民事公益訴訟原告資格制度研究

□王 寧

訴訟作為權利救濟的最后一道防線，是權利保障的重要途徑，“無救濟則無權利”。所以不應把對公共利益的救濟排除在外。2012年修改后的《民事訴訟法》第55條的規定，可以被認為是民事訴訟法修改上的一大亮點，標志著在我國民事公益訴訟制度得到確立，同時也完成了社會各界亟于對于公共利益的保護的方式。但公益訴訟制度的合理建構至今仍存在很多問題。在新修改的民事訴訟法，集中解決原告資格、案件范圍問題，但對于規定中的“法律規定的”、“機關和有關組織”還需要進一步進行明確厘定，才能使民事公益訴訟制度有效運行，實現合理保護公共利益的目標。

一、民事公益訴訟原告資格立法例述

(一)國外立法相關規定。國外的立法對于公益訴訟原告資格的規定相對于我國來說是成熟和完善的。而大陸法系國家和英美法系國家在其制度建構上有所差異。不僅在理論上深入探討，立法也能跟進理論的研究，建立了較為完備的民事公益訴訟原告資格界定和立法。

就英美法系來說，美國是民事公益訴訟制度的先驅者。在研究原告資格的界定過程中，經歷了多個階段理論研究和實踐檢驗，最終確定了較為寬松的原告資格限定。在美國，公益訴訟又被稱為“公共訴訟”或“公民訴訟”。將多種主體納入原告資格的范疇，包括檢察官、社會團體甚至是公民個人，在這里的公民個人是美國法上的“私人總檢察官”，在一定條件下，都可具有原告資格行使訴權，參與訴訟[1]。此種規定從立法上來說，可操作性強；公民個人作為原告主體起訴，實現社會利益的最佳方式,是保護和激勵起訴的表現。而社會團體中，對于環保組織，保護自然資源團體和某些體育基金會可以作為原告資格主體，通過個別起訴或聯合起訴的方式，實現保護環境的目的，實現社會公共利益[2]。美國法典也規定，檢察官可以參與公益訴訟，為聯邦利益提起公訴。

就大陸法系而言，相比于英美法系的規定較為嚴格。以德國為例，德國起初將原告資格嚴格限定為“有直接的利害關系”，后隨著保護公共利益的需要，尤其是環境公益訴訟的進行，將原告資格擴張到行政機關和某些團體[3]。在德國的《防止不正當競爭法》和《普通交易約款法》中，都規定了團體訴訟制度。但有關團體在提起公示公益訴訟的權利有其限制，需要滿足一定的條件。一是有關團體起訴的范圍僅僅是法律規定的范圍；二是其團體要有訴訟能力和技術資金保障；三是起訴要符合程序法和實體法上的要求；四是起訴的目的是要滿足為了團體中大多數團體成員的共同利益。

對于兩大法系的關于民事公益訴訟原告資格的規定看來，檢察機關作為原告主體提起訴訟是比較普遍的形式。而公民個人作為原告資格主體提起民事公益訴訟則是英美法系的特色，此項規定也體現了保護公共利益的最大化規定，雖然由于大陸法系和英美法系的立法基礎不同，但不少大陸法系的國家也試圖大膽嘗試英美法系的相關經驗和立法模式，擴大民事公益訴訟原告的資格來保護公共法益。社會團體提起民事公益訴訟被大陸法系和英美法系的國家所承認，但大陸法系的國家對此作出限制。雖然大陸法系對原告資格的限定嚴于英美法系，但在一定程度上都呈現著逐步放寬的趨勢，此種規定也在說明，享有原告資格愈來愈呈現多元化更加有利于公共利益的保護和公益訴訟制度的不斷完善。

(二)國內立法規定。從理論上說，我國對于原告資格的研究，是在國外理論研究和立法的基礎上進行的。就公益訴訟而言，原告資格的研究是對于公益訴訟制度建構必不可少的要素。在民事訴訟法修改以前，我國學界就重視對于公益訴訟制度的探索，研究國外立法中對于公益訴訟原告資格的理論剖析。在立法上，我國《民法通則》對于公共利益的保護，也強調在民事活動中，不得損害公共利益。區別于其他的訴訟，公益訴訟所代表群體和公共利益的主體提出，具有代表性；其保護的也是公共利益涉及眾多的主體和公民，具有群體性。在《環境保護法》等各實體法中也規定所有單位、公民個人都有避免環境不受損害的義務，也都享有檢舉、控告污染、損毀生態、社會環境的單位、公民個人的權利。在民事訴訟法修改之后，對于民事公益訴訟更加深入研究，對被限制于原告資格的公共利益損害案件有效保護形成有效機制，也是對于公益訴訟原告適格理論和現相關制度的重大突破。但在立法的過程中，由于立法語言的模糊性，致使實踐過程中對于原告資格的實際操作性界定不明確，使得公益訴訟原告資格的界定成為必要。2015年最高人民檢察院會議也將人民檢察院賦予了公益訴訟的原告資格。在環境污染、食品藥品安全領域可以提起公益訴訟。2016年最高人民法院若干問題的解釋也規定了消費者協會的民事公益訴訟原告資格。

二、我國民事公益訴訟原告資格立法的解讀

(一)“法律規定的”定語之理解。《民事訴訟法》第55條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”。在我國的法律制度框架下，通常所說的法律有兩種含義：第一，從語義上來解釋是由全國人民代表大會及常委會制定頒布的法律，此種界定有利于公益訴訟主體的權威和立法體制的嚴肅性，但有些學者認為，將法律僅限定為立法機關制定頒布的法律，從一定程度上限制了公益訴訟原告資格，限制和阻礙了公益訴訟制度的發展，使公益訴訟制度很難落實到實處。第二，將“法律規定的”中的“法律”作擴張的解釋，包括全國人民代表大會及常委會制定頒布的法律和最高人民法院的司法解釋[4]。此種解釋雖然從一定程度上擴大了原告的主體資格，使公益訴訟制度在我國能夠平穩的發展，但明顯缺乏理論依據。

(二)“機關”之原告資格的適用及理解。《民事訴訟法》第55條中規定的“法律規定的機關和有關組織”中的“機關”應該作限縮性的規定。檢察機關享有民事公益訴訟原告資格，是指在國家的利益或者是社會的利益受到損害的時候，檢察機關因具有原告資格可以提起訴訟。檢察機關在侵害社會公共利益的案件中，具有搜查取證、承擔訴訟費用、進行訴訟等方面都具有其在訴訟過程中的制度優勢，賦予檢察機關在民事公益訴訟中的原告資格更加有利于案件審理和公共利益保護，平衡因侵害行為導致的訴訟主體之間的實力地位的過大差距[4]。我國最高人民檢察院第十二屆監察委員會會議立法規定，人民檢察院可以向人民法院提起民事公益訴訟。

行政機關具有民事公益訴訟原告資格與否在理論上存在著爭議。但如果把行政機關作為民事公益訴訟的主體，其在行使公益訴權時具有合理性。雖然行政機關在行使行政執法權時因其作為特殊主體會受地域限制，但其在民事公益訴訟中并沒有此項要求的制約。另外，民事公益訴訟主要解決的是因環境侵權等行為的規制，而行政機關對于環境評價、環境監測、環境報告和評估等資料的掌握是充分和具體的。無疑對于訴訟過程中的取證等方面提供必須的證據材料，以保證訴訟的高效有序進行，以支持起訴請求。

(三)“有關組織”之原告資格適用及理解。對于“有關組織”這類主體，大多數國家普遍認可的是“社會團體”的原告資格。但對該類主體進行限制，即法律規定的社會團體。只有符合條件的社會團體，才有權作為民事公益訴訟的原告行使訴權。在我國的《民事訴訟法》第55條中對于提起民事公益訴訟的“有關組織”，并非一個確定的法律概念。只有加以完善民事訴訟的原告資格，才能避免濫訴的風險，節約訴訟成本，體現訴訟制度的權威和公信力。我國最高人民法院根據《民事訴訟法》《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國消費者權益保護法》等法律規定，制定的關于審理消費民事公益訴訟的解釋中的規定可見，民事訴訟法所規定的有關組織是有范圍限定的適格主體。

三、我國民事公益訴訟原告資格制度的完善

民事公益訴訟原告資格的確定，是以維護公益為目的的。因此對于民事公益訴訟原告資格的問題，我國的立法和司法應當對其重視。基于以上的立法解讀，筆者對我國民事公益訴訟原告資格的完善提出以下幾點意見：

(一)對于民事訴訟法中的關于“法律”的解釋，應當做限縮的解釋。即全國人民代表大會及其常務委員會制定修改的法律。其間利弊上文已加以闡明，筆者認為應當在司法解釋和司法審判中加以明確和適用。

(二)對于檢察機關能否具有民事訴訟原告資格，我國立法已經逐步加以完善；但對于行政機關能否提起民事公益訴訟，在立法語言上還不明確。但筆者認為不應賦予行政機關作為公益訴訟的原告資格。無論從行政管理職能上看，行政機關本身與國家、社會公共利益的維護具有法定的職責，在各個行政管理領域享有行政職權和處罰權限，就不必賦予其起訴權。

(三)關于有關組織的規定。

1.應該根據民事公益訴訟在很多不同領域，在實體法中規定有關組織享有原告資格。民事訴訟法作為一個程序法需和具體實體法銜接起來，體現訴訟的實體價值和程序價值。例如新修改的《中華人民共和國環境保護法》第五十八條規定，符合下列條件的社會組織具有資格，可以提起訴訟:第一，依照法律的規定，符合在設區的市級人民政府民政部門進行過登記；第二，專門從事環境保護公益活動，并且在連續五年以上且沒有違法記錄。從而明確了能夠提起環境公益訴訟的“有關組織”的資格。

2.應該對能提起公益訴訟的有關組織加以限制，設定條件規范有關組織的原告資格。事實上，在市場經濟的運行體制下，社會組織情況相對較為復雜，各組織的發展水平和運行狀況也是各有利弊的。如果賦予所有的社會團體公益訴訟的原告資格，可能在一定范圍的訴訟中，有些團體組織缺乏訴訟的經濟實力和技術力量，不能保證訴訟順利進行，擴大濫訴和惡意訴訟的風險。