西部欠發達地區推進普惠金融發展的探索與實踐

羅清馳

（中國人民銀行嘉峪關市中心支行，甘肅 嘉峪關 735100）

一、理論綜述與國內外實踐

（一）普惠金融理論綜述

聯合國在2005年推廣“國際小額信貸年”時提出構建“普惠金融體系”的想法，并將其定義為“一個能夠有效地、全方位地為社會所有階層和群體——尤其是貧困、低收入人口——提供服務的金融體系”，普惠金融研究經歷了從小額信貸到微型金融再到普惠金融的發展過程。在國內，2006年，焦瑾璞在亞太地區小額信貸論壇上，首次提出了“普惠制金融體系”的概念。他認為，普惠制金融是能以商業可持續的方式，為包括弱勢經濟群體在內的全體社會成員提供全面的金融服務，而且認為普惠金融體系是對目前現有金融體系不足所進行的彌補，從廣度和深度上來加強完善金融體系，同時依靠技術革新和政策支持來鼓勵金融市場向貧困和偏遠地區開放，提供種類豐富和價格合理的金融產品。中國人民銀行原行長周小川（2013）將普惠金融（包容性金融）定義為“通過完善金融基礎設施，以可負擔的成本將金融服務擴展到欠發達地區和社會低收入人群，向他們提供價格合理、方便快捷的金融服務，不斷提高金融服務的可獲得性”。杜曉山在我國普惠金融體系構建方面，指出我國普惠金融體系應具有的基本特征：所有家庭和企業都能以合理價格獲得所需的金融服務；擁有健全的機構；具備財務和機構的可持續發展能力；擁有多樣化的金融服務。焦瑾璞、陳瑾（2009）從金融發展的角度提出普惠金融體現了金融公平，強調全民平等享受現代金融服務的理念，是對現有金融體系的反思和完善。[1]王曙光、王東賓（2011）從經濟發展的角度提出普惠金融能提高人民收入、消除貧困，進而擴大內需、改善城鄉二元結構，對于我國經濟增長方式的改變和可持續發展具有重要意義。[2]

（二）普惠金融國內外實踐

自2000年我國四大國有控股商業銀行陸續退出農村金融市場以后，農村金融市場所留下來的空白主要由農村信用社來填補。廣大農村地區，特別是比較貧困的農村地區，金融需求常常無法得到滿足。而自1993年中國社會科學院農村發展研究所借鑒孟加拉鄉村銀行小額信貸模式，在陜西、河南、河北等省進行試點取得成功之后，以農村信用社為主體的正規金融機構開始試行并推廣小額信用貸款，從此，我國小額信用貸款的發展進入以正規金融機構為導向的發展階段，從而增強了對農村地區乃至城鎮低收入群體的金融扶持力度。普惠金融實踐在我國不斷得到推進的同時，在發展過程中也遇到了各種各樣的障礙，一方面是因為我國關于促進普惠金融機構發展的法律法規還很少，存在一定的制度缺位；另一方面，我國目前的普惠金融機構在發展過程中也面臨著自身的困境，其服務還不能很好地滿足廣大低收入群體的金融服務需求，各項業績指標表明這類機構離達到可持續性發展的要求還有一定差距。在過去的許多年中，世界各國都通過各種努力在理論和實踐等方面發展普惠金融，希望以此來幫助廣大的低收入群體擺脫貧困，創造了許多較為成功的可持續的普惠金融發展模式。如：孟加拉國鄉村銀行模式，它以農村貧困婦女為貸款發展對象，采取“每個鄉村中心由5—8個借款小組組成，每5人自愿組成一個借款小組，貸款期限為1年，貸款生效不久后，貸款者就要執行定期還款安排；小組內部貸款具有優先順序，優先貸給最貧窮的2人，然后貸給另外2人，最后貸給組長；貸款利率采取市場化定價原則”的模式，成功地將普惠金融發展到極致。此外還有印度尼西亞鄉村信貸部模式，印度自助小組——銀行聯結模式，玻利維亞團結銀行模式等有益探索。

二、嘉峪關市普惠金融發展現狀

（一）嘉峪關市普惠金融發展的成效

1.以實施普惠金融工程為載體，搭建工作推動平臺

嘉峪關市制定印發深入推進普惠金融工程實施意見、工作要點，成立了普惠金融工作領導小組，提出優化融資結構、加強創新力度、提升服務質量、強化體系建設、加強宣傳教育及落實保障措施等重點舉措。以踐行普惠金融、助力小微發展為專題，深入政府部門、金融機構和企業開展現場調研，真實了解轄區普惠金融發展及小微企業生產經營和融資需求。組織召開推進普惠金融工程動員會，專題部署安排，要求金融機構結合自身業務特點和市場布局，以小微企業為抓手，以金融業務創新為重點，著力構建以信貸產品、支付服務、互聯平臺、宣傳教育等為主的普惠金融組織架構，將普惠金融理念貫穿于金融服務全過程。

2.以強化政策引導為抓手，完善正向激勵機制

準確把握宏觀審慎政策內涵，開展宏觀審慎評估，引導轄區地方法人金融機構建立以資本為核心、與業務發展相適應的審慎信貸投放和管理機制，在落實好宏觀調控要求、保持信貸均衡適度增長和風險可控前提下，做好小微金融服務工作，滿足對信貸資金的合理需求。進行普惠金融定向降準政策、差別準備金率考核，確保地方法人金融機構流動性合理充裕，進一步增強金融機構支農支小信貸能力。加大政策推介力度，加大農村基礎設施和人居環境綜合治理項目貸款、特色產業發展工程貸款、創業擔保貸款、中小微企業專利權質押貸款等政策宣傳推介力度。積極開展信貸政策導向效果評估，進一步引導金融機構將信貸資源向“三農”、小微企業等薄弱環節及重點領域傾斜，確保普惠金融信貸政策和金融服務落實到位。

3.以支持小微企業為重點，全面提升小微金融服務水平

引導金融機構密切關注小微企業融資需求，發揮各自優勢，針對小微企業用信“短、頻、快”的特點，不斷創新適合小微企業需求特點的金融產品、信貸模式和服務流程，擴大金融服務范圍，提升申貸滿足率，改善小微企業融資環境。探索推出“創業貸”“稅易貸”“信用貸”“循環貸”等多品種小微企業信貸業務；量身定制“小微快貸”“e融e貸”“網上小額貸款”等金融產品，提供收銀通、現金管理平臺等方便快捷的企業管理工具，精簡業務流程，壓降辦理時間，金融服務已實現線上、線下全覆蓋。以提升民營及小微企業融資便利化為目標，指導轄區各銀行業金融機構依托電票業務為企業發展提供涵蓋開戶、結算、融資等在內的全流程、全產品、全生命周期的金融服務。

4.以普惠金融體系建設為渠道，有效擴大普惠金融覆蓋面

積極督促轄區金融機構落實五部委關于深化小微企業金融服務的意見，嘉峪關轄區9家銀行均開設小微企業信貸業務，除農發行外，8家銀行專門設立了小微企業服務中心或小微金融事業部等專營機構。構建門類齊全、機構遍布城鄉、分工布局合理的普惠金融服務格局，目前轄區銀行網點覆蓋率超過1.33，每萬人擁有的銀行網點數、ATM、POS終端分別達到2.83個、15.17臺和446.44臺。市區及農村建立反假工作站，設立小面額現金兌換專用窗口、助農取款服務點和便民金融服務點，實現農村、社區全覆蓋。推動支付方式創新應用，開展了“云閃付”“龍支付”業務現場培訓和宣傳推廣，全面完成金融IC卡非接改造目標任務。大力推動手機支付、網上支付等新興支付工具，非現金結算市場發展迅猛。

（二）嘉峪關市普惠金融發展存在的問題

嘉峪關市普惠金融在政府部門和金融行業監管部門的大力推動下，取得了初步發展，但離普惠金融的要求還有較大差距，突出表現在以下幾個方面：

1.小微企業融資及信貸結構調整難度依然存在

受經濟和產業結構相對單一的因素制約，轄區支柱產業和重點企業一直是銀行信貸支持的重點，信貸集中趨勢較為明顯。小微企業普遍存在財務制度建設不健全、財務信息不透明、信用意識不強、抗風險能力較低等問題，增信及融資擔保難問題較為突出，銀行給予信貸支持面臨一定困難。雖然轄區小微企業貸款保持了較高速度發展的態勢，但總量占比依然偏小，結構調整的難度仍然較大。

2.金融生態環境建設有待完善

近年來，雖然轄區整體信用環境有所改觀，但各部門信用信息共享機制尚未完全形成，不能全面反映企業和個人的綜合信用情況，社會信用體系建設有待健全完善。轄區銀政保各類機構門類齊全，但非金融機構由于總量小、業務窄、效率低、人才短缺等因素限制，金融補充作用發揮并不突出。在經濟下行壓力持續的情況下，小微企業不良貸款風險高企問題需密切關注，急需采取有效措施防范和化解。

3.金融制度體系建設不夠健全

普惠金融在我國正式提出、系統實施的時間還不長，還沒有專門針對普惠金融的產業、財政、法律和社會保障等一系列配套政策和制度，也沒有真正形成集宏觀、微觀管理于一體的普惠金融體系。從轄區情況看，雖然制定了普惠金融發展實施意見、工作要點等，但在協調溝通、分工協作和銜接配合等方面還沒有形成一套完整的體制機制。另外，普惠金融指標體系衡量標準還不夠明確，雖然采集和完善了一些指標，但對于轄區普惠金融發展處于全國或全省哪個層次和水平沒有具體的比較和定性。

4.扶持政策效用還未充分發揮

雖然地方政府及人民銀行等監管部門制定實施了扶持和促進非公有制經濟發展、“大眾創業、萬眾創新”、創業擔保、知識產權質押、小微企業應收賬款專項融資行動等多項普惠金融政策并推動落實，但受轄區城市特點、人口結構、項目推動及行業限制、使用條件限制、信息渠道不暢等因素影響，一些政策實施效果仍需加強。如，轄區創業擔保貸款需求少，且規定嚴格、操作難度較大，余額同比大幅下降；專利權等知識產權抵押貸款雖有所突破，但數量和金額還比較小；小微企業應收賬款融資僅在意向性層面，還未取得實質性進展，再加上供應鏈核心企業參與意愿不強，致使推動難度很大。

三、商業銀行介入普惠金融的路徑選擇

探索大型商業銀行與村鎮銀行、小額貸款公司等之間的資金對接通道，促使大型商業銀行利用其雄厚的資金實力優勢滲透到基層普惠金融實踐中，推動現有金融資源形成合力，實現普惠金融可持續發展。

（一）商業銀行主導模式

商業銀行主導模式具體是指商業銀行通過設置內部業務單元或子公司的方式直接為資金需求方提供普惠金融服務。內部業務單元就是在商業銀行內部成立相對獨立的內部業務單元專門從事普惠金融業務或者在現有的業務部門直接引入新的微貸產品，比如，巴西東北銀行、印尼人民銀行、坦桑尼亞的Akiba商業銀行、埃及開羅銀行等都采用這種模式，國內商業銀行通過設立小微企業部從事小微企業服務，農業銀行設立三農事業部，以及農村信用社等中小機構直接開展小額信貸業務等。子公司模式是指設立獨立于商業銀行的法律實體，專門從事普惠金融業務，比如上海農商行在濟南開辦的槐蔭、長清滬農商村鎮銀行，國外的比如秘魯Banco de Credito銀行設立的Solucion Finaniera de Credito，智利Bancode Estado銀行設立的BanEstado Microempresa，南非的Teba銀行設立的Teba Credit，約旦國家銀行設立的AHLI微型金融公司等。

商業銀行主導模式普惠金融具有多方面的明顯優勢：一是商業銀行在資金總量和資金來源上具有明顯優勢，能夠為普惠金融業務提供持續的資金支持。缺乏可持續的資金來源是包括小額貸款公司在內的所有微型金融機構發展中普遍存在的問題，商業銀行有效介入普惠金融無疑是突破資金瓶頸的有效選擇。二是基礎設施齊全，網點網絡布局完善，電子渠道發達，客戶資金匯劃便利。三是產品和服務品種齊全，人才隊伍龐大，產品創新基礎牢固。四是品牌和形象深入人心，在社會上有很高的知名度和美譽度，廣大客戶對大銀行一般都有很強的認同感和信任感。

（二）商業銀行間接參與模式

商業銀行間接參與普惠金融主要是指通過與現有的金融中介機構（指普惠制非銀行業金融機構，包括小額貸款公司等機構）合作的方式進入普惠金融領域。商業銀行不參與金融中介機構的經營與決策，由金融中介機構自主經營、自負盈虧，獨立完成貸前審查、貸后管理、風險控制等工作。運營方式上具體表現為商業銀行以金融中介機構的信貸資產為抵押，以貸款機構的創辦者或利益相關方等第三方為擔保，為運營狀況良好的金融機構提供批發性貸款。

銀行業金融機構間接介入普惠金融的方式有利于將大銀行的資金、網絡優勢與普惠制非銀行業金融機構在介入普惠金融方面的專業技巧相結合，一方面有利于解決普惠制非銀行業金融機構資金不足的問題，利用商業銀行的網絡提升小額貸款公司服務客戶的質量；另一方面擴大了商業銀行的服務范圍，能夠直接從基礎設施服務、貸款、支付以及存款等業務中收益，同時相對于直接介入普惠金融的風險也較小。相對于現有普惠金融機構的劣勢，間接介入的方式有利于發揮兩類機構的比較優勢。

四、推動普惠金融發展的對策建議

（一）遵循普惠金融商業可持續發展的基本原則

進一步完善包括政策性、商業性、合作性金融以及信貸、投資、擔保、保險等不同層次的普惠金融體系，滿足不同群體的多樣化金融需求。強化普惠金融服務政策支持，完善金融機構開展普惠金融的風險補償機制和差別化監管政策，通過探索使用貨幣政策工具等多種政策措施，積極引導金融資源流向普惠金融體系。通過宣傳與推動相結合、線上與線下相結合、協調與走訪相結合等多種形式，聯合政府相關部門加強政策解讀，強化政策對接、產品對接、服務對接，更好地促進小微政策及金融服務落實落地。

（二）強化信貸支持，實現普惠金融供需有效對接

把轉方式、調結構放在更加重要的位置，盤活存量、用好增量，充分依托地理區位、資源能源和產業基礎等優勢，保持小微企業貸款合理增長。系統研究、分析小微企業發展情況，對有產品、有銷路、有信譽，但暫時陷入困境的小微企業不隨意抽貸、斷貸。鼓勵金融機構按照區別對待、有增有減的原則，通過調整貸款期限結構、擔保條件等方式緩釋貸款風險，保障小微企業金融服務總量增加，力度不減。

（三）充分發揮政府的政策引導作用，推動普惠金融的可持續發展

引導鼓勵金融機構加大對普惠金融的支持力度，通過財政資金的杠桿效用，發揮好政府這一“看得見的手”在彌補市場不足中的關鍵性作用，實現普惠金融的可持續發展。加大監測考核力度，提高小微企業金融服務在各類評估、評級中的權重占比，將小微金融服務情況與宏觀審慎評估、政策工具運用等更加緊密結合，提升小微企業金融服務的有效性。加大金融產品和服務創新，加強對互聯網、大數據等信息技術的運用，優化信貸流程和信用評價模型，提高貸款發放效率和服務便利度。強化內部激勵措施，在信貸資源配置、內部資金轉移定價、內部績效考核、盡職免責等方面向小微及普惠金融業務傾斜，把更多金融資源投向小微等普惠領域。