耒陽市生態公益林保護建設的現狀與發展對策

□歐名旺

隨著社會和經濟的發展，人類對林業的需求發生了重大變化，生態需求成為社會對林業的第一需求，加強生態公益林保護建設，是林業可持續發展的重要方向。耒陽市生態公益林在改善生態環境、抵御自然災害、維系國土生態安全和生物多樣性、保障經濟社會持續發展等方面發揮重要作用。但是，隨著社會和經濟的發展，耒陽市生態公益林建設工作面臨著嚴峻的考驗，鑒此，針對耒陽市生態公益林建設現狀及工作中存在的問題進行探討，以便在今后工作中起到參考作用。

一、耒陽市生態公益林基本概況

耒陽市位于湖南省東南部，衡陽盆地南端，東與安仁、永興縣交界，西隔舂陵水與常寧市相望，南與永興縣毗鄰，西南與桂陽縣相交，北與衡南縣接壤。耒陽市是南方集體林區縣之一，森林資源較為豐富，屬于中亞熱帶濕潤常綠闊葉林區。主要植被類型有常綠闊葉林、常綠落葉闊葉混交林、常綠杉松針葉林。低山丘陵的原生植被開發殆盡，現主要為馬尾松林、杉木林、毛竹林等人工植被。

二、生態公益林建設管理現狀

(一)建設工作狀況。耒陽市林業用地面積為222.4萬畝，按照森林及林地的主導功能和經營目的，將森林和林地劃分為生態公益林和商品林。目前，全市區劃界定的公益林面積為92.56萬畝，其中國家公益林面積為76.89萬畝，省級公益林面積為15.67萬畝，占林業用地面積的41.6%。國家級生態公益林按生態區位分：江河兩岸49.6萬畝，軍事禁區0.04萬畝，石漠化和水土流失嚴重地區9.15萬畝，其他為18.1萬畝；省級公益林按生態區位分：生態脆弱地區10.01萬畝，省級森林公園1.49萬畝，高速公路兩傍1.04萬畝，鐵路兩傍2.23萬畝，縣城周圍0.9萬畝。按地類分：有林地37.94萬畝，疏林地0.96萬畝，灌木林地40.92萬畝，未成林造林地2.13萬畝，宜林地10.61萬畝。

(二)管理工作狀況。耒陽市公益林分布在28個鄉鎮、辦事處，在各個鄉鎮辦事處設立了公益林管理站，建立了公益林管護隊伍。主要采取人工造林、低效林改造、補植補栽等措施，提高公益林的林分質量，加強森林防火林帶的建設，在全市公益林區設置公益林宣傳牌102塊，新建撲火器具儲備庫和森林防火物資儲備庫各一座，購置了防火設施設備和檔案設施設備，使全市林區森林防火能力明顯提高。

三、耒陽市生態公益林管理和建設工作中存在的問題

(一)生態公益林區劃粗放，布局不合理，生態功能未完全發揮。由于前期在區劃公益林時，由于時間緊、任務重，技術力量不足，工作不到位和思想認識不足等原因，加上與相關規劃銜接不夠，造成生態保護與林地利用矛盾突出，使公益林區劃界定未能因地制宜、合理布局。另外，耒陽市公益林資源林分質量不高，應該產生效益沒有得到發揮，造成水土流失未能有效遏制，防御自然災害能力較弱。

(二)公益林監管體系不能完全到位。目前耒陽市生態公益林管理體系尚不夠健全，管護隊伍不強，管護人員的任務重，壓力大，公益林經營者和所有者等管護主體的積極性不高，管護責任沒有得到全面落實，加上公益林監測技術和人員不足，生態公益林資源變化不能得到真實反映。

(三)生態補償結構不合理，補償標準偏低?，F行的補償政策是平均化補償，不分林種、地類和等級，補償標準都是一樣，不同地類的生態效益存在明顯差別，管護要求也不一樣，應該實行分級分類差別化補償機制。目前，耒陽市森林生態效益補償基金都是中央和省財政撥付，由于市縣財力有限，沒有安排配套資金，林農生態經濟補償費僅為14.5元/畝，補償標準太低，同商品林收益相比有較大差距，造成林農對生態公益林保護建設工程不是很支持。

(四)科學利用機制不完善。生態公益林資源豐富，但為了優化森林結構，增強公益林的生態和環境保護功能，一般是禁止或限制生態公益林采伐利用，加上公益林重點區域一般是在交通不發達的山區，林農的大部分經濟收入靠出賣木材，嚴重影響了林農的經濟利益，造成林農對生態公益林管護工作的抵觸情緒越來越大，生態公益林的保護與利用矛盾日益突出。

(五)管護難度大。耒陽市集體和個人公益林由于高度分散，戶均面積過少，再加上公益林補償標準太低，導致農戶對公益林保護建設意愿不高，還有現在大部分勞動力都外出打工，雖然都簽訂了公益林管護協議，但實際情況是有相當一部分農戶沒有完全按照管護協議去執行。雖然按照管護協議，在農戶不履行管護義務的情況下，可以不支付或扣減勞務費用，但考慮到生態補償是一項慧民政策，也不能真正落實到位。因此一些公益林的管護責任未真正落實，管護效果難以得到保障，造成公益林建設效益低劣。

四、今后工作的對策及建議

(一)加強對公益林區劃調整，合理布局。公益林調整是對公益林區劃的補充，糾正前期公益林區劃錯誤，優化公益林整體布局，增加生態功能。要堅持集中連片、合理布局、尊重自愿、維護穩定的原則。

(二)探索多渠道的生態補償機制，提高補償標準。一是按照誰保護誰受益、誰受益誰補償的原則，實施區域補償、流域補償和要素補償，以點帶面，多渠道籌集生態公益林補償金，逐步建立完善的生態效益補償制度。二是實行分級分類差別化補償，不同林種、不同地類的生態效益存在明顯差別，對管護難度大、生態區位薄弱的生態公益林應加大補償力度。三是加大中央和省級財政投入，提高補償標準。

(三)積極開展生態公益林科學經營和合理利用。要在保護的基礎上，不斷提高公益林的建設質量，充分發揮生態公益林生態、社會和經濟效益，科學經營，以生態效益為主向最大發揮公益林的綜合效益并舉轉變。一是結合實際，科學編制公益林經營規劃，提高林分質量。通過不斷對公益林的營造、撫育和封山育林等措施，大大增強了公益林的生態功能，對仁義鎮、長坪鄉、磨形鄉、太平圩鄉、公平鎮等鄉鎮生態區位為石漠化地區的生態公益林，水土流失嚴重，造林難度大，可以通過補植補造和全面封山育林等措施進行低效林改造，提高植被覆蓋率；對宜林荒山荒地應進行營造復層混交林，提高公益林綠化總量；對低矮灌木林進行低效林改造，補植喬木樹種，形成有層次結構的森林群落；對杉木純林進行林分改造，補植闊葉樹種，形成混交群落。二是科學合理利用生態公益林豐富的林地、林木和景觀資源，引導林農在公益林發展林業經濟和開發生態旅游項目，為林農開辟增收渠道，增加林農保護公益林的積極性。

(四)健全公益林管理制度。落實管護主體和管護責任，建立主體落實、監管到位、補償合理的責權利相統一的管護機制。一是要加強護林員管理，提高護林員待遇、解決護林員社會保障等，穩定巡山護林員隊伍，更好地調動護林員積極性；二是建立公益林公共管護機制。一方面，由于林區經濟不發達，大部分林農外出經商或打工。另一方面，由于耒陽市公益林比較分散，每戶林農的公益林面積不大，有的農戶只有幾分公益林，還有就是公益林邊界不清晰，一戶多山、一山多戶的情況很普遍，造成公益林管護難以真正落實到位，對于這種情況，應建立由政府領導的公共管護體制，可以因地制宜采取承包管護、聯戶管護、輪流管護、大戶租管、公司托管、集體統一管理等多種管護形式。三是對公益林開展年度核查，切實了解公益林資源變化情況和管護情況以及補償基金使用情況，促進公益林管護水平提高，為下一年度公益林管理提供依據。三是加大監測力度，建立了公益林監測信息公告制度，定期向社會公布公益林監測成果。運用現代信息技術，改進信息采集等處理方法，提高監測成果水平，加強監測能力建設，建設長期觀測站和臨時觀測點，更好地開展公益林綜合監測工作。

(五)建立生態公益林的安全防范體系。對公益林火災、病蟲害等災害的預防，要做到早防治、早控制、早發現，一是要加大監測力度，建立公益林監測信息公告制度，定期向社會公布公益林監測成果。運用現代信息技術，改進信息采集等處理方法，提高監測成果水平，加強監測能力建設，建設長期觀測站和臨時觀測點，更好地開展公益林綜合監測工作；二是要充分發揮群眾監督的作用，加強新聞和輿論宣傳，讓公益林理念深入人心，形成全民管護公益林的良好氛圍。