實(shí)現(xiàn)鐵路土地科學(xué)管理和綜合開發(fā)利用的思考

□黨政宏

一、現(xiàn)階段鐵路土地管理和開發(fā)規(guī)劃現(xiàn)狀

新世紀(jì)以來我國(guó)鐵路逐步走向市場(chǎng)化，土地綜合開發(fā)成為鐵路投融資體制改革關(guān)鍵，鐵路市場(chǎng)化發(fā)展不斷加快，土地綜合經(jīng)營(yíng)開發(fā)具有較強(qiáng)的市場(chǎng)吸引力，且在城鎮(zhèn)化發(fā)展中成為了建設(shè)引資以及城市規(guī)劃的重點(diǎn)內(nèi)容。

對(duì)于鐵路市場(chǎng)化發(fā)展來講，各方面的體制以及機(jī)制障礙較多，為保證鐵路土地開發(fā)能順利突破體制障礙，需要做好關(guān)于鐵路土地利益方面的調(diào)整，這就需要中央政府推動(dòng)城市規(guī)劃體制以及國(guó)土管理等多個(gè)領(lǐng)域的改革，且要實(shí)現(xiàn)鐵路自身的深化改革，才能將土地綜合開發(fā)和管理落實(shí)到實(shí)處，推動(dòng)鐵路經(jīng)營(yíng)、運(yùn)輸?shù)氖袌?chǎng)化發(fā)展。

“十二五”規(guī)劃完后，國(guó)內(nèi)鐵路部門建設(shè)效果明顯增加，政府部門提供了大量資金和物力用于提供高速鐵路網(wǎng)建設(shè)，鐵路運(yùn)輸?shù)膬?yōu)勢(shì)也逐步展現(xiàn)出來，為滿足城市化發(fā)展需求，鐵路部門的投資越來越大，進(jìn)一步加重了相關(guān)部門的負(fù)擔(dān)，鐵路土地綜合管理和利用開發(fā)，是推動(dòng)鐵路部門現(xiàn)代化以及市場(chǎng)化發(fā)展的關(guān)鍵，將以往的閑置資源轉(zhuǎn)變能解決運(yùn)輸問題的經(jīng)濟(jì)效益，在加強(qiáng)鐵路整體管理效益的同時(shí)，還有效推動(dòng)了鐵路運(yùn)輸走向市場(chǎng)化。現(xiàn)階段在國(guó)家和市場(chǎng)的支持下，鐵路土地作用得到了進(jìn)一步提升，但在開發(fā)利用和綜合管理方面還存在不少問題，為實(shí)現(xiàn)鐵路可持續(xù)和鐵路事業(yè)走向市場(chǎng)化發(fā)展，需要?jiǎng)?chuàng)新以往的鐵路土地管理和開發(fā)利用。

二、鐵路土地管理和開發(fā)規(guī)劃面臨的問題

鐵路土地是鐵路發(fā)展運(yùn)輸生產(chǎn)中必備的物質(zhì)基礎(chǔ)，為了維護(hù)鐵路運(yùn)輸安全，鐵路用地管理中需要深化對(duì)土地的管理和開發(fā)，深入分析鐵路用地管理機(jī)制的不足，結(jié)合鐵路改革發(fā)展的總體目標(biāo)，以優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)和提升科技管理，從而創(chuàng)新鐵路用地管理機(jī)制。

(一)土地歸屬權(quán)以及資產(chǎn)問題突出。我國(guó)土地面積較大，各省市之間的鐵路網(wǎng)線錯(cuò)綜復(fù)雜，且站點(diǎn)也隨著近年來鐵路網(wǎng)絡(luò)健全而逐步增加，總土地資產(chǎn)模糊不清。現(xiàn)階段鐵路線路總長(zhǎng)超出了十萬公里，且還出現(xiàn)了普速和高速鐵路之分，這些就導(dǎo)致鐵路沿線土地規(guī)劃出現(xiàn)了爭(zhēng)議，土地歸屬權(quán)以及總土地資產(chǎn)模糊不清，嚴(yán)重制約了鐵路土地的開發(fā)。雖然鐵路部門依據(jù)國(guó)家有關(guān)鐵路土地相關(guān)的法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)了對(duì)鐵路沿線土地資源的接收、征用以及轉(zhuǎn)讓等，整理出現(xiàn)一大批的鐵路土地資源，實(shí)現(xiàn)土地資源整改，但始終還是沒有找出適合土地管理的辦法，且相關(guān)鐵路部門歸屬問題沒有及時(shí)處理好，導(dǎo)致土地資源分配紊亂，基層運(yùn)輸站段中混亂的分配方式也致使沿線部分土地閑置。

(二)閑置土地綜合利用開發(fā)效益低下。目前其開發(fā)和管理主要有以下固定模式，第一，就是自己用，修建完善的排水系統(tǒng)或者是用于綠化和穩(wěn)固路基等；第二，是應(yīng)用于城市規(guī)劃，依據(jù)現(xiàn)階段城市化發(fā)展的需求，這些土地具有較強(qiáng)的開發(fā)價(jià)值，因?yàn)槌菂^(qū)車站以及鐵路沿線一大批土地被閑置，但是土地的價(jià)位較高，面積大，社會(huì)變遷十分迅速，城市規(guī)劃對(duì)這片土地比較青睞。

(三)清理違規(guī)鐵路用地難度較大。雖然我國(guó)頒布了相關(guān)政策以及法律法規(guī)用于保護(hù)鐵路用地，但是近年來鐵路用地違法占用現(xiàn)象普遍，鐵路土地非法占用不僅有個(gè)人以及單位，部分地方政府也占用了鐵路用地，且這種現(xiàn)象屢屢發(fā)生。由于鐵路部門土地管理人員不具備執(zhí)法功能，對(duì)于很多違法現(xiàn)象無法采用有效手段進(jìn)行懲治，重新進(jìn)行土地管理和綜合開發(fā)利用規(guī)劃，是解決當(dāng)前鐵路土地非法占用的有效途徑之一。

三、新時(shí)代背景下鐵路土地管理與開發(fā)創(chuàng)新

為加強(qiáng)我國(guó)鐵路土地管理和綜合開發(fā)利用，在未來較長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)需要繼續(xù)完善土地管理制度和土地資源合理配置和使用，特別需要優(yōu)化閑置土地資源的利用和開發(fā)，因此發(fā)揮鐵路的外部經(jīng)濟(jì)功能提高土地利用資源，勢(shì)在必行。為此，從整體利益出發(fā)，實(shí)施統(tǒng)一開發(fā)更有利于鐵路資產(chǎn)的不斷保值增值。

(一)提升鐵路土地經(jīng)濟(jì)效益和開發(fā)價(jià)值。針對(duì)現(xiàn)階段鐵路土地開發(fā)存在的問題，需要發(fā)揮鐵路所在地外部經(jīng)濟(jì)作用，推動(dòng)鐵路進(jìn)一步面向市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)土地綜合開發(fā)，讓鐵路土地開發(fā)參與到城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展中，鐵路企業(yè)要針對(duì)經(jīng)濟(jì)效益，在鐵路車站周邊進(jìn)行土地綜合開發(fā)，利用鐵路建設(shè)提高土地的價(jià)位，實(shí)現(xiàn)土地升值，從而進(jìn)一步促進(jìn)鐵路外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)化。鐵路車站周邊和沿線實(shí)現(xiàn)土地高密度的綜合開發(fā)，引導(dǎo)人口和經(jīng)濟(jì)圍繞鐵路形成高度集聚、充分依托鐵路客運(yùn)網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)鐵路車站的綜合開發(fā)，在鐵路土地周邊構(gòu)建“車站城市”綜合體，提高鐵路土地的經(jīng)濟(jì)效益和開發(fā)價(jià)值。

(二)在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)中把握機(jī)會(huì)。國(guó)家出臺(tái)支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)特殊政策，其力度遠(yuǎn)大于一般土地開發(fā)，這對(duì)于鐵路來講是難得的發(fā)展機(jī)遇。同時(shí)，由于涉及眾多關(guān)聯(lián)政策的配套和調(diào)整，政策落地需要?jiǎng)?chuàng)新和突破，這是鐵路土地開發(fā)工作面臨的巨大挑戰(zhàn)。尤其近年來國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)不樂觀、以土地開發(fā)為主的房地產(chǎn)市場(chǎng)處在調(diào)整期，鐵路建設(shè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效應(yīng)還將進(jìn)一步持續(xù)，加快鐵路建設(shè)與鐵路土地開發(fā)滯后矛盾將更加突出。從鐵路內(nèi)部而言，也面臨項(xiàng)目實(shí)施主體缺乏內(nèi)在動(dòng)力、專業(yè)人員不足、開發(fā)資金短缺，風(fēng)險(xiǎn)防范壓力加大、系統(tǒng)部門聚力和主動(dòng)作為意識(shí)不強(qiáng)等挑戰(zhàn)。因此，鐵路土地綜合開發(fā)要理清工作思路，明確工作方向，結(jié)合鐵路供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，依法取得鐵路持續(xù)發(fā)展的土地資源，積極推進(jìn)鐵路土地綜合開發(fā)工作，攻堅(jiān)克難，創(chuàng)新發(fā)展。

(三)在合作共贏中尋求發(fā)展。鐵路土地綜合開發(fā)是一項(xiàng)全新的工作，要做好這項(xiàng)政策性較強(qiáng)的工作，用好用足政策是前提，合作共贏是關(guān)鍵。從國(guó)內(nèi)外鐵路、地鐵周邊土地綜合開發(fā)成功案例中不難看出，成功項(xiàng)目都是鐵路方、社會(huì)資本和地方政府通力合作的結(jié)果，只有合作共贏，共同開發(fā)，才能順利推進(jìn)。土地綜合開發(fā)必定大量涉及協(xié)調(diào)地方政府，特別是國(guó)土、規(guī)劃部門等多個(gè)環(huán)節(jié)，如果不能取得地方政府的大力支持，將很難取得進(jìn)展。而地方政府支持鐵路土地綜合開發(fā)的前提是符合地方規(guī)劃要求，并有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前，與地方政府就土地綜合開發(fā)具體項(xiàng)目的對(duì)接，特別是涉及地方控制性規(guī)劃調(diào)整等事項(xiàng)難度很大，成效甚微。路地雙方由于立足點(diǎn)不同，對(duì)國(guó)家政策的理解偏差很大，很難達(dá)成共識(shí)。這也是目前有些項(xiàng)目推進(jìn)緩慢的主要原因。因此，必須充分學(xué)習(xí)、理解、執(zhí)行好國(guó)家支持政策，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)對(duì)外，特別是與地方政府部門的溝通協(xié)調(diào)，在現(xiàn)行法律法規(guī)及相關(guān)政策依據(jù)下推進(jìn)土地綜合開發(fā)。

(四)完善鐵路土地管理制度。鐵路部門需要積極完善鐵路土地管理制度，逐步提高鐵路土地管理的人員職責(zé)，充分展現(xiàn)出土地資產(chǎn)屬性和土地使用權(quán)利，依據(jù)鐵路多元化發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)行鐵路土地處置收益的合理分配。完善配置好鐵路用地內(nèi)部資源，發(fā)展土地臨時(shí)借用和資產(chǎn)處置等，為土地資源利用和開發(fā)的多種模式構(gòu)建提供依據(jù)。

四、結(jié)語(yǔ)

鐵路土地科學(xué)管理和綜合開發(fā)尚處在摸索階段，特別是土地綜合開發(fā)涉及多領(lǐng)域、多部門，作為一項(xiàng)開創(chuàng)性的工作，更要增強(qiáng)創(chuàng)新和主動(dòng)意識(shí)。主觀上要積極探索，大膽實(shí)踐，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，完善科學(xué)管理和綜合開發(fā)的思路和推進(jìn)措施。