民企權益保護重在法律細節

姜明安

如果不解決法律和政策實施過程中各種各樣的細節問題，民營企業和企業家權益保護的大政方針在很大程度上就只能停留在會議上和文件中。

關于民營企業和企業家權益保護的大政方針，從2016年中共中央、國務院《關于完善產權保護制度，依法保護產權的意見》、2017年中央《關于營造企業家健康成長環境，弘揚優秀企業家精神，更好發揮企業家作用的意見》到2018年習近平總書記在他主持召開的民營企業座談會上提出“民營企業和民營企業家是我們自己人”，即已經完全確定，并且非常明確。

現在的問題是如何實施，如何實現？筆者認為，實施、實現民營企業和企業家權益保護大政方針的關鍵在于法律細節。如果不解決法律和政策實施過程中各種各樣的細節問題，特別是相應領域、相應事項的具體法律、政策規定不甚明確，存在較大執法和司法裁量空間時的法律、政策適用的細節問題，民營企業和企業家權益保護的大政方針在很大程度上就只能停留在中央和各部門、各省份的會議上和文件中，而不可能在實踐中落實。

涉及民營企業和企業家權益保護的法律細節問題是大量的，我這里僅舉4例：

關于國家賠償是否需要異地協助問題

根據《國家賠償法》的規定，賠償義務機關是侵權機關。這在一般情況下沒有問題，但是，如果侵權行為與侵權結果不在一地，受害人的救濟就會發生嚴重的困難。如左某案件：左某是在北京從事房地產業的民營企業家，2002年在黑龍江省蒙受冤案，被判無期徒刑，其在北京取得的土地使用權被北京市政府收回。2007年黑龍江省高院宣告左某無罪。根據《國家賠償法》，其被政府收回的土地使用權應恢復原狀，即退回左某重新開發。但是，此案的侵權人在黑龍江，黑龍江法院應為賠償義務機關。北京市政府沒有賠償義務，從而北京市拒絕將相應土地重新給予左某開發。后來經過各方協調努力，北京在2011年給左某置換了另一塊地理位置稍差一點的地供其開發，左某于2016年在此地建成“天圓祥泰大廈”，但北京市至今不給其發放產權證，讓左某按招拍掛標準再給北京繳納一筆10多億元的土地出讓金，理由是北京不是此案的賠償義務機關。

關于行政訴訟期間

是否停止被訴行政行為的執行問題

根據《行政訴訟法》的規定，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，除非有法定例外情形，被訴行政行為不停止執行。這一規定對于保障行政效率和維護公共利益有重要意義。但是在某些情況下，它也可能導致對相應企業和企業家權益的重大損害，甚至是不可彌補的損害。例如，某企業被行政機關罰款1000萬元，其不服提起行政訴訟。但即使罰款明顯是違法的，如果法院不裁定停止執行，該企業在訴訟期間也必須繳納此罰款，如果其無錢繳納，行政機關還要每日按罰款數額的3%加處罰款。這樣一來，官司如果打上一年半載，即使最后企業官司勝訴，這個企業可能不想破產也得破產了。

關于行政機關可否單方解除

與民營企業簽訂的行政協議

根據行政法的一般理論，行政機關根據公共利益的需要，可以單方解除或變更與公民、法人或者其他組織簽訂的行政協議。但是，何為“公共利益”，行政機關有自行解釋的廣泛空間。行政機關往往利用這種“公共利益”解釋權，任性恣意單方解除與其關系不好或外地企業的行政協議，另與本地或關系戶企業簽約，嚴重侵犯相應民營企業和企業家的權益。例如，在最高法院2018年分兩批公布的保護產權和企業家權益的13個典型案例中，就有多個行政機關單方解除行政協議的案例。如四川瀘州市某區政府單方解除其與重慶某民營投資公司訂立的一系列土地整理項目的投資協議（該公司已對該項目投資1億多元），理由是這些協議違反上級政府的有關文件。又如遼寧綏中縣單方解除其與自己招商引資來綏中從事高科技項目的民營企業中科公司簽訂的土地使用權出讓合同（該公司已進入涉案土地進行投資建設），接著高價拍賣給另一公司開發房地產。解除合同的理由是政府已經調整和改變了原用地規劃。這樣，上級政府的文件變化和政府規劃變更等都成為政府解除合同和不履約根據的“公共利益”，民營企業和企業家的權益還怎樣保護？

民營企業和企業家權益

被行政事實行為侵犯如何獲得救濟

根據行政法的一般原理，公民、法人或其他組織只能對行政機關作出的有明確意思表示的行政行為申請復議和提起訴訟，請求法律救濟。單純的事實行為一般不能作為行政訴訟的客體。正因為如此，一些行政機關為了規避法律監督和逃避法律責任，當其實施行政侵權行為，就故意不作出正式行政決定，例如拆除相應企業的建筑物，扣押相應企業的設備、財產，其不作任何書面決定就悄悄干了。被侵權者對此提起訴訟，行政機關就予以否認，提出這些事不是他們干的而是“臨時工”干的，或者是別的什么企業干的。在這種情況下法院往往也以原告沒有提供明確的行政決定為由而對案件不予受理。對于這種情況，如何對被侵權企業和企業家提供救濟就是一個值得認真研究的問題。

民營企業和企業家權益保護涉及大量類似的細節問題。不加以解決，保護民營企業和企業家權益的大政方針就難以真正落地落實。