構建煤炭資源強國的戰略路徑與對策研究

張博 ，彭蘇萍 ，王佟 ，宋梅

（1. 中國礦業大學（北京）煤炭資源與安全開采國家重點實驗室，北京 100083；2. 中國礦業大學（北京）管理學院，北京 100083；3. 中國煤炭地質總局，北京 100039）

一、前言

長期以來，煤炭資源作為最重要的基礎能源和工業原料，為保障國家能源安全和社會經濟穩定發展做出了突出貢獻[1～3]。建國以來，我國煤炭工業經過70余年的發展已取得巨大成就，煤炭生產量和消費量均已居世界第一，成為名副其實的煤炭資源開發利用大國[4]。伴隨勘查開發技術與裝備不斷進步，我國探明煤炭資源量獲重大提升；煤炭井工開采技術達到國際先進水平；煤炭產業布局優化，產業集中度不斷提高，“走出去”步伐不斷加快；煤炭行業從業人員規模持續擴大，人員隊伍素質和薪酬水平穩步提升；煤炭行業管理體制機制逐步完善，市場化改革取得突破；煤炭產業成為中西部地區社會經濟發展的重要引擎。我國煤炭工程技術已經具備一定的全球競爭優勢，為產業升級發展、走出國門，創造了條件[5]。

我國煤炭地質基本特征受控于東西向展布的天山–陰山–燕山、昆侖–秦嶺–大別山兩條緯向造山帶和南北向展布的大興安嶺–太行山–雪峰山、賀蘭山–六盤山–龍門山兩條經向造山帶，因而含煤盆地和煤炭資源分布呈“兩橫”和“兩縱”相區隔的“井”字形區劃格局 [6]。中部晉陜蒙（西）寧區和蒙東區以及西部北疆區煤炭資源富集，勘探開發潛力巨大，而東部除黃淮海區少數省市以外，資源瀕臨枯竭[7]。當前東部資源開發已經轉入深部，面臨更復雜的地質條件和災害風險；西部已經成為煤炭主產區，但是區域嚴重干旱缺水，生態本底脆弱。“井”字形區劃格局與地區水資源分布、地理環境條件以及社會經濟發展水平等要素耦合，一定程度上解釋了我國煤炭資源開發西移的合理性與緊迫性[6,7]。在煤炭利用方面，火電比例占比超過一半以上，但燃煤發電技術面臨發電效率提升、污染物近零排放以及碳減排三大技術難題；煤化工產業升級發展進入新的時期，但目前投產及規劃的大多數煤化工項目位于嚴重缺水的西部地區，面臨著水資源短缺和生態環境約束[8]。與此同時，我國煤礦產能過剩嚴重，煤炭企業競爭力分化、國際化程度不高，人才制度保障有待健全，經略全球煤炭資源、產業與市場的能力仍然不足[5]。

未來煤炭工業發展將不再尋求產能與消費規模的擴大，應定位于做精、做強產業，著力實現煤炭資源的可持續發展[9]。今后10～20年是我國建設煤炭資源強國的戰略機遇期，加快煤炭工程科技創新和行業人才培養與開發，滿足煤礦、煤炭企業和煤炭行業高質量發展的要求，構建煤炭資源強國的必要性與重要意義日益凸顯。

二、煤炭資源強國的內涵與特征

（一）煤炭資源強國的概念與內涵

煤炭資源強國是指“擁有較強的資源保障能力，在煤炭資源勘查、開發、利用各領域科技水平先進，能夠帶動關聯產業以及區域社會經濟的發展，服務支撐國家能源安全和可持續發展大局，具有煤炭及關聯領域全球性競爭實力的國家”[5]。強國的基礎為煤炭資源，其內涵要素可以延伸為煤炭資源保障、開發技術裝備水平、人才隊伍素質、企業的經濟競爭力、全球資源經略能力等方面，即煤炭資源強國應擁有較強的煤炭資源基礎，規模化的煤炭生產和消費市場，具有全球競爭力的大型礦業企業集團，先進的煤炭工程科技水平，清潔高效的煤炭開發利用，一流的科技與管理創新能力，穩定、高素質的煤炭人才隊伍以及較強的產業輻射能力。

煤炭資源強國的核心內涵是強的競爭能力，涉及資源、技術、產品、市場等方面的全方位競爭實力，在國家整體能源體系中的競爭力，對區域經濟社會發展的促進能力，以及經略全球煤炭資源與市場的國際競爭力。例如，煤炭能源的競爭力涉及資源的可獲得性、安全性、環保性，最終還要體現在經濟性上，其市場競爭優勢與勘探開發技術能力、開采成本、原煤質量優劣及其洗選成本等諸多因素密切相關。煤炭產業競爭力還涵蓋向全產業鏈延伸與帶動能力，采礦技術、安全技術和智能化技術以及相關裝備向其他礦業輻射的能力，以及參與國外煤炭開發利用產業鏈的能力，實現關聯產業的互補與深度融合。

（二）煤炭資源強國的主體要素解析

根據煤炭資源強國的定義與內涵，綠色煤炭資源、煤炭工程技術、煤炭人才教育、煤炭企業與行業經濟、“一帶一路”煤炭資源是建設煤炭資源強國的核心要素，參考相關研究[1,10]，表1列出了具體涉及的要素及關聯的定性或定量指標。

表1 煤炭資源強國要素構成與關聯指標

綠色煤炭資源是指“在當前先進技術條件下，資源稟賦條件適宜，有助于后端實現安全高效開采、生態環境友好，能被清潔高效利用，且具有經濟競爭力的煤炭資源”[11]。綠色煤炭資源一般稟賦條件適宜，能夠實現安全高效開采（地質條件相對簡單，煤炭資源相對豐富，易于實現機械化開采）；煤炭開發對生態環境的影響與擾動相對較小且損害可修復，在煤炭開發過程中水資源能得到保護和有效利用，能夠實現生態環境友好；其有害元素含量低，且可控可去除，能被清潔高效利用。較佳的綠色煤炭資源條件將可以保障資源優質、開采技術先進、后端利用清潔，以穩定的資源數量與質量支撐煤炭資源強國。

煤炭開發方面的工程科技要素涉及資源勘查、礦井建設、煤炭生產等全過程，使煤炭生產變得更高效、更安全、更環保。效率是綜合反映煤炭開采技術、裝備及總體規劃、管理等生產要素先進程度的指標。安全與先進生產技術和裝備、管理水平等因素關聯，主要從工程技術和行業整體安全形勢的角度衡量安全生產水平。環保要素主要是指運用先進的、環境友好的技術和裝備，最大限度地減輕因開采造成的地表環境損傷、植被破壞、地下水系破壞、有害氣體排放等環境負外部效應，包括采用清潔生產和循環經濟的手段與措施，對礦區生態環境進行保護。清潔利用方面的工程科技要素主要是指運用先進的、環境友好的技術和裝備對煤炭資源加以轉化和利用，包括原煤分選、煤制天然氣、煤炭直接液化、煤炭間接液化等技術的成熟度、應用規模與發展前景等，以及先進燃煤發電，燃煤發電超低排放，碳捕獲、利用與封存（CCUS）等技術的進步與推廣應用。

煤炭企業發展是建設煤炭資源強國的重要依托。在當前的競爭環境中，煤炭企業需要在動態市場環境中把握競爭態勢，控制以及綜合運用資源，達到提高煤炭資源及產品的價值，降低運營成本，實現企業利益最大化，且能夠持續保持競爭優勢，適應社會對企業的發展要求[5,12]。強大的煤炭企業，還應在國際市場上的競爭力強，企業海外投資達到一定規模，海外業務成長為企業新的支撐。擁有世界一流的煤炭企業，產業集中度較高，企業規模達到一定水平，盈利能力強，通過科技創新引領企業發展，能夠實現安全、低能耗、高效率生產運營，具有完善的現代管理體系和科學管理能力，才能在世界范圍內具有經濟競爭優勢。

煤炭資源強國戰略的基石在于“科教興煤”，人才隊伍建設是關鍵。隨著行業自動化、智能化水平不斷提高，對從業人員素質，尤其是對專業人才隊伍素質的要求越來越高[13]。新設備、新技術、新工藝的推廣和使用迫切需要一批掌握專門知識和具有熟練技能的工程技術人員；新的經

營理念、現代管理方法的導入需要懂經營、會管理的專業人才。

（續表）

“一帶一路”是煤炭資源強國戰略的空間拓展，除了參與全球技術、資源和市場以外，也涵蓋煤炭開發利用對國內區域（尤其是西北內蒙古、陜西、甘肅、寧夏、新疆等地和西南云南、貴州等地）社會經濟的牽引作用。實現“一帶一路”煤炭產業的協同開發，滿足我國經濟發展的能源與化工原料保障，利用全球資源，經營國際市場，可以提升我國在全球煤炭資源、產業與市場體系中的話語權和影響力[14]。

三、實現煤炭資源強國的差距分析

（一）煤炭資源領域

我國綠色煤炭資源總量豐富，已經勘探評價的綠色保有資源量達9.989h1011t，占全國保有總量的51% [11]，且綠色保有資源量集中分布于晉陜蒙（西）寧和北疆地區。按每年4h109t產量計，保有資源能夠滿足相當長時期的穩定開發需求。然而，我國綠色煤炭資源的總體勘查程度較低，可供規劃建設的基礎儲量偏低，亟需提升經濟可采綠色儲量規模。初步估計[5]，我國綠色基礎儲量偏低，約為8.764h1010t，經濟可采的綠色儲量更低，僅為4.575h1010t，分布最多的為山西省，達2.062h1010t，其次是陜西和蒙西地區，分別為9.781h109t和9.393h109t，北疆地區為3.294h109t。因此，亟待提升煤炭資源的勘查水平，尤其是綠色煤炭資源的勘探和詳查比重[15]。此外，綠色礦區水文地質、環境地質、工程地質等勘查評價以及綠色煤炭資源高效開發地質保障有待加強。

（二）工程技術領域

國外煤炭開發以露天開采為主，我國煤炭賦存條件復雜，以井工開采為主。我國晉陜蒙寧地區煤炭井工開采技術水平與美國等世界先進產煤國大致相當，具有很強的國際競爭力，但我國煤炭工業在總體效率、安全水平、環保等技術方面與國外還有差距，原始創新能力不足，部分領域的技術、裝備指標與國外還有差距。總體而言，我國在煤炭高效開采及清潔利用方面的技術可以達到國際先進水平[16,17]，但在技術的推廣范圍及精細化、智能化方面還有很大欠缺，從而導致總體的安全、環保指標落后于國外。

（三）人才教育領域

與世界主要產煤國相比，我國煤炭行業從業人員規模過大，整體文化水平偏低。大部分煤炭企業又面臨著人才短缺和斷檔的現象，高層次人才占比較低，中高級復合型人才，特別是具有國際視野、戰略眼光的高級管理人才尤其缺乏。煤炭行業“智能化、少人化”的開采技術發展趨勢對專業人才隊伍建設提出了更高要求。目前，大專院校培養的畢業生不能滿足行業對專業性、復合型人才的需求，國內煤炭類高校專業設置大致相同，導致人才培養開發與行業需求脫節。

（四）企業經濟領域

我國煤炭企業在規模實力、生產經營、產業布局、技術水平、安全能力、環境保護方面都取得了較大的成就，但與發達國家先進的煤炭企業相比，產業集中度仍然偏低，規模化水平有待提高。截至2015年年底，排名前十的大型企業原煤產量僅占全國原煤產量的40%左右。作為傳統企業，煤炭企業管理理念和管理手段普遍相對粗放，宏觀環境的變化突顯出企業信息化管理水平不高、績效管理流于形式等諸多問題，極大地影響了企業核心競爭力的形成。大部分煤炭企業甚至一些大型煤炭企業內部管理距離國內一流煤炭企業和國際先進煤炭企業還有較大差距，企業運營模式比較陳舊，競爭力較弱。而國外煤炭企業多數已經形成了成熟的經營權和所有權分離、專業化分工生產運營的發展模式，這種模式運營成本低、靈活且高效。

（五）“一帶一路”領域

與美國、英國、澳大利亞等國的大型跨國煤炭企業相比，我國煤炭企業“走出去”時間短、規模小，與我國作為最大的煤炭生產和消費國地位不匹配。國家層面對國外煤炭資源開發缺乏頂層設計，對于開發主體的目標方向、開發路徑等缺乏規劃指引。海外投資尤其是投資成本和風險均較高的海外涉煤開發項目，尚未有配套財稅、金融、保險等一體化的扶持政策體系。另外，對海外投資中介服務體系的建設重視不夠，尤其是本土的投資銀行、財務、法律及咨詢等機構的經驗和實力無法滿足企業“走出去”的需要。行業協會協調服務功能未充分發揮，一定程度上導致國內企業在海外的無序競爭。我國尚未形成有效而全面的自有的海外投資項目信息來源、篩選及決策支撐體系，對企業海外投資決策造成不利影響。我國已經具備一定的技術輸出優勢，但在全球煤炭市場中的話語權與影響力均有待加強。

四、構建煤炭資源強國的戰略目標與路徑

（一）煤炭資源強國的戰略思路與目標

黨的“十九大”報告提出，“推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系”。煤炭資源在保障我國能源安全和經濟社會發展中的重要地位不會根本性動搖，建設煤炭資源強國應成為長期堅持的重大能源發展戰略。在保證資源安全、產業安全、生態安全和國家社會經濟安全的大前提下，結合“一帶一路”倡議，充分發揮國內、國外兩個市場的作用，通過煤炭產業的轉型升級與結構調整，將行業做精、做強，盡早建設與基礎能源地位相稱的安全環保、科技含量高、人才隊伍結構合理、適應產業變革與經濟競爭的強大煤炭工業體系，實現我國從煤炭資源大國向煤炭資源強國轉變。

面向2025年和2035年的構建煤炭資源強國戰略目標設想，如表2所示。

表2 煤炭資源強國戰略目標

（二）煤炭資源強國的戰略任務與實施路徑

1. 以提高綠色煤炭資源保障為核心，加快勘查評價綠色煤炭資源

加快煤炭地質勘查工作重心向綠色煤炭資源的勘查與開發地質保障工作轉移。提升經濟可采的綠色煤炭資源儲量規模是煤炭地質工作的重要任務，加強綠色煤炭資源的補充精細勘查、煤盆地和煤共伴生礦產協同勘查。勘查評價整裝綠色煤炭資源基地，加強整裝煤田快速精細勘查技術的攻關與推廣應用。查找新的綠色資源或臨界綠色煤炭資源也是資源勘查方向。水資源成為約束西北地區煤炭工業發展的決定性因素之一，節水采煤、保水采煤的地質條件評價和合理域外調度水資源仍然是開發綠色煤炭資源的重要地質工作。

2. 集中建設整裝煤炭開發基地和大型綜合能化基地，建立以綠色煤炭資源為基礎的精準開發模式

結合綠色煤炭資源分布，優化配置煤炭開發布局，我國煤炭資源開發應過渡到開發綠色煤炭資源為主兼顧在一些特殊地區開發一些臨界綠色煤炭資源的混搭式開發模式。把握“去產能”時機，明確各礦區產能、產量中的綠色煤炭資源量，在去產能過程中加快從非綠色煤炭資源礦區收縮或退出。晉陜蒙寧、北疆地區資源優勢明顯，可集中建設安全、科學、高效、綠色的整裝煤炭開發基地和大型綜合能化基地，建立以綠色煤炭資源為基礎的精準開發模式[16]。加大綠色煤炭資源開發，支撐煤炭資源利用的“優煤優用”與“對路消費”，助力提升我國煤炭清潔高效開發利用水平，提升煤炭市場競爭力。

3. 大力推廣先進煤炭工程技術，科技創新驅動煤炭行業轉型升級

煤炭綠色開發，清潔高效甚至低碳轉化利用是煤炭工程科技的發展方向[18]。安全綠色高效開發是煤炭開發方面的主題，大力發展智能、安全和綠色開采技術，大幅提升行業生產效率、安全保障及生態友好程度，構建針對西部主產區煤炭開發的安全綠色開發模式，重點在于提升礦井生產自動化、智能化水平，加強煤炭資源開發過程中的生態環境保護（水資源保護、地表沉陷治理、土地復墾與生態修復等）和煤炭資源高效回收；在煤炭轉化利用方面，大力推廣應用清潔高效燃煤發電及低污染物排放技術是主要方向，先進燃煤發電技術將全面提升我國燃煤發電機組發電效率，大幅降低和控制常規污染物排放，同時減少碳排放；持續開展現代煤化工升級示范，降低水耗和環境污染。重點攻關煤礦開采地質條件評價及其探測關鍵技術，深部和特大型礦井安全開采關鍵技術，煤炭洗選與提質關鍵技術，煤炭開采與生態環境保護關鍵技術，煤及共伴生資源智能化協同開采技術，新一代整體煤氣化聯合循環（IGCC）與整體煤氣化燃料電池聯合循環（IGFC）發電及多聯產技術，700 ℃先進超超臨界發電技術，先進循環流化床發電技術，煤炭分質、分級轉化利用技術，先進碳捕集、利用和封存（CCUS）技術等前沿技術[17]。

4. 重塑煤炭人才培養開發體系，優化煤炭行業從業人員隊伍

嚴把煤炭從業人員準入關，優化從業人才隊伍規模與結構。從業人員分流將是煤炭行業管理面臨的長期任務。在人員分流過程中防止行業高層次人才流失，形成穩定的高素質人才隊伍。應把薪酬體系優化作為重點任務，體現“潛能–績效–薪酬–開發”的人力資源開發思路。企業可對主要專業工種實行“首席工程師”“首席職工”“首席技師”和“專業工種帶頭人”評聘制度，制定向“首席”系列職工傾斜的薪酬分配政策，促進職工技能人才特別是高技能人才隊伍的不斷壯大。行業、企業、院校聯動及時調整人才培養與開發方向，加快應用型技能人才的培養與輸送，對行業發展亟需專業實行訂單式、定向培養（對口單招）。加強煤炭人才國際交流與合作，探索國內與國外機構聯合認證方式，拓展礦業人才培養渠道。

5. 增強煤炭企業經濟活力，推進煤炭產業發展向以技術創新驅動為主方式轉變

深入開展煤炭行業混合所有制改革，構建更為靈活的煤炭企業運行機制，內外融合激發煤炭企業的活力。加強和完善煤炭市場基本交易制度建設，積極推進電子交易市場建設，促進傳統產運需銜接方式向現代交易模式轉變。積極引導各類市場主體參與煤炭交易市場建設，加快建設區域性煤炭交易市場，建立和完善公開、公平、公正的煤炭現貨及中遠期合約市場，逐步建立現代煤炭期貨市場。培育若干規模化、集團化和專業化的世界一流煤炭能源企業，大力支持先進煤炭工程技術裝備向全產業、相關礦業乃至全球輻射。

6. 以煤炭資源作為“一帶一路”倡議實施的重要抓手，經略全球煤炭資源、產業與市場

以國際自由貿易規則為基礎，以資源開發和資本運營為核心，鼓勵國內煤炭企業及相關市場主體，圍繞勘探設計、基本建設、生產開發、轉化利用、市場開拓、物流運輸、裝備制造、基礎設施等煤炭產業鏈領域，積極參與“一帶一路”沿線國家（特別是南亞、東南亞、中東亞、歐洲及澳大利亞）煤炭產業合作。通過購買煤炭資源、煤炭勘探權或開采權等方式加強參與澳大利亞等成熟國家煤炭開發，以國際煤炭巨頭在經營困局中進行資產重新配置為契機，積極獲取稀缺煤種資源。重點關注印度尼西亞、越南、巴基斯坦、孟加拉國等國家，在當地發展煤–電–建材、煤–焦炭–鋼鐵、煤–合成氨（甲醇）等煤炭加工利用產業，以下游產業帶動上游煤炭產業的開發。發揮煤炭裝備制造與超低燃煤發電技術的優勢，輸出成熟、先進的工程服務、采掘裝備機械和煤電技術，帶動我國煤炭上下游產業向外向型經濟轉型，實現從產品輸出到人力、裝備和技術輸出，提升我國煤炭裝備的全球市場占有率。加大海外專利申請力度，注重與我國“走出去”密切相關的國家進行專利布局，防范知識產權糾紛與貿易摩擦風險。

五、結論與政策建議

我國是全球煤炭資源大國，受煤炭資源區域分布嚴重不均、構造地質條件差異較大、勘查開發及利用技術水平有待提高、企業發展水平與經濟競爭力參差不齊、管理體制機制不完善、行業人才結構不合理等多重因素制約，尚稱不上是全球煤炭資源強國，但在資源、市場、工程技術、人才、企業等領域已經具備全面建設成為全球煤炭資源強國的條件，局部領域具有綜合競爭實力。

構建煤炭資源強國關鍵在于管理體制機制改革與制度創新[19]，完善煤炭能源發展的頂層設計，現提出如下政策建議。

（1）健全以《煤炭法》為基礎的煤炭法律體系，完善煤礦建設、煤炭產品、煤礦區生態環境保護、煤炭清潔開發利用、煤炭物流等方面標準、規范；加快煤炭行業財稅體制改革，取消不合理的收費，建立廣覆蓋、多環節的綜合稅收調控體系。通過資源稅收入、國有資本收益、增值稅返還等渠道建立煤礦關閉退出與轉型發展資金支持體系。在做好關閉或廢棄礦井生態治理與修復的基礎上，因地制宜開展廢棄煤礦區/礦井生態開發與資源利用，加強礦區工業遺產保護與工業旅游開發。制定保護性開發華東和華南煤炭資源的配套產業政策，規劃若干東部煤炭資源保護基地。以鐵路運費補貼、國家稅收返還政策、向欠發達地區傾斜等差異化政策支持煤炭開發重心持續西移。

（2）優先開發綠色煤炭資源是今后我國煤炭產業政策制定的重要依據，盡快制定綠色煤炭資源評價相關技術標準。建議劃定國家級綠色資源礦區，明確綠色煤炭資源開發地域，加強綠色煤田/礦區的精細勘查開發，加快提升綠色礦區煤炭資源基數和產量比重。結合綠色煤炭資源的賦存條件、分布格局與開發潛力，進一步嚴格煤炭行業準入，相應調整采礦權投放與開采許可條件。逐步確立以綠色煤炭資源評價作為優化調整煤炭產業結構、淘汰落后產能的首要參考標準。探尋依托煤炭資源優勢，符合經濟體系良性發展，實現能源綜合成本最低，同時確保煤炭開發利用的環境影響降至環境閾值的煤炭工業發展路線。

（3）重視以煤炭為主的化石能源新技術發展的頂層設計，積極推進煤炭清潔高效轉化與利用前沿技術的研發與產業化，并在產業政策上給予重點支持[20]。實施綠色煤炭資源勘探開發重大科技創新工程。政策上規范煤炭從業人員準入關，支持行業、企業、院校調整人才培養與開發方向，適應煤炭工業向數字化、機械化、智能化轉型，以國際化、專業型煤炭工程技術人才為培養目標，建立煤炭行業院校專業實踐性教育和工程性教育為特色的人才培養制度，制定激勵煤炭企業與高等院校專業技術人才交流政策，構建“招生–培養–使用”一體化人才培養通道。

（4）從全球治理視角與國家意志出發，加快支持我國企業在“一帶一路”煤炭及關聯產業的海外資源、技術裝備、知識產權、基礎設施布局，以國內為重心，構建亞太商品煤貿易、工程技術、產業輻射一體化煤炭能源走廊，重點支持在上海、廣州等地，建設亞太煤炭交易中心，提升我國在亞太地區能源市場的話語權。支持依托亞洲基礎設施投資銀行、絲路基金、金磚銀行等專業金融機構，選擇煤炭資源豐富、政治經濟形勢穩定、政策法律環境良好、有穩定下游市場的國家開展契約式合營或股份制合營，或形成戰略聯盟，也可進行資本運營。支持有條件的大型煤炭企業集團通過吸收投資、發行股票、債券等措施開展境外投融資。

致謝

本文為《煤炭資源強國戰略研究》課題的部分研究成果，感謝陳佩佩、劉運輝、江濤、王慶偉、任懷偉、孫春升、程蕾、申萬、朱吉茂、郭建利、李楊、寧成浩、張鵬、包興等課題執筆人的大力協助。