城市燃氣經(jīng)營發(fā)展路徑優(yōu)化及策略研究

鄒旭鑫

關(guān)鍵詞：城市燃氣 ?經(jīng)營模式 ?可持續(xù)發(fā)展

城市燃氣是城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，對完善現(xiàn)代城市功能具有不可替代的作用，對改善城市大氣環(huán)境，提高人民生活質(zhì)量具有重要的意義。城市燃氣作為一種需要消耗能源資源，并受市場、成本、價格等因素制約的行業(yè)，它同樣接受市場價值規(guī)律的支配，這是由市場經(jīng)濟的特征所決定的。當(dāng)市場經(jīng)濟及其它要素的發(fā)展促使城市燃氣行業(yè)開放時，城市燃氣行業(yè)便受到?jīng)_擊，城市燃氣行業(yè)必須在供求結(jié)構(gòu)和總量上與整個城市燃氣市場的發(fā)展相適應(yīng)，從而獲得行業(yè)發(fā)展所需的物質(zhì)條件和提高整個行業(yè)發(fā)展的速度和效率。城市燃氣行業(yè)作為市政公用事業(yè)具有自然壟斷性、公益性、網(wǎng)絡(luò)性、地域性、基礎(chǔ)性、外部性等特征。這些特征決定了政府監(jiān)管是城市燃氣行業(yè)及城市燃氣配套費政策管理的核心。本文針對城市燃氣經(jīng)營模式、阻礙城市燃氣事業(yè)發(fā)展的主要問題及城市燃氣經(jīng)營發(fā)展政策建議進行闡述。

一、城市燃氣經(jīng)營模式

由于各地區(qū)、各城市原有城市燃氣經(jīng)營體制和基礎(chǔ)設(shè)施以及改革和發(fā)展的路徑、方法、階段不同，我國城市燃氣經(jīng)營體制結(jié)合各自的實際呈現(xiàn)出了經(jīng)營模式多樣性及發(fā)展模式。

（一）一體化經(jīng)營模式

一體化經(jīng)營模式一般有一家國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，國有企業(yè)獨資垂直一體化經(jīng)營燃氣，橫向多元化經(jīng)營發(fā)展，對城市燃氣管網(wǎng)進行自然壟斷，控制著燃氣資源、管網(wǎng)及銷售經(jīng)營形成一體化經(jīng)營方式，達到保證城市燃氣供應(yīng)、服務(wù)和安全的目的。在我國城市燃氣經(jīng)營體制中具有普遍性，目前我國許多城市的燃氣經(jīng)營體制采取這種模式。

（二）垂直分拆模式

主業(yè)垂直分拆，資源、輸送、銷售相分離，引入市場化競爭。銷售公司為區(qū)域化市場競爭，獨立核算，自負盈虧，存在著區(qū)域競爭關(guān)系。對城市燃氣的設(shè)計、安裝、施工及配件完全市場化，形成了主業(yè)和輔業(yè)分離。近幾年，一些城市對燃氣行業(yè)進行了改革探索，其中以上海的“X+1+X”（即上游資源多元化、中游管網(wǎng)一體化，下游銷售市場化）為該模式的代表。

（三）特許經(jīng)營模式

這是近年來對城市燃氣經(jīng)營模式改革的一種嘗試。在我國的部分地區(qū)，當(dāng)?shù)卣疄榱思涌斐鞘腥細獾陌l(fā)展，通過招標(biāo)或招商引資的方式將城市燃氣經(jīng)營作為一種特許權(quán)授予相關(guān)企業(yè)并與其簽訂相應(yīng)的城市燃氣特許經(jīng)營合同，偏遠地區(qū)及中小城市政府財力不足，沒有財力建設(shè)燃氣管網(wǎng)，采取特殊經(jīng)營政策，引進社會資本投資建設(shè)城市燃氣管網(wǎng)，并給予一定的經(jīng)營期限和收益權(quán)。特許經(jīng)營模式能夠吸引社會資本的進入，減少政府的財政負擔(dān)，政府直接管理改為契約管理。

（四）區(qū)域競爭模式

將某一區(qū)域內(nèi)燃氣經(jīng)營的市場結(jié)構(gòu)由獨家壟斷經(jīng)營變?yōu)閮杉乙陨先細馄髽I(yè)同時經(jīng)營，每家燃氣企業(yè)有自己的燃氣管網(wǎng)系統(tǒng)或區(qū)域內(nèi)不同的燃氣供應(yīng)方式，在一些區(qū)域內(nèi)雖然有天然氣管道供應(yīng)，但偏遠地區(qū)或管網(wǎng)仍無法達到地區(qū)，出現(xiàn)了用LNG或CNG點供的方式，在小范圍或小規(guī)模供應(yīng)，在不同規(guī)模中實現(xiàn)較好收益。

（五）集中統(tǒng)一經(jīng)營模式

在區(qū)域內(nèi)獨家燃氣企業(yè)壟斷的基礎(chǔ)上，將兩家以上燃氣經(jīng)營企業(yè)通過資本的形式合并為一家，成為區(qū)域內(nèi)壟斷市場，形成投資主體多元化，采取多元化經(jīng)營模式，也是以上幾種模式的結(jié)合和發(fā)展。

綜觀近年來城市燃氣行業(yè)的發(fā)展，一是改革促進了發(fā)展，加快了我國城市燃氣事業(yè)的發(fā)展;二是各種形態(tài)經(jīng)營模式創(chuàng)新，逐步形成了多元化發(fā)展的格局;三是市場化的推進，形成了市場主體競爭化的局面，較好地解決了發(fā)展資金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足等問題，越來越多的城市居民享受到了燃氣行業(yè)帶來的生活質(zhì)量提高;四是市場壟斷的格局正在改善，城市燃氣高度壟斷化的經(jīng)營格局正在發(fā)生變化，市場競爭正在引入、經(jīng)營市場化的改革正在深化。

二、影響城市燃氣事業(yè)發(fā)展的主要問題

應(yīng)該看到我國的城市燃氣事業(yè)經(jīng)過近幾年的改革，形成了快速發(fā)展的良好局面，政府監(jiān)管不斷加強和改進，創(chuàng)造了一個良好的發(fā)展環(huán)境。為了實現(xiàn)我國可持續(xù)發(fā)展，對能源的需求也會持續(xù)提升。未來我國的能源結(jié)構(gòu)，將進一步提高天然氣的消費比例。隨著城市燃氣需求的增長，燃氣行業(yè)明顯存在上游價格和下游價格的機制與市場化矛盾。當(dāng)然我們也應(yīng)清楚認識到目前在城市燃氣的監(jiān)管體制、方法以及市場機制中仍然存在著一些阻礙城市燃氣事業(yè)發(fā)展的問題，亟待解決和改進。

（一）城市燃氣經(jīng)營市場準(zhǔn)入的法律效力位階低且缺乏統(tǒng)一性

目前，我國城市燃氣經(jīng)營市場準(zhǔn)入的行政許可制度主要是依據(jù)國家《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》，僅屬于行政法規(guī)，不如電力行業(yè)有《電力法》、水務(wù)行業(yè)有《水法》屬于法律層面。地方主要是地方性法規(guī)和政府規(guī)章，沒有上升到國家法律層面。所以有的地區(qū)在制定地方性燃氣法規(guī)時，以特許經(jīng)營制度取代了國家設(shè)置的城市燃氣經(jīng)營行政許可制度，使全國各省（市）對城市燃氣經(jīng)營市場準(zhǔn)入缺乏統(tǒng)一性，存在多種市場準(zhǔn)入的方式。

（二）市場經(jīng)營主體準(zhǔn)入不適應(yīng)新業(yè)態(tài)

根據(jù)《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》及配套文件的規(guī)定，申請燃氣經(jīng)營許可的都必須“有符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃氣氣源和燃氣設(shè)施，”其中包括符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃氣生產(chǎn)、儲氣、輸配、管理、計量、安全等設(shè)施設(shè)備和制度，但是隨著天然氣行業(yè)的發(fā)展，一體化經(jīng)營的分離和燃氣資源的市場流動，近年來出現(xiàn)了一些新的經(jīng)營業(yè)態(tài)。如天然氣的儲氣、天然氣的交易和輸配等經(jīng)營行為，包括LNG的點供等，按照現(xiàn)有的許可標(biāo)準(zhǔn)條件，沒有具體規(guī)定什么是符合國家標(biāo)準(zhǔn)的燃氣氣源和燃氣設(shè)施，使這些從事新業(yè)態(tài)的燃氣經(jīng)營企業(yè)難以取得行政許可，只能游離于許可之外從事經(jīng)營活動，合理但不合法。

（三）市場準(zhǔn)入許可缺乏規(guī)范性

按照有關(guān)文件的規(guī)定，燃氣經(jīng)營許可證由縣級以上人民政府燃氣管理部門核發(fā)，具體發(fā)證部門根據(jù)各級地方性法規(guī)、人民政府規(guī)章或決定確定。這就形成地方頒發(fā)燃氣經(jīng)營許可證有了很大的自由空間，從近年來各地審批燃氣經(jīng)營許可存在的不規(guī)范主要有：一是發(fā)證受理部門不確定;二是多頭發(fā)證;三是準(zhǔn)入條件和程序不規(guī)范。

（四）企業(yè)不作為、缺乏退出機制

企業(yè)取到授權(quán)后，限于氣源、資金、技術(shù)等原因，無力開發(fā)或無力完成原定的目標(biāo)和任務(wù)，沒有履行合同規(guī)定的義務(wù)，另行引入第三方，引起糾紛。

在城市燃氣特許經(jīng)營實施的過程中，由于缺乏退出機制的政策和規(guī)定，導(dǎo)致企業(yè)在不能履行特許經(jīng)營所需履行的職責(zé)時，政府無法收回特許經(jīng)營權(quán)，導(dǎo)致特許經(jīng)營流于形式，損害了公眾的利益。

三、城市燃氣經(jīng)營策略及政策建議

（1）提高現(xiàn)有經(jīng)營許可的法律位階。住建部的部門規(guī)章《燃氣經(jīng)營許可管理辦法》法律位階有限，已不能滿足燃氣新業(yè)態(tài)的發(fā)展和指導(dǎo)地方工作需要。建議盡早出臺行政法規(guī)《燃氣經(jīng)營許可條例》，明確各類經(jīng)營業(yè)態(tài)的許可管理制度，細化各類燃氣經(jīng)營許可條件，重點強化燃氣場站、管網(wǎng)設(shè)施和用戶設(shè)施的安全運行條件、技防安全設(shè)施要求;細化并提高液化石油氣經(jīng)營的準(zhǔn)入條件;明確對燃氣企業(yè)從業(yè)人員專業(yè)培訓(xùn)和考核要求、實施部門;明確各類燃氣經(jīng)營許可證有效期。

（2）實現(xiàn)城市燃氣管網(wǎng)的開放要因地制宜，確保燃氣的安全穩(wěn)定供應(yīng)。實現(xiàn)城市燃氣管網(wǎng)的開放應(yīng)納入地區(qū)燃氣發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌新建設(shè)施和原有設(shè)施的整合，并可持續(xù)發(fā)展;細分各類用戶市場份額、未來市場發(fā)展規(guī)模和用氣規(guī)模。

（3）進一步規(guī)范完善燃氣特許經(jīng)營制度。規(guī)范授權(quán)主體，明確授權(quán)程序，簽訂規(guī)范的《燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》，住建部修改完善《燃氣特許經(jīng)營協(xié)議》示范文本;規(guī)范授權(quán)主體行為，建立和完善本級人大和上級燃氣管理部門對授權(quán)主體的監(jiān)督機制和責(zé)任追究制度，建立并完善第三方機構(gòu)對授權(quán)主體和特許企業(yè)的評價機制;細化、完善燃氣特許經(jīng)營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)主體對特許企業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);特許企業(yè)對用戶的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，完善落實對特許企業(yè)的日常監(jiān)管和退出機制。

（4）加強對城市燃氣企業(yè)儲氣能力建設(shè)的指導(dǎo)。地方政府要根據(jù)本地區(qū)資源條件、用氣規(guī)模發(fā)展、燃氣基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀等諸多因素，將燃氣儲氣設(shè)施納入本地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃和燃氣規(guī)劃。燃氣管理部門應(yīng)配合有關(guān)部門和燃氣企業(yè)采取多種手段，落實儲氣能力建設(shè)。

（5）建立燃氣管理協(xié)調(diào)機制。按照《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》的規(guī)定：國家由國務(wù)院建設(shè)主管部門負責(zé)全國的城市燃氣管理工作;地方上由縣級以上地方人民政府燃氣管理部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的燃氣管理工作。因此，國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部是全國城市燃氣的主管部門;各省（市）自治區(qū)住房和城市建設(shè)部門為省級城市燃氣行業(yè)的主管部門：縣級以上的人民政府燃氣管理部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城市燃氣的具體管理事務(wù)。由國家和省級相關(guān)部門行政首長建立聯(lián)席會議制度，定期通報交流各地、各自職權(quán)范圍內(nèi)城市燃氣市場監(jiān)管的情況，研究、溝通、協(xié)調(diào)重大事項。在精細化治理體制下，大量的部門監(jiān)管機構(gòu)在社會治理中起到越來越重要的作用。行政協(xié)調(diào)對于目前處于轉(zhuǎn)型時期的我國來說，尤其具有重要的意義。

城市燃氣經(jīng)營市場的改革方向是管住中間、放開兩頭，打破市場壟斷。推動城市燃氣經(jīng)營市場改革是解決城市燃氣市場運行中一系列矛盾的根本要求，也是提高能源利用效率、合理配置資源、轉(zhuǎn)變城市燃氣行業(yè)發(fā)展模式的必然要求。

中國的燃氣行業(yè)必須實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，通過市場有效配置燃氣資源和市場化形成價格體系，建立起一套適應(yīng)燃氣市場發(fā)展的監(jiān)管體制、從而加快和建立燃氣產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代企業(yè)制度和市場經(jīng)濟體系的進程，為我國的燃氣事業(yè)創(chuàng)造一個有利于可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定的寬松環(huán)境。

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