農民政治參與的起點和發展狀況(1978.12～1989.06)

□張 露

一、引言

2018年中國改革開放迎來40周年，這40年間中國波瀾壯闊、滄桑巨變的歷史圖景，為人們展現出未來的光輝前程。經濟高速發展的同時，中國仍然是一個農業人口占大多數的發展中國家。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，我國社會主義民主是維護人民根本利益的最廣泛、最真實、最管用的民主。基層群眾自治制度是我國基層民主建設的主要表現形式，擴大農民政治參與能夠保障基層民主有序發展。改革開放后，為適應農村社會狀況的轉變，村民自治應運而生，農民開始正式參與到民主政治活動之中，揭開了基層民主建設的帷幕。

習近平總書記在慶祝改革開放40周年大會上的講話，將改革開放劃分為四個階段。1978年12月到1989年6月是改革開放的第一階段，也是農民政治參與的起點，特殊的歷史背景下衍生出的各項法律政策，是對于村民自治的初步探索，其中暴露的問題凸顯出當時的社會矛盾，為我國基層民主建設找到突破口。對改革開放第一階段農民政治參與的研究，為理解后續的農民政治參與問題起到鋪墊作用。本文將循著改革開放的脈絡，繼續將農民政治參與的發展與問題加以進一步拓深研究。

二、1978～1989年農民政治參與的歷史背景

中國延續千年的封建專制統治，歷來奉行“三綱五常”“君君、臣臣、父父”的封建傳統思想。即便是國民黨統治時期，高壓政治之下的老百姓也沒有任何權力。進入革命戰爭年代，雖然中國共產黨在根據地和解放區實行了新型民主，但是戰爭之中，不可能有真正的群眾自治。建國之后，對于社會主義建設的探索從未間斷，蘇聯解體造成的沖擊，迫使我國必須馬上找到屬于自己的發展道路。很長一段時間，社會主義缺乏制度化、法律化，人民當家做主的權力難以保證，而封建殘余思想也影響著黨政干部從事領導工作的風格[1]。

20世紀50年代，毛澤東同志在檢閱國慶游行隊伍時，發現了自行組織參加游行的居民隊伍，大為高興，遂提議將機關、工廠、學校外的居民組織起來，建設居民自治體系。1954年12月，《城市居民委員會組織條例》正式頒布，各種群眾自治組織在城市中普遍建立起來，只是這種自治的形式尚未推廣到農村。直到十一屆三中全會以后，家庭聯產承包制的推廣，改變了農村既有的社會格局，它使農民獲得了財產權利和變換身份的自由。在這種形勢之下，一些農民開始自發建立自治組織。1980年，廣西宜山等地的群眾就以自然村為基礎初創了“村委會”[2]。1981年，山西省垣曲縣東窯村率先開始建立各種形勢的村民自治組織，比如婚喪理事會、養殖協會、好家庭品評會、老尊協理會等[3]。伴隨著農民在經濟組織中地位的提升，主人翁意識的覺醒以及農村社會中急需一個組織解決社會生活中的矛盾，于是，村民委員會應運而生。

三、1978～1989年農民政治參與政策理論的梳理

黨的十一屆三中全會徹底批判了過去的錯誤，重新確立了“解放思想，實事求是”的思想路線，糾正了過去農村工作中“右”的錯誤，為農村生產力發展掃除障礙。家庭聯產承包制的實行、農村改革中的新問題和農民素質的提高，都催生了村民自治這一形式的出現。為了保障村民自治的合法性，杜絕宗族宗教勢力干擾，避免再度回歸到舊的封建的管理方式，盡快以法律形式規定和規范農民政治參與行為迫在眉睫。

我黨在十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中，制定了“在基層政權和基層社會生活中逐步實現人民的直接民主”的方針。1982年1號文件全國農村工作會議紀要中，肯定了十一屆三中全會以來的農村政策，對于現在農村工作中的問題加以剖析。尤其是對于農村社隊基層組織渙散，甚至癱瘓、半癱瘓的狀態予以指出，并且給予有效的政策指導，支持基層組織建設。1982年五屆人大二次會議通過的《中華人民共和國憲法》中明確規定：“村民委員會是基層群眾性自治組織。”相關法律政策的頒布實施，極大鼓舞了農民群眾的參與熱情。1981年開始，廣西、江蘇相繼出現村委會，1983年開始在全國普及。這一時期，村民自治仍處于初始階段，農民政治參與過程中暴露出政治冷漠、消極對抗、賄選等問題，許多章法還有待建立。

為推進農村的民主建設，保障人民當家做主的權力，切實維護農民政治參與有序性。1987年1月，《村委會組織法》提交全國人大第19次常委會討論，經歷1次代表大會和3次常委會的反復審議討論，終于在1987年11月24日六屆全國人大第23次常委會通過。歷經10個多月的漫長調查研究和修改，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)(草案)》正式頒布，這項法律在民主制度方面的規定主要體現在三個方面：第一，確定農村基層實行自治體制,改變了過去鄉政府和村委會之間的行政隸屬關系，變領導關系為指導關系。第二，提出新要求，村委會成員必須由村民選舉產生。第三，村民會議被賦予重要決策權力，貫徹了直接民主的原則[4]。這種以自治形式體現出的民主制度，對于推進我國農村的民主建設，發展基層社會民主，改革農村領導體制，具有重要意義。

四、1978～1989年農民政治參與中的問題及對策

(一)主要問題。國家政策的頒布是為了解決農村建設中的問題，但是國家的好意，農民未必領情，個人利益不時與集體利益產生沖突。過去以集權為背景的農村社會，尚且可以依靠行政命令和集體經濟去化解矛盾，目前這種方法已不奏效。個體經濟從集體經濟中剝離，家庭聯產承包制實施以來，農民個體生產能力的提升，造成國家利益與農戶利益的矛盾就表現的更直接了。這一時期的農民政治參與表現出如下問題。

1.名義上的指導實際上卻仍然是領導。《村委會組織法》規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。過去人民公社時期的村組織行政化程度高，形成帶有極大慣性的鄉村體制，村干部成了國家利益的代表而非村民代表。

2.計劃生育和殯葬改革與農民傳統文化發生沖突。這一時期農民的生活水平和文化水平還比較低，封建主義思想影響較深。新的生育政策和殯葬制度與農民傳統觀念中的理解大相徑庭，村委會工作難以展開，部分村干部認為這是一個“得罪人”的苦差事，工作積極性差。

3.少數村干部的不規范行為難以得到制約，農村自治有名無實的憂患尚存。黨風沒有得到根本好轉，農民的素質又普遍偏低，少數村干部工作中以權謀私，甚至在村里“橫行霸道”，干群矛盾大。

4.地方宗族勢力、宗教勢力的干擾仍然存在，賄選現象的產生也破壞了選舉的公平公正。由于傳統觀念的影響，不少群眾對政治參與行為反應冷漠，認為選舉只是走形式，跟自己無關，缺乏參與積極性。

(二)對策建議。對于上述問題，這一時期也提出了很多積極的建議。首當其沖就是要正確理解《村委會組織法》，并將其理論內涵應用于實踐工作。

1.應該明確鄉鎮政府與村委會的關系是指導而非領導。鄉鎮政府對村委會實行指導，不是行政工作的指派下發，也不是上級部門對下級部門進行行政管理，而是在尊重農民意愿前提下而實行的民主自治原則下的指導[5]。鄉鎮政府不能用行政命令去領導村委會，而應該遵從農民意志，按照村委會自己的意愿去進行工作，讓農民真正能夠辦理自己的事情。

2.根據本村實際情況，制定村規民約。《村委會組織法》第十六條規定：村規民約由村民會議討論制定，報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案，由村民委員會監督、執行。村規民約是介于國家法律和民俗道德之間的一種行為規范，經全體村民討論并親自制定，既是村委會活動的重要內容，也是村民進行自我教育和自我約束的重要手段[6]。村規民約的制定對于提倡社會主義道德，反對封建腐朽思想，維護農村社會秩序，建設社會主義精神文明具有重要意義。

3.將基層干部的培訓重點由鄉干部轉移到村干部上。加強村干部的思想教育工作，增強思想覺悟，提高政治素養，改變目前村干部文化素質低下的問題。

4.制定相應規范，保障農民政治參與合法。各地區應該根據地區特點制定相應的《村委會組織細則》，頒布本地《村委會組織法細則實施綱要》，規范選舉行為，對于違規行為有嚴格的管控，從政策上保障農民政治參與的合理合法，幫助農民樹立起公民權的觀念。

五、結語

農民參與到基層民主建設之中，不僅可以行使人民當家做主的權力，還能把上級政府難以監管到的地方管好，解決上級政府無力解決的問題，減輕上級政府負擔，并且在這一過程之中，培養農民的民主意識，為我國建設社會主義民主政治打下堅實基礎。這一時期的農民政治參與，好比蹣跚學步的嬰童，還有很多困難需要克服，很多問題亟待解決。但是勇敢地邁出這一步，對于整個中國的基層民主建設都有著無可替代的重要意義。