山東抗日根據地正規化基礎財政制度的建立

王明前

（廈門大學 馬克思主義學院，福建 廈門 361005）

山東抗日根據地的財政工作始終追求統籌統支為原則的正規化建設方向，而基礎財政制度又正是正規化財政制度的基礎。因此，對基礎財政制度的研究理應具有獨立的學術價值。遺憾的是，盡管史學界對山東抗日根據地財政經濟史的研究已經取得一定成就，但是對基礎財政制度，即預決算制度、會計制度和審計制度，卻始終缺乏有針對性的專題研究。基礎財政制度包括預決算制度、會計及金庫制度、審計制度三個獨立且彼此聯系的環節。預決算制度是正規化基礎財政制度的前提。會計和金庫制度是基礎財政制度正規化建設的核心執行環節，是統籌統支原則的具體實現。審計制度是基礎財政制度的保障環節。筆者不揣淺陋，擬以上述思路為線索，闡述山東抗日根據地基礎財政制度正規化建設的軌跡，以期增加學術界對抗日根據地財政經濟史的學術認知。

一、統籌統支原則的逐步確立

早在山東抗日根據地創建之時，根據地領導層就開始重視以統籌統支為原則的基礎財政制度的建設。1938年9月26日，郭洪濤在蘇魯豫皖邊區縣委書記聯席會議上提出：“必須統一收入統一支出，建立統一的財政制度”。為此要“實行預決算制度，軍費提到最高度，可能取消薪餉制度，實行平等生活費”以控制支出。[1]1939年3月11日，蘇魯皖分局向上級報稱：“建立自給自足及集中的財政經濟”“建立統支統一的供給制度”。[2]

1940年是抗日根據地財政制度正規化建設的關鍵年份。1940年1月20日，中共北方局指示山東分局：“公布其政權機關的財政工作，實行累進的稅制，建立對外貿易，征糧收稅，屯積公糧，求得解決縣政的長遠計劃”。[3]1940年2月29日，山東分局指示各級軍政部門：“擴大分局財委會，以一縱供給部兼財政部為最高設計及執行機關。山東及蘇魯邊各區財委會、財政機關，必須立即向分局財委會及財政部建立關系，并將收支財經狀況與建設計劃詳細具報”“有計劃開源，如經營商業、舉辦合作社、挖礦（尤在魯南、膠東）、整理及開征田賦及收入口稅、實行累進稅制”。[4]1940年5月5日，中共中央指示山東分局：“防止濫收，特別執行以遵照各種正常稅收為中心”。[5]1940年6月8日，山東分局要求各級黨委：“實行財政統一收支，實行統籌給養，各級政府實行預決算制，財政經濟的收支統一于各級政府，在戰略區域內，統一于該區最高之軍政委員會之財經委員會。此外，當地軍隊及黨不得隨便單獨收支，紊亂財政系統，破壞統一”。[6]1940年7月7日，陳明提出：“對于有關抗戰經費，決定征收者，一定要明令規定稅率及征收辦法，防止漏稅及額外敲詐，統一稅收制度，確定稅則，統一財政，統一收支，建立政府預決算制度，建立金庫制度，統籌給養”。[7]1940年8月7日通過的山東省戰時施政綱領宣布：“各級政府實行預決算制度、金庫制度、審計制度，財政公開，提倡開源節流，嚴懲貪污，反對浪費”。[8]1940年11月，朱瑞在致中央軍委、北方局的報告中表示：今后應“建立與健全政府財政經濟政策，建立預決算制度，統一收支”。[9]

在此基礎上，統籌統支原則逐漸得到貫徹，并深化到各行政區和各經濟部門。1941年5月23日，山東分局指示魯西軍政委員會、魯西區委：“必須切實執行嚴格的統一收支制度，必須量入為出，以百分之七十以上的銀行收集作為經濟建設或貿易事業，只以一小部銀票加田賦稅收和生產等收入為軍費”。[10]1941年7月4日通過的山東分局抗戰第五年十項建設運動大綱提出：“做到財政收入主要依靠貿易收入與正當稅收、田賦，使依靠募捐、罰款收入的財政政策能一般的停止”“做到地方政府能依靠生產貿易與地方稅自給，省稅全部交上級”。[11]1941年7月7日，戰工會要求：“切實整理各種國稅，如田賦、鹽稅、出入口貨物稅、煙酒稅等，使能照正規的財政收入，供給主力軍開支”“做到地方政府行政費完全由地方稅如屠宰稅、牲畜稅、田房稅、田賦附加及生產貿易之收入來解決”“切實建立預決算制度、金庫制度與會計制度，與審計制度。一切按照制度開支”。[12]1941年8月4日，山東分局會議決定：“一切財政收支，銀行與稅局對外統一于山東戰工會，財政處和經濟建設處對內完全統一于分局財委會，堅決糾正地方性和各自為政現象。一切支出應按需要經過批準”。[13]1942年4月5日，山東分局財委會指示各級財委會：“在收支上一定做到凡是國有收入均歸上級支配。田賦附加和地方稅歸政府群眾團體支用。同時各地區要保證在全數收入中以百分之七十歸軍隊和黨用，百分之三十歸民用”“確定統一的財政供給系統。在每個地區所有之主力兵團及軍區所屬之部隊，一定建立統一的供給機關和統一的供給標準。所有各級黨的經費，決定歸軍隊的供給機關供給”“政權和群眾團體的用費，都由每個地區最高政權統一負責”“要使財政收支統一，必須建立統一與嚴格的預決算、會計、審計、金庫等制度”。[14]1943年8月1日頒布的山東省戰時施政綱領宣布：“統一財政收支，嚴格執行預決算制度、審計制度、金庫制度，力戒浪費，嚴懲貪污分子，認真整理村財政”。[15]1943年8月19日，山東分局提出：“財政開源從改善稅收、整理官產學田及代管地、經營公營企業、整理土地、實行稅契，尤其從發展群眾生產、提高農村副業中來培植財源，開發財源”。[16]1943年9月30日，山東省戰時行政委員會指示：“整理地方稅，以不擾民而又增加收入為原則。一切地方稅應盡量做到自辦自收，廢除中間剝削”。[17]

隨著正規化財政制度的逐漸建立和完善，山東抗日根據地逐漸建立起省、行政區、縣各級承擔基礎財政工作的職能部門。省級，1940年7月30日通過的山東省臨時參議會組織條例規定：“山東省臨時參議會有通過全省預算及審核預算之權”。[18]1943年8月，山東省臨時參議會一屆二次議員大會決議，建議駐委會“審核全省財糧預算決算，以便清楚地了解人民的負擔和保證抗日黨政軍民的物資供給”。[19]1943年9月通過的修正山東省臨時參議會組織條例規定：省參議會有“審查通過本省預決算，決定賦稅公糧之增收或減免”的職權。[20]駐會委員會有“根據大會通過之概算案，檢查省行政委員會財政收支狀況”的職權。[21]1945年7月17日，黎玉在財經委員會擴大會議上提出：財經委員會是“在黨委領導下有處理經濟實際權力的機關”，負責“審核批準預決算，并在黨內關系上領導審計委員會工作，聽取下級財政經濟報告，籌劃收支統一與調劑方針”。[22]1945年8月通過的山東省戰時行政委員會組織條例規定：戰工會財務處執掌“關于編制預算、決算事項”“關于金庫收支事項”“關于財糧審計事項”。[23]行政區級，1943年9月通過的山東省行政督察專員公署組織條例規定：專員公署財糧科執掌“財糧預決算之審核與編造、公產之管理、金庫之監督及支差”等事項。[24]縣級，1940年11月7日，省臨時參議會通過的山東省戰時縣區鄉村各級政府組織條例宣布：縣財政科有“編制審核縣區鄉經費預決算事項”“縣金庫收支事項”的職能，[25]之下“分設金庫主任一人，會計、出納各一人”。[26]1941年1月16日，山東省臨時參議會通過的縣各級參議會組織條例規定：縣級參議會有“審核及通過地方之財政收支事項”的權利。[27]1943年9月通過的修正山東省縣政府組織條例規定：財糧科執掌“關于編制預決算事項”“關于監督縣金庫收支事項”。[28]此外，1943年6月頒布的北海銀行組織章程規定：各級銀行“代理同級政府之金庫事宜”。[29]1942年6月頒布的山東省審計處組織條例宣布：各行政區審計處有“保證財政制度之執行，防止貪污浪費”，以及“施行財政上之司法監督”的職責。組織系統為省審計處、主署區審計分處、專屬區審計員。審計部門有權審核各機關、團體、地方部隊開支決算事項、各級財糧機關征稅征糧與一切開支事項、各機關團體公有財務事項、各級金庫及公營事業收支事項、貪污舞弊及浪費之檢舉事項。[30]

二、預決算制度的建立

預決算制度是正規化基礎財政制度的前提。山東抗日根據地領導層高度重視預決算制度的建設。

1940年，在強調財政統籌統支建設原則的同時，預決算制度相應建立。1940年8月20日，艾楚南撰文提出：“實行科學的財政經濟制度，嚴格制定預決算”。[31]1940年9月，陳明在山東省行政會議上提出：“一切支出要作預決算，沒有預算或未經適當機關核準者不發款，不做決算者不發款”。[32]1940年11月7日，戰工會決定：各級部隊、機關團體的預決算，“送由最高上級領導機關審核。縣級以下政府及地方部隊的預決算，由縣政府編造匯集專署。直屬軍政部隊由軍區司令部編造，均送由各該地區最高審核機關審核，由各審核機關每月編造總預決算表，送交本會備查或電請本會備查”。[33]1940年11月，朱瑞在致中央軍委、北方局的報告中表示：“各部隊、機關、團體的預決算制度均已建立，并各部能按期速送，照核數執行”。[34]今后要“鞏固預決算制度，建立地方部隊和游擊隊預決算”。[35]

之后，預決算制度不斷得到強調，逐漸成為山東抗日根據地基礎財政制度的基礎性環節。1941年7月4日，山東分局提出：“確實建立財政預決算制度，一切按照制度開支，消滅貪污浪費現象”。[36]1941年7月，艾楚南撰文指出：“嚴格建立預決算制度，非經一定手續不得額外開支分文”。[37]1941年9月7日，戰工會通知各地：“自九月份起，各單位要按實有人數、開支標準，按其造具預算。先由各單位首長切實討論審查、簽名蓋章后，再送由本會審核”“各單位之臨時費、特別費及兵工生產材料費等，應按季造具預算，由本會另行籌劃，不得列入經常費內。其生產費之支付，概由銀行借貸，亦不得列入經常預算數內”。[38]1942年6月21日，戰工會決定：“各種研究試驗場所之經常費用，決定自本年七月起以專署為單位，根據各縣具體情形，每半年造送預算一次，經由專署行政會議通過，上級財經機關批準，就地撥款開支”。[39]1945年7月17日，黎玉在財經委員會擴大會議上提出：加強預決算審核制度，“糾正預決算中的對黨不老實的行為，求得發揮財力效能與財政結余”，[40]做到“預算之制定，必須有決算之根據，必須經財委會反復審核，必要時組織審計機關”“預算必須對上解款”。[41]

各行政區積極貫徹山東分局指示，根據本地區實際建立預決算制度。1941年7月10日，膠東行政聯合辦事處通令：“各會計單位及附屬會計單位，每年須編造全年總預算書一次，全年總決算書一次，分期預算書四次，分期決算書四次，計算書十二次”。[42]1943年11月7日，中共膠東區委財委會會議決定：“各機關負責人要了解制度，每年要看四次預決算”“各單位各部門要按工作計劃編造預算，預算要求具體，減去預算以外的偶然開支”。[43]

三、會計及金庫制度的完善

會計和金庫制度是基礎財政制度正規化建設的核心執行環節，是統籌統支原則的具體實現。

1940年，隨著對統籌統支原則的強調，會計及金庫制度開始得到確立。1940年1月20日，中共北方局指示山東分局：為實現統籌統支，要“按照預算開支，反對破壞節省制度，懲辦貪污浪費分子。軍隊中由各級首長及政治機關保證供給的建立”。[44]1940年2月29日，山東分局指示各級軍政部門：“建立各級分金庫，統由山東財政部管理，絕對建立預決算統一籌支及統一收入與支出的管理。一切收入歸金庫，一切支收有預算，一切出納經批準”。[45]1940年5月5日，中共中央指示山東分局：“由政府建制在各地建立金庫制，這是統一部分的中心。現在游擊區域須在統一計劃下，給以相當建立的余地”。[46]1940年8月20日，艾楚南撰文提出：“財政經濟機關的收支，合理負擔的出入，一定要按期公布。軍隊的收入要按期報告，要嚴格遵守審定數開支”。[47]1940年9月，陳明在山東省行政會議上提出：“統一收支。稅收、田賦、官產遺產、行政罰金、司法罰金等，一律規定為政府收入，統交金庫”“軍隊在政權區域外之募捐、罰款、籌糧籌款等，亦應報解財政部轉賬”。[48]1940年11月7日，為統一財政，戰工會決定：“凡各項稅收、田賦、官產、逆產、行政罰金、募捐等款項一律規定為國家收入，非經每個地區最高政權及財政負責人允許，概不得動用”“各級行政費、群眾團體補助費，每月開支按規定編造預算，經該地區審核機關審核批準后，由該地區最高行政機關指定某種款項內撥用之”“凡正規軍，每月經費須按規定開支數目編造預算，呈報上級核準，就各該駐軍地區最高財政機關撥支”“正規軍每月如有收入，必須向所駐最高財政機關報告轉賬，作為該財政機關正式收付之款”“各級金庫收到繳解款項，隨時發給收款單據，支款時依照支票付款”“各級財政機關金庫確實建立收款單據和支票制度，并保證所有收入交給金庫保管。尤其預決算制度更要確實建立，如無預算之機關、部隊，不得隨便開支”“各地區最高財政機關必須每月將各該地區所有財政收入匯報本會備查”。[49]1940年11月11日，陳明在山東省行政會議上指出：“一切稅收、田賦、募捐、行政罰款、遺產、官產、罰款、司法罰款為政府之財政收入，要解交政府金庫，任何政府以外之其他機關、軍隊、群眾團體、動員機關等，不能私自收取”。[50]1940年11月，朱瑞在致中央軍委、北方局的報告中表示：“各級金庫審計處建立健全，保證一切收支交由金庫”。[51]今后“由金庫統一于財政收支，徹底消除自收自用現象，并且糾正各區鄉政府及地方部隊、游擊隊的亂收亂支現象”。[52]1940年12月14日通過的各級貿易局組織條例規定：“總、分、縣局營業，以每年一月一日至十二月三十日為會計年度；總、分、縣局營業，每月結算一次，每屆年度終了總結一次”。[53]

1941年6月公布的山東省金庫暫行條例，是山東抗日根據地會計和金庫制度實現正規化的標志。該條例宣布：“各機關一切財政收入，盡交金庫核收，一切支出非依奉上級金庫支付命令，不得動支。但各地分金庫因特殊環境，未得到總金庫支付命令，可由主任公署會同省戰工會財政特派員簽發命令，通知金庫付款”。[54]各級金庫組織系統，“戰工會財政處設總金庫，主任公署設分庫，專員公署設支金庫，縣政府設縣金庫”“各級政府對金庫有監督指導權并支配權，以保持金庫獨立之系統”。[55]條例首先規定金庫收支款項手續：“各級金庫收入款項時，須接到上級金庫支付命令始得付款”“各級金庫收支款項，得隨時向上級金庫報告”“各級金庫接到支票，須與支款機關所持之支票核對支款數目及號數，不對時不得付款”“縣金庫所存之款，直屬上級金庫有提用之權”，以此類推；“各機關團體部隊預算單位，在每月支票未發到前，可以向該級金庫按照上月預算數準借三分之二，但非先送其預算不準借支。部隊借款時，須經過主署；縣府借款時，須經過專署”“各機關團體部隊借款時，必須由負責首長出具借款證書，待接到支票時，再將借款扣除，同時將借款證書付給領款人”；各機關每月支款，“省戰工會所屬機關，每月經費按批準數先向主管機關領取支付命令，再向總金庫領款”。以下主任公署、專員公署、各縣所屬機關，按上例分別向分庫、支金庫、縣金庫領款。“各級機關持支票向各級金庫領款時，須附有正式領款書”。其次，條例規定以下解款及抵解手續：“各機關向金庫解款時，須填三聯解款書，以現字編號。除留‘存根'一聯外，其余‘通知'‘報核'二聯，連同縣款一并解交金庫，金庫除核收縣款及截留‘通知'一聯外，其余‘報核'一聯，轉交財政處”“金庫收到解款，校核與解繳書所列數目相符，即填具二聯收款書，現字以編號，除留存根一聯外，其余收據一聯解交款機關報核，一聯交上級金庫”“各級金庫，將各機關每月領款之支票收齊后送回原發支票之金庫核銷”。最后，條例規定報告制度：“各級金庫之回報，縣金庫于下月五日前，支金庫于下月十日前，分金庫于下月之前”“報告時須向直屬上級金庫，不得越級報告”。[56]

金庫條例的頒布，使根據地各項財政收支程序均有法可依，從而為真正實現統一收支奠定下法律基礎。山東抗日根據地財政部門以此法律為根據，積極落實會計及金庫制度。1941年7月，艾楚南撰文指出：“確立各級金庫，掌管收入支出，保證經費支出能夠依照預決算執行”。[57]1941年9月7日，戰工會通知各地：“各級機關、團體、部隊之各種費用之開支，須先造預算，經批準后始得支付。否則，自行開支者概不報銷。而各級金庫未接到支票前，可按前日預算照規定成數借貸，其不按規定隨便開支者，本會概不轉賬”“自十月起，各級政權機關在轄境內之一切收入，按期解繳本會，作統一支付。其各級政權之開支則按期向上級領取，不得借口客觀困難實行坐支或轉借”。[58]1941年9月頒布的田房契稅暫行辦法規定：“各縣所征之契稅為地方收入，隨時連同聯單紙費一并解交專署，其契紙費作為各縣之材料費歸各縣留用”。[59]

1942年5月30日，戰工會頒布的山東省經管收支款項統一處理辦法，對各項收入和支出的具體實施進一步加以規范。辦法首先規定：“各機關直接收入款及所屬機關收入款，均交就近金庫核收代解取據，按其制表報各主管機關匯總報告”。其次，解繳款程序規定：“縣支金庫收到繳款，應即填具五聯收款書，除留存根一聯外，其余以收據、報查兩聯交繳款單位存轉，以副報告一聯送交縣財政科，正報告一聯送呈上級分金庫”。以上分金庫、總分金庫依上述程序，分別送呈總分金庫、主任公署財政處。“各繳款機關作繳款報告時，應填具四聯繳款書，除留存根一聯外，余報告、報查、批回三聯連同收款書之報查一聯及所屬機關收款書之報查一聯一并匯總表交財政處核辦，其所屬機關不須適用繳款書”“財政處收到繳款報告，報查、批回三聯，除報告一聯留存外，以批回一聯發繳款報告機關，以報查一聯轉送該管審計機關”。再次，請領款程序規定：各機關團體“每季按時編造預算書三份，送呈審計機關”“審計機關核準預算后，除一份留存外，一份發還原預算機關，一份送交同級財政處，并將核準金額機關別通知付款金庫”“各機關收到核準預算書，應即填具四聯領款書，除第一聯留存外，以第四聯送呈財政處，以第二、三兩聯送交付款金庫存轉”；財政處“以通知一聯交領款機關，以命令一聯交付款金庫”“領款機關收到支付書通知一聯，即聯同領款書之第二、三兩聯送交付款金庫領款”“金庫收到支付書通知一聯及領款書第二、三兩聯后，與支付書命令一聯及該機關核準預算額相互核對無誤時即可付款”；金庫付款后，“除支付書通知一聯留存外，以支付書命令一聯按期制表報告上級金庫，以領款書第三聯送呈財政處，以第二聯送呈該管審計機關”。辦法同時規定：“地方款之收入均須交金庫核收保管，未持有主署區財政處之支付命令，金庫不得付款”。[60]1942年5月重新制訂的山東省金庫暫行條例，進一步鞏固了會計制度正規化建設的成果。該條例宣布：“金庫為政府經營現金、票據、證券及其他財物之機關”，在戰工會、主署、專署、縣分設總金庫、總分金庫、分金庫、支金庫。其次，金庫收支程序規定：各級金庫“承戰工會之命辦理省之公款公物之保管、出納、轉移等事項外，并須辦理地方款之保管、出納事項。但一切收支不得與省款混淆，并不得相互統用”“各級金庫收存之省款，非奉有戰工會財政處（或主署財政處）之支付命令，不得支付任何機關或部隊”“一切收入之款，概由金庫按收款手續收納保管，任何收入機關不得收款不繳，更不得于未繳金庫前擅自動用，違者金庫并加干涉”。再次，報告程序規定：“支金庫須于每半月向分金庫匯報收支實況一次”，以上分金庫每月、總分金庫、總金庫均每月分別向總金庫或總分金庫、總金庫、總金庫主管機關匯報收支實況一次：“戰工會或主署財政處及該管審計機關，均可隨時派員檢查各級金庫賬簿單據及庫存現金、票據、證券等”。[61]1942年9月7日，戰工會訓令：“各稅收機關與政權機關，應將罰款與沒收物品處理情形隨時報解各戰略區最高政權或稅局作為財政收入一部，下級機關不得自由處理”。[62]

各行政區積極貫徹山東分局的指示精神，執行和完善會計及金庫制度。1941年7月10日，膠東行政聯合辦事處通令：會計制度方面，“會計賬簿須月結算一次，每三月決算一次，每十二個月總決算一次”“各級會計單位，每次接到支付通知書后須在十五日內向上級會計機關支領經費”。金庫制度方面，“各級金庫負責保管解送現金與各種珍貴物品，除兼收各種稅款、公款及兌付北海銀行本票外，與任何人任何機關不發生收付關系”“各級金庫收管之現金與各種珍貴物品除向上級解繳外，不得挪用或借與任何人、任何機關；任何人與任何機關亦不得強迫金庫挪用或借用”“各級金庫每月須作庫存表送機關首長審查，每月終了作收解報表及全月庫存表一并送上級金庫審查。各級金庫由各級機關首長負責每月查庫三次”。征解制度方面，“各級征收機關征收捐稅時，須按照規定之征收時間與期限開始征收，更須在一定的期限內完成任務，并須按日作收入日報，按旬作旬報，按月作月報送上級審查”“各級征收機關每日征收之稅款，須逐日向金庫解繳，不得挪借稅款或拖延解款日期”。[63]1945年4月15日，膠東區行政公署指示：“區以上所有之學田、官產、公糧款等收入，一律整理掃解縣庫”“本年上期田賦，各縣要隨時征隨解，不準動用分文或拖延時間”“征起之糧款，一定解庫，不準半途留用或拖延不解繳”。[64]1943年6月，冀魯邊區戰時行政委員會指示：“政府所收之款，應按金庫制度即時交金庫保存，縣專署之金庫除酌留足夠本級黨政軍民半年經費開支數目外，其余均行上解。但金庫在戰斗環境當中，亦不宜大批存款，可找妥實商號無息借給他，約定到某一期間保證不誤提用”。[65]1945年7月，魯中區黨委表示：會計制度方面，“劃分供給系統，建立了會計科目”；金庫制度方面，“明確財糧收入統歸金庫倉庫，無一定手續不得隨意開支”；報告制度方面，“縣向專署旬報，專署向聯辦月報，邊沿區季報，各地大部建立”。[66]

四、審計制度的建立

審計制度是基礎財政制度的保障環節。山東抗日根據地領導層始終重視審計制度的建設。

1940年11月7日，戰工會決定：“凡各級機關部隊團體人員，如自收自用、貪污浪費查有實據者，各級審核主管人及金庫主任有權向司法機關提出控告”。[67]1942年4月12日，山東分局財委會指示各地：“舉凡對財經浪費、糧食公單虛報浮支、浪費公糧公款者，應受到紀律上的制裁，無決算者不予報銷”。[68]

1942年6月5日頒布的山東省審計條例，標志著審計制度的正式建立。該條例首先規定審計方法為書面審查、實地審查、委托審查三種。其次，關于概算審計程序，條例規定：“各機關團體部隊之概算每半年一期，預算每三月一期”造送；“各縣之概算應于上期第五個月之十日前預算，于上期第三個月之十日總和送專署審核”“專署總概算及總預算應于上期末月十五日前呈主署審核”“主署區審計處每期之總概算及總預算，應于上期末月二十日前送省戰工會備查”。審計機關應審核“造送日期及手續是否與法定規定相符；概算數及預算數是否以法定收入與開支標準為范圍”“專署之總概算及總預算是否有審計員初審之意見”等項目。再次，關于收支審計，條例規定：“各機關團體部隊收支決算書，每三個月一期”送交審核；“各縣之總決算應于下期第一個月之十五日前，總和送交專署審核；專署總決算應于下期第一個月底前，呈主署總和后，送審計分處審核；審計分處審核之決算書，應于下期第二個月底前，報告審計處備查，同時將原審決算及附件發還原機關”。各級審計機關應審核如下項目：預算，即“將預算書與決算書逐款核對”；數目，即“審查各項單據是否真實，開列金額與決算所列金額是否相符，并有無與單據證明之規定不相符合之處”；用處，即“審查各項用途是否合法正當及有無浪費之處”；格式，即“審查書表格式是否與法定格式相合”。[69]

各行政區遵照山東分局和戰工會要求，積極建立審計制度。1941年7月10日，膠東行政聯合辦事處通令：“專署級接到縣級全年總預算書后，須在一月內審核完竣，送交辦事處審計機關審核。辦事處審計機關接到專署級全年總預算書后，須在一月內審核完竣，加注意見后送膠東審計處審核。膠東審計處接到辦事處全年總預算書后，須在一月內審核完竣”。縣級全年決算書、縣級分期預算書、縣級計算書審核程序同。“膠東審計處接到總審計處支付通知書與準銷通知書后，須在三日內頒發給辦事處各會計單位”，以下逐級下發；[70]“各級財政機關、金庫與生產機關，每年由財政經濟檢查團舉行總檢查兩次，每月由各級財政經濟檢查委員會舉行月份檢查一次”。[71]1945年7月，魯中區黨委表示：“建立了縣、專署、聯辦等三級的審核制度，以掌握開支，實行統一待遇”。[72]

綜上所述，山東抗日根據地的財政工作始終追求統籌統支為原則的正規化建設方向，而基礎財政制度又正是正規化財政制度的基礎。基礎財政制度包括預決算制度、會計及金庫制度、審計制度三個獨立且彼此聯系的環節。預決算制度是正規化基礎財政制度的前提。會計和金庫制度是基礎財政制度正規化建設的核心執行環節，是統籌統支原則的具體實現。審計制度是基礎財政制度的保障環節。