宅基地使用權抵押貸款的風險保障機制構想

□李佳晨

一、宅基地使用權抵押貸款的風險及成因

宅基地使用權是指農村集體經濟組織的成員依法享有的在農民集體所有的土地上建造個人住宅及附屬設施的權利，一般具有無償取得的福利性。但農民對宅基地的使用權也受到了諸多的限制，除去對申請人資格和經濟狀況有規定外，我國法律還對宅基地的利用途徑和收益方式作出了嚴格的管控，宅基地使用權人可以在建蓋自己居所后空閑出的土地上種植經濟作物并將受益歸為己有，但不可以將宅基地的使用權用于流轉和抵押。

近年來農村大量青壯年勞動力轉移到城市里，導致了農村宅基地的空置，造成了嚴重的浪費。除此之外，農村還存在著宅基地登記混亂、隱形交易普遍等諸多問題，同時農村的經濟水平遠遠低于城市，農民向銀行融資、貸款的成功率都遠遠低于城市居民。因此，開放宅基地使用權的抵押自然是符合時代潮流的。

但開放宅基地使用權抵押貸款的同時也會帶來一定的風險，具體存在于以下幾個方面：第一，抵押權的實現方式僅包括拍賣、折價和變賣，如果抵押人無法到期償還債務，便不得不面臨失去其抵押的宅基地的風險。《物權法》中僅規定對因自然原因而失去宅基地或者因集體經濟組織收回和國家征收而失去宅基地的農民進行宅基地的重新分配，也就是說如果農民因抵押宅基地使用權而失去住房宅基地的，政策上不會予以任何補償。第二，由于《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定禁止城鎮居民在農村購買宅基地，宅基地使用權抵押的受讓人被嚴格限定在了非城鎮居民的農村居民身上。《土地管理法》有規定農村居民一戶只能擁有一處宅基地，那么對抵押人的宅基地使用權進行拍賣的買家只有可能是違背“一戶一宅”原則、想要私自獲取兩處宅基地使用權的農民或既沒有住房也沒有宅基地的農民。前者公然違背了法律規定，后者則在農村人口中占據極小的比例，兩種受讓人都會導致作為宅基地使用權的價值難以實現最大化。第三，農村居民的文化水平普遍較低，更習慣于口頭要約而非簽訂合同，在發生糾紛后往往難以對證。同時農民對融資貸款的具體流程知之甚少，在程序中處于弱勢的一方，很容易因為自身及各方面的原因而面臨巨大風險。我國在應對這方面的風險保障措施不夠完善，在農民真正遭遇危機時難以及時地提供有效的幫助。

二、應對抵押貸款風險的保障措施與機制

盡管在國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見中有提及“如若因借款人不履行到期債務或者發生當事人約定的情形需要實現抵押權時，允許金融機構在保證農戶承包權和基本住房權利前提下，依法采取多種方式處置抵押物”，并且“農民住房財產權(含宅基地使用權)抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定”[1]，農民抵押貸款困難的問題仍然難以得到解決。一方面放貸的金融機構會質疑農民是否有除了住處抵押以外其他能夠折價還款的方式，另一方面，這項將宅基地和商品房區別開來對待的政策實際施行效率也遠遠低于預期。

針對上述第一點問題，可以在抵押權現有實現方式的基礎上增加新的內容，比較合理且有效的方式有兩點。第一，將房屋出租，并通過收取租金的方式來清償部分或全部債務；第二，進行貸款重組，將房屋出租后的孳息用來償還貸款是一種相比起拍賣、折價、變賣以外更為溫和的方式，可以尋找與雙方都沒有直接利害關系的中介商人或是專門在有關機構中開辟出一個部門來負責處理抵押人的宅基地租賃事宜，使用權仍然歸農民所有，只是做出了一定程度上的限制。如果抵押人不愿意將以宅基地出租孳息來清償債務，再通過拍賣的方式來就其賣得價金來進行受償。

貸款重組即是指銀行或金融機構調整借款合同以解決借款人短時間內無法償還債務的一種有效途徑。依據目前的慣例，貸款重組的方式主要包括變更擔保條件、調整還款期限、調整貸款利率、變更借款主體、減免貸款利息等[2]。貸款重組作為應對貸款無法償還的一種應對手段對同為貸款的宅基地使用權抵押同樣有效。同時貸款重組也具有利用貸款與抵押物價格之間的差價進行投資這一種形式，甚至能夠在清償完債務的情況下獲得更高的收益。這不僅不會干涉宅基地使用權的社會保障作用，還能夠提高銀行和金融機構對農民放開宅基地使用權抵押貸款的積極性，降低農民融資的門檻，是一種雙贏且軟性的風險應對方案。

針對上述第二點問題，可以慢慢放寬受讓人的范圍，從農村集體經濟組織的內部成員到外部成員，最后逐漸將城鎮居民囊括進受讓人的人選內。雖然現階段《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中有明確要求“禁止城鎮居民在農村購買宅基地”，但還是存在著不少城市居民通過賄賂等途徑進行隱形交易，在仍然保留城市戶口的情況下購買到宅基地。與其對這種非法轉讓宅基地的行為圍追堵截，不如在制定一套能夠合理平衡宅基地對城鎮居民抵押和轉讓的方案。在幾乎全部農村居民都能夠以極低付出獲得住房分配的且不得重復占有兩處宅基地的兩項現狀并存的情況下，真正在集體經濟組織內對宅基地有需求的成員少之又少，這自然也提高了銀行接受通過宅基地使用權抵押進行貸款的風險。雖然也可以建立風險保障的基金會，但這又無異于增加了政府需付出的成本，也就是說受讓人的范圍越小，施行宅基地使用權抵押貸款的難度和成本也就越大。因此可以考慮在宅基地使用權抵押試點放開的同時也逐步拓寬受讓人的范圍，從本集體經濟組織成員，到一定范圍的農業戶籍人員[3]，最后再試驗性地允許部分城市居民成為受讓人，以此刺激農村居民對宅基地使用權抵押貸款的積極性。

針對第三點農村居民普遍文化水平較低、容易在面對風險時處于弱勢地位，應當建立完善的風險保障機制，并提高農民相關方面的知識文化水平。關于保障農民住房權利方面，《農民住房財產權抵押貸款試點暫行辦法》在第14條提出“鼓勵試點地區政府設立農民住房財產權抵押貸款風險補償基金”，以解決農村居民在宅基地行使權被抵押實現的情況下可能面臨的住房問題，并逐步將風險基金推廣到更多試點區域，并將基金彌補范圍從僅僅是宅基地使用權抵押貸款造成的損失擴大到更多農民可能失去住所的情形中適用，促進保障機制的一步步完善與成熟。同時應當加強對農民在抵押貸款方面的知識教育，首先在少數地方試點并探索出成熟的經驗，再逐步推廣到全國其他區域，最終達成能夠為農村居民抵押宅基地行使權貸款提供堅固的保障，讓農民能夠安全且高效地融資，同時也能降低銀行和金融機構無法收回貸款的風險，提高其對農民放貸的意愿。

三、結語

總而言之，雖然目前農村宅基地使用權抵押貸款僅在我國的部分區域施行，但其取得的成效令人矚目，有資料顯示，僅在2016年9月末，全國試點區域宅基地使用權抵押貸款金額就達到了128億元，這說明農村居民對抵押宅基地使用權還是具有較高的積極性的，因此更應該建立風險保障機制，結合現有試點中出現的問題不斷加以改善和總結，為今后在全國范圍內的推廣積累足夠的經驗。這不僅有利于我國的農村經濟發展，減少城鄉貧富差距，促進社會穩定，也有利于相關法律隨時代而完善，促進經濟改革的發展。