資源型經濟轉型地區政府審計工作重構

■/ 黃晨暉

一、資源型經濟轉型中政府投融資審計內容與問題

投資可行性審計是審計流程的第一步，同時也是審計內容中最基本的。可行性審計指的是對投資決策過程的科學性、可操作性以及經濟性等進行審計。過去，有些政府投資的項目還沒完工就因為不可行而被叫停了，投進的資金大部分都成了損失，很顯然，政府并沒有完成其接受的公共委托。雖然對項目的可行性進行審計會消耗一些資源，但這些資源較之項目建設一半之后擱淺而造成的損失而言，可以說是小巫見大巫。此外，可行性審計還能夠有效避免沖動決策以及一人拍板等不合理決策的出現。投資效率性審計是審計流程的第二步，主要審計的是投資收益比，關注的是投入的資金是否被合理使用，是否創造了預期的效益。效率性審計能夠對投資項目效率進行監督，從而起到規范政府投資項目資金管理流程的作用。合規性審計同樣也是政府投融資審計的重要內容，其主要審計的是融資成本與規模是否在政府可以控制的范圍之內，能夠很好的控制政府債務風險。

當前，我國對資源型經濟轉型中地區政府進行的投融資審計工作暴露出的問題可以歸納為以下五大類：①審計模式選擇不當，很多審計內容都與轉型中政府的投融資行為存在脫節；②缺乏完善的法律支持體系，無法滿足對轉型中地區政府投融資對象的審計需求；③缺乏完善的監督機制，社會的監督作用沒有充分發揮出來；④審計內容過于陳舊，很多新型業務尚處審計的空白區；⑤審計人員綜合素質不高，無法勝任新時期的審計工作。

二、資源型經濟轉型中政府投融資審計優化建議

（一）應用治理導向審計模式

如前所述，政府的投融資行為是受到人民委托的，其與人民之間存在著委托代理關系，人民是委托方，政府則是代理方。因此，對政府投融資進行的審計應從全局的角度開展，基于政府治理的理念對其進行審計，這樣不但能夠保證投融資審計的全面性，還能有效監督政府的代理行為。政府審計機關對政府投融資行為審計的有效性受到國家治理程度的直接影響。所以，構建治理導向審計模式既能夠滿足政府審計所要求的可行性，也能滿足其要求的必要性。我們可以將治理導向審計模式概括為：以評估公共部門治理目標實現程度為基礎，以治理理念為依托，以績效評價為手段，在傳統審計流程中加入重點識別與風險評估環節的審計方式。這種審計模式的應用能夠大大提高我國政府投融資審計的規范性與有效性。

（二）完善投融資審計規范體系

從本質上來講，政府投融資行為實際上是政府治理的基本內容，對其進行的審計也可以看作是對政府治理的審計。如果審計是以實現政府治理目標為基礎進行的，那么不但審計的有效性能得以保證，其對政府投融資行為的監督作用也能得以充分發揮。

治理導向審計模式要求審計必須從政府的治理實際入手，其在傳統審計的基礎上對關鍵內容進行重點審計并評估審計過程中可能存在的各類風險，這無疑能夠為審計結果的科學性與準確性提供保障。

實際審計的過程中，我們可以借鑒評價公司治理完善程度的思路來對政府治理狀況進行審計。具體而言，可以從以下六個方面進行審計：第一，內部控制；第二，社會責任；第三，廉潔反腐；第四，政府政績；第五，政務公開；第六，可持續發展。例如，國家與地方現行的法律之間是否存在沖突；審計問責制度是否完善；審計結果是否科學準確；審計過程中發現的問題是否進行了整改與跟蹤審計等。

審計重點識別是審計過程中的難點。由于政府的投融資項目在實施階段上存在很大差異，因此，不同項目的審計重點也應有所不同。例如，有的項目審計重點是可行性；有的項目審計重點是融資合理性；有的項目審計重點是投資效率性與效益性；有的項目審計重點是融資風險控制效率等。究其本質，政府投資屬于集中程度極高的經濟行為，對其進行的審計應隨著經濟環境的變化而變化，由過去的重點審計真實性與合法性，轉為重點審計效益性。絕大部分地方政府的融資方式都是以土地或者信用為載體，特別是土地出讓已經成了很多政府的救命稻草，隨著土地出讓方式日益多元，政府出讓土地過程中的違規問題也越來越嚴重，腐敗案件頻發。此外，個別地方政府為了追求政績而盲目融資，不但要承受巨大的信貸壓力，還為本地區未來經濟發展埋下隱患。

（三）進一步規范投融資審計業務流程

治理導向審計模式與風險導向審計具有很高的相似性，其評估過程也是持續的，貫穿整個審計流程。我們可以將治理導向審計模式簡化為以下三個階段：第一階段，計劃制定階段；第二階段，審計實施階段；第三階段，審計終結階段。

第一階段，計劃制定階段。想要保證審計質量，我們必須事先做好準備與規劃工作。計劃制定階段需要完成以下工作：首先，分析政府的治理狀況，評估其治理是否具有可持續性，治理過程是否符合治理目標的要求。由于政府與人民之間存在投融資委托代理關系，所以，我們可以將其治理能力細化為以下四類：第一類，透明能力；第二類，承擔責任的能力；第三類，回應能力；第四類，高效管理能力。其次，審計機關必須在審計之前明確審計目標、審計內容、審計范圍以及審計對象等。在審計的過程中應將重點關注以下三方面：第一，投資的可行性；第二，投資的效益性；第三，投資的效率性。最后，審計組必須制定詳細的審計計劃，做好人員調配工作。這里需要注意的是，審計計劃應具有一定的彈性，從而保證審計人員在工作的過程中能夠相對靈活的處理遇到的問題。

第二階段，審計實施階段。該階段主要分為以下四個步驟：第一步，審計融資。審計機關在得到地方政府的債務信息之后，結合多種方法對這些債務的真實性、合法性以及合規性進行審計，如果發現債務數據存在問題，則應查明原因并要求地方政府進行整改；第二步，評估債務風險。通過計算地方政府的債務償還率、負債率以及赤字率等指標來評估其債務是否在可承受的范圍之內，同時評估其所面對的債務風險；第三步，取證與核實政府融資的使用用途。簡單來說，就是查證政府融得的資金是否都用在融資計劃中所寫的用途上，是否存在資金濫用、資金賬目張冠李戴的問題。此外，還要分析投資項目的可行性、經濟性以及效率性；第四步，完成前面三個步驟之后，審計機關就可以發現政府的投融資過程中所存在的問題了，可以給出針對這些問題的整改建議。這里需要強調的是，審計機關必須保證審計質量，因此，在審計的過程中可以采取聯合審計、交叉審計與平行審計相結合的方式，以保證審計的獨立性與公正性。

第三階段，審計終結階段。完成所有的審計工作之后，審計機關需要給出審計結論并出具審計報告。地方政府在收到審計報告之后，應對報告中提出的問題進行調查與整改。

（四）明確轉型拓展投融資的審計范圍

1.構建完整的審計評價體系。在審計政府投融資的過程中，審計機關應綜合考慮以下三種效益：第一，經濟效益；第二，社會效益；第三，生態效益。績效審計必須立足于我國的實際國情，而審計則要保證時效性，在審計的過程中要綜合考慮投融資行為對社會以及環境可能產生的影響。處于轉型時期的地區，應嚴把能源行業的發展關，加大對生態環境保護有益的項目投資，提高經濟發展的可持續性，在審計的時候，審計機關也應從社會效益的角度對政府投融資項目選擇進行審計。

2.構建完整的風險審計體系。實際上，風險不光是政府在投融資過程中需要面對的，企業在投融資過程中同樣也面對著風險。審計機關在對政府投融資項目進行審計的時候，應構建完整的風險審計體系，對政府可能面對的投融資風險進行評估與審計，并將審計結果向公眾公開。

3.三審并重。這里所說的三審分別指的是：第一，財政財務收支審計；第二，績效審計；第三，經濟責任審計。這里需要對經濟責任審計做一下詳細的說明，由于政府與人民之間存在投融資委托代理關系，所以，政府不可避免的承擔著相應的經濟責任，審計機關在審計的過程中必須對政府經濟責任的履行情況進行審計，核實其是否有效的完成了代理任務。

（五）優化審計隊伍管理機制

政府審計機關應完善審計人才流動機制，充分利用社會上的豐富人力資本，為政府審計提供新鮮血液。很多資源型經濟轉型地區的政府投資項目中都有民間資本加入，想要保證投資資金的使用與管理規范，單純依靠政府審計機關的力量是不夠的。因此，政府審計機關應完善審計人才流動機制，讓更多的社會審計人才參與到政府投融資審計的過程中來。政府審計機關可以參考以下兩種做法：第一種，將部分審計工作外包給社會審計機構，由其負責對委托的內容進行審計并出具審計結果。為了保證社會審計機構的審計工作能夠順利進行，政府可以委派專人來協調被審計政府與他們之間的關系。眾所周知，社會審計機構與被審計政府之間是彼此獨立的，不存在利益輸送，其參與到政府投融資審計工作中來，不但能夠提高審計質量，還能增強審計結果的公信力，給公眾一個滿意的交代；第二種，在審計機關內部建立人員流動機制，構建不同范圍、不同專業、不同職位審計人員之間的溝通渠道，提高審計機關內部工作的協調性，優化審計人才的配置效率。

將社會審計力量引入到政府投融資審計工作中來，既能夠提高審計工作的獨立性與公允性，又能夠補足政府審計機關復合型審計人才不足的欠缺，提高政府審計效率，可謂一舉多得。總之，審計是對政府代理投融資行為的核查與檢驗，是保障廣大人民根本權益的有效手段，政府審計機關應不斷優化審計機制。