我國實行街區制的必要性分析

□張逸群

2016年12月21日晚，針對城市問題發布了《中共中央關于進一步加強城市規劃建設管理的意見》(以下簡稱“意見”)建議原則上中國的新住宅建筑將不再建設封閉式住宅小區，并將逐步開放已建成的住宅小區，以實現內部道路的內部化。促進土地利用最大化，解決當前交通布局的不靈活性。區塊系統是城市發展規劃的新概念，旨在強調適當規模的城市建設。優化城市路網格局，增進社會交流。深入推廣街區制會遇到諸多問題，但增強城市規劃和管理制度對于推廣街區制對促進城市的可持續發展具有重要意義。

一、國外街區制系統與封閉社區的比較

(一)街區制的含義。街區系統是城市建筑布局的一種形式。其優點就是使得城市生活更加便捷，交通更加通暢，在我國改革開放初期也是采用街區制的方式如北京的“胡同”、上海的弄堂，在大多數西方國家也得到了良好的發展。

(二)街區制在國外的發展實行情況。

1.在英國。英國人發現多個建筑合體成為一種集合模式要比個體建筑更有利于街區的保護，且意義往往是超過一些單體建筑。因此，1967年，英國政府出臺了“街道保護法”。到1971年，修《城市和縣規劃法》時，《區域保護法》被納入其中。

2.在美國。當地居民業主可以通過自主選舉選出自己的物業，同樣可以通過投票的方式決定是開放小區還是封閉小區，富裕的小區一般多是選擇封閉小區，小區內保安條件較好，單開放的小區也會注重交通流量在高峰期時段會禁止路過車輛繞小區“抄近路”。

3.在韓國。街區制模式相對成熟，以首爾西部的一個城市為例，除了一些單戶住宅，多數新建小區都是方方正正如棋盤一般，每個小區的長度都是有固定長度，在街角也會建立相應的基礎教育設施和公共娛樂休閑場所，但是在出入管理上作出了特殊規定，來往行人通行自由，車輛的進出需要進行登記，但是每棟樓都有門禁，非本樓人員或應本樓人員之邀都無法進入，外部車輛若久久未出小區將會對其警告。

(三)街區制與封閉住宅小區。

1.封閉小區的含義及興起理由。封閉的社區，無論關閉程度如何，都有明確的界限，這是建筑規劃中的專有名詞，如今人們更喜歡安全和私密的環境，然后實施封閉式管理，設置更少的網點，并覆蓋周圍的墻壁;中國人喜歡住在山河中，然后在社區內創造一個宜人的景觀。這樣，封閉式社區已成為中國社區發展的主流形式，居住面積越高，封閉性越強。

(1)社會變化導致的安全缺失。居住在封閉小區內最重要的收益就是增強安全感，中國在發展過程中經歷了起起落落，人們更想在更安全的環境內居住生活，隔離墻會給人一種被保護的感覺，所以買一個封閉的社區將意味著購買一個相對安全的生活環境。

(2)傳統文化。中國是一個歷史悠久的國家，自古以來城墻對于中國人來說是象征著權力和等級，是抵御外敵入侵強有力的武器，因此墻體的厚度也彰顯了一個國家發展水平，不但是中國如此，歐洲人對城墻也有極強依賴和崇拜。

(3)配套公共服務供給不足。封閉式小區一半多由物業管理，由物業負責解決小區的衛生環境，樓道整潔，安全保障，自己只需要花錢享受服務即可，圍繞社區縮小了政府管理范圍，減輕了政府的財政負擔。

2.封閉小區的缺點。

(1)城市交通受阻。研究表明，在大中城市，城市分支之間的距離一般應小于300米，越接近城市中心，網絡越密集，分工越細。如果每個定居點占地面積超過10公頃并且不允許越過，則城市道路網絡的組織必然是稀疏和間歇性的，并且密度會降低。在我國許多城市，一平方公里只有十幾個交叉口，在北京一平方公里有14個交叉口。這種建筑，一旦人口集中，它立即擁擠。道路網絡不夠密集，道路修復寬闊，人員和交通不疏散。過多的定居點往往會導致城市道路的堵塞，城市道路只能繞過社區。這也是為什么中國許多大城市的道路越來越寬，天橋越來越多，但城市交通狀況越來越差。

(2)街道活力喪失。加拿大記者雅各布斯強烈主張人行道是“城市中的主要公共區域”。封閉社區的一個問題是，在環境設計和公共建設的背景下，通過墻壁或欄桿將具有重要公共和商業價值的住宅放置在社區內。除了交通功能外，我們許多常規的活動，例如購物、休閑、運動，都可以通過街道空間完成。封閉社區不僅不允許社區邊緣的居民和單位直接面對街道，兩個門衛也可以距離兩三百米。封閉空間所造成的空間斷裂比比皆是。

(3)服務設施不足。根據《住宅區條例》，每個社區都應配備一整套服務，包括教育、醫療、八類社區服務、文化和體育、商業服務、金融、郵電、市政公用事業和行政管理。暫不說社區的商業設施是否配備齊全，即使類型設備齊全，也只提供一兩項服務，更不用說想買東西并且想要“逛逛”。相反，在一些高端住宅社區，開發商毫不猶豫地建造游泳池俱樂部等高端設施，但用戶數量有限，最后他們必須向社區外的客戶開放。

由于封閉社區和街區制的不同特征，一些正在實施街區制國家已經發現了區塊系統的缺點，一些尚未實施街區制的國家也意識到區塊系統的優勢。開始推廣街區制，當然如“意見”所說，街區制的建立是一個逐步的過程，不能一刀切。目前來看在中國實行街區制還有很多矛盾，也有很長一段路要走，但是中國實行街區制是勢在必行。

二、中國城市實施區塊系統存在的問題

(一)有關法律方面的問題。街區制在我國雖然曾實施過，但是此次城市建設再次引進街區制，是順應社會發展趨勢，吸取了國外發達國家的街區制做法，但是我國封閉小區住宅管理模式已經成熟，缺乏對街區制的相關配套立法。居民在購買房屋時，支付的房款不僅僅是指房屋所占的土地，居民購買的是完全的住宅小區的土地使用權，《物權法》第70條明確規定，業主擁有建筑物專屬部分的所有權，除專有部分以外的共同部分也享有共同管理權。因此住宅小區內部的公共設施也屬該小區所有住戶的。小區的內部道路，小區內部的相關配套設施，都已經涵蓋在居民購房時的價款中，如果此時打開這些封閉小區以實現內部交通的公有化，這相當于以國有方式征收居民的土地所有權，這必然會侵犯所有者的所有權。小區開放后，該空間的私密性將會大大降低，住宅區的安全性能要比任何場所都要重要，目前，中國社會開放后的人壽保障立法仍然空白。

(二)社區安全及管理保護的問題。大多數舊社區都是開放的，但大多數新建社區現已關閉。管理嚴格一般陌生人很難進入，此時實行街區制，這些封閉小區業主將會產生很多的擔憂，小區內來往車輛的增多，是否都是經過檢查的安全車輛，家里的老人小孩是否已經不適宜在小區里走動，再者開放之后將進出形形色色的人，個人和財產安全的隱患日益增加，生活質量和生活隱私大大降低。

封閉社區通常由專業的物業管理公司監管。物業公司將退出一些管理，交由政府公共管理，這就意味著基層政府將重新挑起放下的擔子，社會公共維護的費用將再一次提高，還要對封閉小區的住戶進行賠償。從而給基層政府帶來了巨大的經濟負擔，最終還是要轉嫁給納稅人。

三、街區制改造方法與原則

就目前而言，從封閉小區到開放式小區難度很大，需要進行詳細規劃。第一，要因地制宜尊重所在小區的歷史。多數需要改造的小區為單位大院和大型的封閉小區，這些小區的誕生多是因為中國的歷史原因，歷史是不可以重來和隨意推翻的，并且他們嚴重的影響了城市公共交通。第二，要在法律環境下進行街區制改革，國外的街區制都有專門的法律予以支持，為了恢復城市的活力，還必須有法律來保護居民的人身和財產安全。在這個依法治國的時代，習近平總書記一再強調，重大改革必須是正當的。城市規劃也必須依法實施，要運用法律的思維，合法保護公民權利。

區塊系統最困難的重建應屬于單位大院。單位大院包括很多類型比如政府機構、高校。政府機構屬于工作區域，不需要特殊保護的，政府機構的安保能力也更強，與一般居民區是不同的。高校也是具有代表性的單位大院，高校占地面積大，園內道路寬并且產權屬于國有，可以將校門打開，將現有的高校切割成幾個組，使中間的道路成為公共交通道路，因此從技術角度來說打開單位大院的較容易，但是困難在于權力勝于技術。

至于封閉小區也不是都要進行街區制改造，如果對交通影響不大的小區可以不進行改造，并且新建的城市中心的封閉小區的住宅密度和住宅人數容量已經很高了，內部資源已經很緊張了，如果開放街區制顯然是不現實的。因此需要改造的也是一部分超大住宅小區，這種類型的小區可以根據他們的特點劃歸成幾個組，成為一些獨立的封閉社區，連接這些群體中間的公共交通道路。

《意見》還指出，新住宅樓應該推廣街區制。將小區的面積、長度、小區之間的道路規劃好。城市建設要有專業設計人員并且需要城市政府和居民的高度的配合。因此街區制的改造涉及到居民切身利益的問題，政府相關部門就應該切實解決，由于上述制度的改革需要立法，《意見》與《物權法》的規定相沖突。為便于與《意見》相吻合。《物權法》應明確禁止制度改革的范圍、權限、程序等。根據我國的法律，國有土地使用權一般有兩種轉讓和分配方式。居民住宅小區多數是出讓方式取得，但居民在購房時候已經支付了一部分的土地出讓金，現在要打開這些住宅小區，對居民來講是一種變相征收。

因此街區制改革，應采用立法來區分獲得土地使用權的方式，并應采用不同的方法和程序。在一個法治社會中，城市的建設應當由企業自行決定，由房屋購買者選擇，政府應該在公平合法的基礎上為達到公共政策的目的來進行一定的引導。在一些歐美國家，如果住宅區確實影響或加劇道路擁堵問題，必須以合法的方式征收公共利益，并給予居民公平合理的補償。

四、結語

綜上所述，小區開放與否應該由該小區的所有業主公共決定，如必須要開放的小區，也應當公正給予業主補償。如在已經建成的小區實施街區制，必須進行論證，聽取厲害關系人意見，向有關部門進行審批，通過后再實行具體的街區制改造，如有違反規劃行為的都要受到嚴厲的責任追究。