運而生。2017 年4 月24 日， 國務院辦公廳出臺《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》 （以下簡稱《指導意見》）， 從完善充實董事會、 監事會職權， 建立完善外部董事選聘和管理制度等角度， 對完善國企法人治理結構提出了原則性意見和要求。 因此， 在借鑒國內現有法律規則和域外實踐經驗的基礎上， 厘清國有股東、 外派董事、 投資企業三者之間的關系， 是對現有的履職機制進行重構的前提。

（一） 外派董事的身份定位

外派董事是指接受國有出資人（含履行國有出資人職責的機構） 委派， 在國有全資、 控股及參股企業董事會中擔任董事的自然人。 外派董事的身份定位在現行立法中并沒有明確的界定， 有觀點認為國有企業的外派董事是國有出資人在投資企業董事會的權益代表［2］。 但是事實上， 雖然《指導意見》 中要求“國有股東派出的董事要積極維護國有資本權益”， 但是結合《公司法》 對董事忠實義務和信義義務的規定， 外派董事首先要維護任職企業的利益， 為此外派董事的身份定位具有雙重屬性。

（二） 委托代理理論的再探討

1992 年至2002 年， 國有企業產權改革的主要目的就是確立企業的市場主體地位， 建立國有股東與國企管理人員之間的委托代理關系， 把政府從對國有企業的無限責任中解放出來。 “兩權分離” 在中國語境下更多是指所有權與經營權的分離，而不是所有權與控制權的分離， 因此國企改革的重點是在規范國有出資人權利的基礎上活化國有股權的行使［3］。

現實中， 我國國有資產運營中存在全體人民、 全國人民代表大會、 國資委、 國有資本投資運營公司、 國有企業五大主體之間的四重委托代理關系。 有學者提出，“全民” 股東委托人資質的不完全性和過長的委托代理鏈條是國有企業公司治理問題的癥結所在。 由于委托人資質不完全屬于固有缺陷， 公司治理改進只能通過縮短委托代理鏈條來完成［4］。

縮短委托代理鏈條以改進國企公司治理的觀點顯然陷入了慣性思維的窠臼。 本文認為， 委托代理鏈條的長短與初始委托人監督激勵作用的衰減之間并沒有直接因果關系。 2003 年， 國務院國資委的設立雖然表面延長了委托代理鏈條， 但是結束了國企管理的“九龍治水” 格局， 解決了國有資產所有者缺位的重大問題， 監督激勵作用反而得到強化。 本文認為由于“終極所有者” 的缺位， 國有出資人會產生“類終極股東” 的意識， 認為自身就是委托代理關系中的“終極委托方” 和國有股權管理的責任主體， 從而阻斷委托代理鏈條的衰減作用向上傳導。 因此， 在國有企業股權管理中， 發揮主導作用的委托代理關系只有一層， 就是國有出資人與企業管理層之間的委托代理關系。 這種作用同樣體現為國務院啟動國有資本投資運營公司試點后， 國有資本投資運營公司通過塑造人格化積極股東， 厘清了政府與企業職能分離、所有者與經營者分離等問題［5］， 切斷了在企業日常經營事務上國資委與經營性國有企業之間的管理鏈條， 基于市場化的原則重新搭建與經營性國有企業管理層之間的委托代理關系， 成為混合所有制經濟下國有資產管理模式改革的關鍵一環。

在研究股東會與董事會權力的分野時， 主流觀點傾向于認為董事（會） 的權力來自公司的授權， 而股東會的意志即是公司的意志。 因此， 在認識國有股權委托代理關系“單層性” 的基礎上， 理解股東會與董事會、 股東與提名董事之間的關系，重新定位外派董事在公司治理中的角色與權力來源就成為重構外派董事履職機制的重要基礎。

（三） 國有股權管理的域外經驗

1. 新加坡模式

新加坡國資管理的“淡馬錫模式” 因其獨特的法律制度和運行機制受到世界各地學者的廣泛關注。 淡馬錫作為國有資產投資運營公司， 其董事會以實現投資公司利益最大化為根本治理目標， 倡導“商業至上” 的經營理念。 淡馬錫控股僅僅以股東身份， 積極參與提名、 考評、 獎懲下屬企業董事會成員， 比照淡馬錫董事會加強下屬企業的董事會建設。 而下屬企業的經營決策則由企業法人治理結構獨立完成，只需及時向淡馬錫控股呈報其董事會會議備忘錄， 提交財務及管理報告以方便淡馬錫監督決策參考［6］。 “淡馬錫模式” 的重要啟示在于， 國有出資人完全可以通過產權關系引導投資企業構建人員組成多元、 內部權力制衡、 外部監督完善的董事會，形成完備的法人治理結構， 履行信息披露義務， 踐行規范化運作， 實現有效管理的目的。

2. 法國模式

與我國類似， 法國也堅持國家主導型的市場經濟模式。 在尊重市場經濟主導地位的同時， 表現出強烈的國家調控性特征。 2004 年， “國家參股局” 的設立標志著法國對于國有企業的管理實現了從“管企業到管資本的轉變”。 國家參股局具體通過選派國家代表參加企業機關、 建立企業的定期報告以及與參股局進行定期聯絡等機制來實現對國有資本的運營管理［7］。 《國家參股局與國家參股企業關系管理規則》規定， 參股局向受其管轄的每個大型國有企業委派國家代表， 通過企業的股東會和董事會等公司治理體系行使經營決策權。 這些國家代表具有雙重身份， 既參與企業股東大會執行國家參股局委托的權利， 也參加企業董事會， 擔任董事或董事長， 切實參與企業管理。 這些國家代表除了少部分從國家參股局固定編制人員中委派外，大部分從企業界招聘。 為了保證參股局對于企業的周期性監督， 還規定了企業向國家參股局的月度報告、 定期聯絡以及對重大事項的提前商討機制， 以保障國家股東對企業經營狀況持續性的知情權。

3. OECD 理念

2014 年起， OECD 對《OECD 國有企業公司治理指引》 進行全面修訂。 包括中國在內的部分非OECD 成員也參與了對修訂稿的討論。 《OECD 國有企業公司治理指引》 要求政府應當允許國有企業擁有完全的經營自主權， 以實現既定目標， 并且應當克制干預國有企業日常管理的沖動。 OECD 認為國有企業董事會在功能上與其他類型企業并無二致， 必須具備必要的權限、 能力和客觀性， 以履行戰略指導和監督管理層的職能。 但現實是， 許多國家的國企董事會往往缺乏經營遠見和獨立判斷。一些董事會成員可能由政府部門委派而不具備董事的能力。 因此， 改進國有企業董事會的質量是提高國有企業公司治理的一個基本步驟［8］。

域外經驗表明， 要發揮企業公司治理的實效， 重要的前提條件是在股東會與董事會分權的框架下， 厘清股東與外派董事之間的關系， 以制度化的方式形成集外派董事選任、 表決權行使、 履職信息披露于一體的國有股權管理模式， 從而賦予外派董事對決策事項獨立判斷的權力， 減少國有出資人對投資企業經營行為的不當干預。

三 重構外派董事履職機制的本土實踐

杭州市H 集團是杭州市大型國家出資企業， 參控股企業60 余家， 其中混合所有制企業超過八成。 如何以產權為基礎， 以外派董事為紐帶， 提升國有出資人對投資企業的管理水平是影響H 集團未來發展戰略的重要課題。

（一） 重構外派董事履職機制的目的

在尊重投資企業法人治理結構的前提下， H 集團以提高決策效率、 發現企業價值為出發點， 嘗試構建了“集團公司—派出董事—投資企業” 三層管理架構， 從而在一定程度上隔離了集團公司對投資企業董事會和經營活動的直接干預。 與此同時，H 集團確立了“外派董事在職責范圍內對決策事項獨立發表意見并承擔責任” 的管理理念， 以期實現資本權力上移、 經營責任下沉、 國有資本安全平穩高效運營的目的。

（二） 重構外派董事履職機制的依據與正當性

對于國有出資人委派股東代表參加投資企業股東會的具體方式， 《企業國有資產法》 第十三條規定： “履行出資人職責的機構委派的股東代表參加國有資本控股公司、 國有資本參股公司召開的股東會會議、 股東大會會議， 應當按照委派機構的指示提出提案、 發表意見、 行使表決權， 并將其履行職責的情況和結果及時報告委派機構。” 該條明確了國有出資人委派的“股東代表” 參加投資企業“股東會” 時，應當先在委派機構內部進行“前置審議”， 并按照指示行使權利。 此要求與《公司法》 對股東委托代理人出席股東會或股東大會并在授權范圍內表決的規定完全契合。 然而， 國有出資人派出的董事是否也需要按照委派機構的指示行使表決權呢？我國《公司法》 和《企業國有資產法》 都未予以肯定。 其原因在于， 現代公司法理論認為， 基于公司獨立的人格地位， 董事應當對公司負責而不是對提名股東負責。這種觀點也在《上市公司治理準則》 和《上市公司章程指引》 中得到支持， 明確董事履職應出于維護“公司和全體股東的最大利益” 并“應公平對待所有股東”。

但是在公司治理實踐中， 董事意見的分歧往往來自提名董事的股東之間的利益分歧。 雖然《公司法》 規定董事對公司負有忠實義務， 但是董事的提名和產生方式必然導致其忠于投票股東的利益。 加之我國《公司法》 并沒有明確規定董事候選人提名和罷免制度， 實踐中廣泛存在幾大股東瓜分董事會名額的明確約定［9］。 由此可見， 國有出資人委派的董事不可避免地代表國有股東的利益。 考慮到“全民股東”委托主體資質的不完全性， 如何保障外派董事參與決策不是出于個人利益， 而是代表投資企業或至少代表國有股東的權益， 是履職機制論證所必須面對的重要問題。

為此， H 集團以國有股東代表參與投資企業股東會時采用的“前置審議” 機制為藍本， 進行了適當的優化。 優化后的前置審議機制要求外派董事在收到投資企業董事會議案后， 不是直接提交股東單位進行審議并形成表決意見， 而是外派董事自身要通過研判， 對審議事項形成表決意見和理由， 股東單位僅對擬做出的決策進行質量控制和風險控制， 并不代替董事做出決策。 這種前置審議的機制并沒有用股東的意見替代董事本人的決策意見， 維護了投資企業的法人治理結構。 從另一個方面來看， 股東單位通過內部質量控制和風險控制程序， 為董事的決策提供充足的支持，提高了決策的科學性， 有效避免董事立場不清晰、 權責不對等的問題。

（三） 外派董事履職機制的具體設計

1. 外派董事的選任

遴選具有任職能力的外派董事是解決外派董事責任意識弱化和履職能力不足問題的前提條件， 是維護國有股東權益的人力資源基礎。 H 集團在綜合現有法律法規要求的基礎上， 進一步完善了國有企業外派董事的選任方式。

（1） 任職條件。 外派董事的任職條件分為積極條件和消極條件。 《企業國有資產法》 第二十三條對任命或者建議任命董事提出三點基本要求： 一是有良好的品行； 二是有符合職位要求的專業知識和工作能力； 三是有能夠正常履行職責的身體條件。 在此基礎上， H 集團在設定外派董事任職條件時根據公司實際情況從四個方面進行了細化： 一是將品行良好細化為“有良好的政治素質和職業道德， 熟悉并自覺遵守有關法律、 法規和集團公司各項規章制度， 能夠忠實執行集團公司的決策意見和依法維護集團公司權益， 勤勉盡責”； 二是將“有符合職位要求的專業知識和工作能力” 細化為“具有大學本科及以上學歷或中高級職稱”， “具有企業管理或相關工作經驗， 或具有戰略管理、 資本運營、 風險管理等某一方面的專長”， 并增加了“熟悉國內外市場和相關行業情況， 熟悉投資企業經營業務” 的要求； 三是將“有能夠正常履行職責的身體條件” 具體表述為“任職年齡應能任滿一個任期” 且“心理素質好， 身體健康”； 四是為了強化外派董事獨立履職， 要求其“具有較強的決策判斷能力、 風險管理能力、 識人用人能力和開拓創新能力”， “能夠獨立、 慎重、 負責地” 履行職責。

消極條件方面， 除《公司法》 第一百四十六條規定的五種不得擔任公司董事的情況和上市公司規范運作的特殊要求外， 《企業國有資產監督管理暫行條例》 第四十一條就“對企業國有資產損失負有責任” 的國有及國有控股企業的企業負責人擔任任職做出了限制。 H 集團結合企業自身管理需要， 規定“原所在企業經營不善、持續虧損負有主要責任的人員”， “近三年任期的年度考核結果中被確定為不稱職等次的人員”， “與投資企業存在關聯關系， 有妨礙其獨立履行職責情形的人員”， 均不得擔任外派董事。 此外， 外派董事任職期間若發現存在法律法規任職限制情形或者不符合H 集團任職要求的， 也應當重新提名或委派。

這樣的任職條件設計， 必然將引導外派董事的選任向著高層次、 專業化方向發展， 為外派董事獨立履職打下了基礎。

（2） 任職形式。 受《公司法》 和《企業國有資產法》 對董事、 監事、 高級管理人員兼職的限制和國有企業人力資源及干部隊伍管理特殊要求的影響， 以往國有出資人向投資企業派出的董事通常是采取兼職方式。 2009 年10 月， 國務院國資委發布《董事會試點中央企業專職外部董事管理辦法（試行）》， 率先開展專職外部董事試點， 規定專職外部董事任期內不在任職企業擔任其他職務， 不在任職企業以外的其他單位任職。 此后， 四川省政府印發《關于深化省屬國有企業董事會改革建立專職外部董事隊伍的意見》， 提出將采取現職轉崗、 公開招聘、 交流任職等方式，從省屬國有企業負責人、 社會專業人才和省級黨政機關、 事業單位領導干部中， 擇優遴選一批聘為省屬國有企業專職外部董事。 深圳市國資委也曾出臺《深圳市屬國有企業專職外部董事管理辦法（試行）》， 提出內部董事、 專職外部董事和兼職外部董事合理搭配、 規模適中、 專業互補的董事會配備思路， 即在堅持組織選拔的同時，也開展專職外部董事市場化選聘。

為保障外派董事能有充足的時間和精力深入企業了解情況和開展工作， H 集團決定試點專職董事和兼職董事相結合的外派董事任職形式。 兼職董事由集團公司董事監事管理辦公室在以業務部門為主的具備工作需要專業能力的中層和基層員工中提名， 報公司內部決策后向投資企業委派或提名推薦。 對在集團公司戰略布局中的重要程度高、 持股比例大、 所處行業經營事項專業化程度高、 工作量比較大的全資、控股企業， 則派出至少一名專職董事。 專職董事既可以由符合條件的集團公司正式員工、 投資企業經營班子成員以及后備干部擔任， 也可以由董事監事管理辦公室提出需求， 通過市場化招聘外部專業人士擔任。

2. 外派董事履職方式

在借鑒國內外國有企業董事會管理和國有股權管理經驗的基礎上， H 集團通過梳理業務事項及決策程序， 形成了決策范圍明確、 決策流程清晰、 質量控制有效、信息披露健全的外派董事決策方式。

（1） 決策事項清單化。 在以往由國有出資人主導的決策方式下， 外派董事無論大事小情均要層層上報， 做出決策所需的時間大幅增加， 影響投資企業的經營效率。為此， H 集團公司在總結以往年度外派董事參加投資企業董事會后提交的備案資料基礎上， 對投資企業日常經營決策所涉及的審議事項進行分類歸集。 通過制定《外派董事決策事項清單》 （以下簡稱《清單》）， 將投資企業日常經營全過程涉及的決策事項歸納為財務管理、 投資及資產管理、 法律合規、 人事任免與考核、 基礎行政管理等5 類一級事項， 下設融資、 擔保、 薪酬考核等24 類二級事項和近百項具體事項。 結合外派董事任職企業為全資、 控股企業還是參股企業的不同， 《清單》 根據每一種具體決策事項的重要性和風險水平差異， 采取“五級分類法” （L1 ～L5） 設置不同的管理層級。 當董事會審議的事項涉及L1 ～L2 級事項時， 外派董事可以在將自己擬做出的決策及理由通過“投資企業信息管理系統” （以下簡稱“信息系統”） 向公司董事監事辦公室備案或經董事監事辦公室復核后， 自行在投資企業董事會上發表意見并投票。 如果審議事項涉及L3 ～L5 級事項， 則外派董事需要在參加董事會前， 將審議事項的背景資料和自己對決策事項的初步意見通過信息系統提交相應管理層級的負責人征詢意見。 在負責人對擬做出的決策無異議的情況下， 外派董事方可在投資企業董事會上投票。

外派董事從決策被動的執行者轉變為決策事項的直接決策者和第一責任人， 大幅提升了外派董事的責任意識。 加之《清單》 所列舉的事項中涉及L1 ～L2 級的事項占較大比例， 可以顯著提升決策速度。 同時， 《清單》 要求外派董事對涉及L3 ～L5級的決策事項提供背景材料和決策依據， 既強化了外派董事對決策事項主動調研、審慎判斷的要求， 也保障了集團公司管理層將注意力聚焦在投資企業重要的決策事項上， 間接提升決策質量和效率。

（2） 前置審議流程化。 為保障《清單》 的高效運行， H 集團基于信息系統重新梳理了外派董事收到董事會議案后參加董事會投票表決前的“前置審議” 流程。①外派董事首先應當主動向投資企業其他董事、 監事、 經營層和相關部門了解議題產生的背景并獲取相關資料。 集團公司對同一投資企業派出多名董事的， 應溝通看法形成初步表決意見。 ②外派董事通過信息系統提交會議相關議案和輔助資料， 并在信息系統上對審議事項逐項說明擬做出的決策和理由。 ③信息系統自動對L1 ～L2級事項進行備案或者在抄送／會簽相關業務部門后發往董事監事管理辦公室復核，L3 ～L5 級事項則在抄報或會簽相關業務部門發表參考意見后， 逐級報送相應層級的負責人審核。 如果負責人認為決策理由不充分， 可以要求外派董事補充說明或修改意見。 如果審核人認為決策理由充分， 則同意外派董事意見。 ④最后， 外派董事在投資企業董事會上按照報送集團公司備案或審核后的意見發表觀點、 投票表決、 簽署相關決議， 并將決議結果通過信息系統上傳歸檔， 完成流程閉環。

（3） 質量控制協同化。 雖然外派董事可能在某一領域具有高度的專業性， 但是由于現代商事活動紛繁復雜， 外派董事容易側重自身專業而忽略其他方面的風險。加之外派董事在與投資企業長期交往的過程中， 容易受投資企業管理層思維角度或自身利益的影響， 導致決策意見客觀性不足。 為提高決策質量， 防范決策風險， 同時在一定程度上形成外派董事履職監督機制， H 集團在重構外派董事履職機制時著重強調部門協同的質量控制機制建設。

H 集團在制定《清單》 的同時， 根據具體事項的專業性特點， 在質量控制機制建設時設計了跨部門決策支持體系和三級風險防控體系。 不僅要求決策事項審核的五級分類與決策事項的風險防控等級相匹配， 而且在外派董事提交對決策事項的意見后， 信息系統會根據具體事項類型自動提交至與之相關的職能部門征求專業判斷意見， 作為上級審核者的決策參考。 這樣的質量控制機制不僅有利于審核者進一步掌握足夠的專業知識和信息， 對風險因素進行事前識別， 也在不直接干涉外派董事決策的情況下綜合利用跨部門業務協同配合的風險防控理念為外派董事履職提供了有力支撐。

（4） 信息披露明確化。 公開性是公司治理的重要特征和基本要求， 是實現社會監督的必要手段。 只有公開， 才能有效杜絕公司治理中的腐敗和舞弊行為， 才能談得上公平、 公正［10］。 因此， H 集團通過制定外派董事月報、 年報、 重大事項報告和專題調研報告報告“四位一體” 的報告制度， 構建了內容明確的外派董事履職情況和投資企業經營情況信息披露制度。

H 集團要求外派董事深入了解投資企業經營情況和重大事項， 并通過信息系統填寫月度工作簡報和年度工作報告。 其中， 月度報告僅需披露本人當月參加任職企業董事會以及開展投資企業調研的簡要情況； 年度報告則主要是通過總結全年工作內容反映企業經營管理現狀和存在的問題， 并向集團公司報告外派董事個人的意見和建議。 重大事項報告是指外派董事發現投資企業存在重大違法違規、 重大經營風險、 存在重大安全隱患或發生重大安全事故時， 向集團公司披露的專題報告。 此外，專職董事除了要履行一般報告義務外， 還應當選取部分任職企業， 對其業務發展狀況進行走訪調研， 結合未來發展趨勢， 從企業公司治理情況， 財務情況， 產品的研發、 生產和銷售情況， 市場競爭力分析和戰略規劃等維度形成專題調研報告， 向集團公司披露企業整體情況。

定期披露與專題報告相結合的信息披露方式， 在很大程度上滿足了國有股東對投資企業經營情況及時性和全面性兩個維度的信息需求， 為國有出資人履行國有資產監督管理職責提供了有利條件。

3. 外派董事的薪酬與考核

由于國有出資人派出的董事具有代表出資人利益的屬性， H 集團從減少派出董事與投資企業利害關系出發， 確定集團公司統一負責的外派董事薪酬模式。 專職董事采取年薪制， 兼職董事不領取董事津貼， 只是在核定工作量時予以適當考慮。

對于專職董事的年薪， H 集團參考國務院國資委在專職外部董事管理中的做法，將專職外派董事年薪體系確定為“基本薪酬＋績效薪酬＋特別獎勵” 的基本構成。其中， 基本薪酬和績效薪酬的基數依照專職董事任職企業類別和任職企業數量， 參照集團公司中層職位進行核定。 對于履職工作中存在突出表現或特殊貢獻的專職董事， 經集團公司人力資源部、 董事監事辦公室提出建議， 由考核委員會審議后， 給予特別獎勵。 同樣， 如果外派董事在履職過程中存在應當發現重大風險或重大違法違規行為而未能發現或者發現后故意瞞報等情況， 給集團公司和投資企業造成重大損失的， 在履行內部決策程序后也可以扣減績效年薪及專項獎勵。

此外， H 集團對外派董事實行年度考核制度。 外派董事的考核評價由集團公司成立考核委員會組織實施。 考核方式包括考核委員會評價和投資企業評價兩部分。對于考核結果優異者， 集團公司將其評為優秀外派董事， 頒發榮譽證書； 對于考核結果不合格者， 公司不再予以續聘。 通過考核制度將責任落實到董事個人， 形成了權責相匹配的評價模式， 使董事責任主體不再空置。

四 提高國有股權管理水平的建議

H 集團以外派董事為紐帶， 通過優化外派董事履職機制， 提高了國有股權管理水平， 探索了國有資產投后管理的創新路徑， 為進一步完善國有股權管理提供了寶貴的經驗與啟示。

（一） 尊重現代法人治理結構是管理模式創新的前提

建立現代企業制度， 實現國有企業政資分離， 是發展社會主義市場經濟的必然要求。 改革開放40 年來， 雖然我國國企改革在去行政化和完善法人治理結構方面做出了巨大的努力， 但是時至今日， 在大型國有企業尤其是壟斷性國有企業中， 仍存在或面臨以行政化手段干預企業經營決策的現實問題。 向著“管資本為主” 轉變，首先是管理理念的轉變。 這種轉變是在堅持尊重投資企業現代法人治理結構的前提下， 向著建立科學高效的投資企業管控理念轉變； 是在《公司法》 和《企業國有資產法》 的框架下， 向著通過在投資企業“三會一層” 合理行使出資人權利， 切實維護國有股東合法權益轉變。

（二） 專業化的外派董事隊伍是國有股權管理的抓手

企業發展的關鍵因素在人而不在物， 這一點在國有股權管理上同樣適用。 建立一支思想素質過硬、 戰略眼光超前、 專業能力一流的外派董事隊伍， 是國有資本通過參股民營企業發揮資本放大效應和杠桿效應的戰略支點， 是國有出資人參與投資企業公司治理以實現提資增效的主力軍。 隨著未來國有企業更深入地參與到市場競爭中去， 商業行為的復雜性和多樣性必然對國有出資人參與經營的能力提出更高要求， 高素質的外派董事隊伍將成為國有股東理直氣壯做優做大做強國有資本的人才保障。

（三） 高效透明是國有股權管理最終的落腳點

建立高效透明的管理模式是國有股權管理模式創新的最終目標， 其內涵既包括外派董事在參與投資企業公司治理時對國有出資人的信息報告的高效透明， 又包括順應時代需求調整管理方式和理念， 向外部監督主體主動披露管理成效的高效透明。讓國有股權管理在陽光下高效運行， 一方面有利于保障國有股東的知情權， 為行使股東權利促進企業發展營造良好環境； 另一方面也是利用包括人民監督在內的外部監督落實國有股權管理主體責任、 減少不當行政干預、 持續優化國有股權管理的必然要求。

注釋

［1］ 胡遲： 《國企改革四十年回顧與展望》， 《經濟觀察》 2018 年第11 期。

［2］ 袁碧華： 《國有產權代表選任： 界定、 邏輯與路徑》， 《浙江工商大學學報》 2018 年第5 期。

［3］ 周游： 《公司法上的兩權分離之反思》， 《中國法學》 2017 年第4 期。

［4］ 蔣建湘： 《委托代理視角下國企公司治理的改進》， 《法律科學》 （西北政法大學學報） 2014 年第6 期。

［5］ 王曙光、 徐余江： 《混合所有制經濟與國有資產管理模式創新——基于委托—代理關系視角的研究》，《中共中央黨校學報》 2016 年第6 期。

［6］ 王建文： 《論淡馬錫董事會制度在我國商業類國有公司改革中的運用》， 《當代法學》 2018 年第3 期。

［7］ 姜影： 《法國國有企業管理體制改革的歷程及成效》， 《法學》 2014 年第6 期。

［8］ 魯桐： 《 〈OECD 國有企業公司治理指引〉 修訂及其對中國國企改革的啟示》， 《國際經濟評論》 2018年第5 期。

［9］ 孫光焰： 《董事會獨立性之惑與董事分類選舉制度的構建》， 《北京社會科學》 2017 年第11 期。

［10］ 施天濤： 《公司治理中的憲制主義》， 《中國法律評論》 2018 年第4 期。