地方政府預算管理第三方績效評價工作的探索
——基于山東省莒縣的創新實踐

●商 淼

績效評價是全過程預算績效管理的重要環節，是衡量預算管理績效高低的有效手段。由于第三方評價的獨立性、客觀公正性及專業性的特點，可以使得評價主體獨立于被評價的對象之外，做出較為客觀公正的、具有較高專業性及科學性的評價結果。在預算績效評價中引入第三方評價，既可以彌補財政部門既當“裁判員”又當“運動員”的不足，又能有效提高評價質量和評價結果的公信力。2018年以來，山東省莒縣財政局以引入第三方開展績效評價為突破口，創新績效評價模式，全面實施績效管理改革取得了明顯成效。

一、第三方績效評價工作開展情況

（一）夯實基礎，構建制度體系

為組織開展好第三方績效評價工作，莒縣財政局制定了外出學習方案，先后到濟南平陰縣財政局、上海浦東新區財政局、山東財經大學等地學習先進經驗和做法。結合外出考察學習情況，擬定全面推進預算績效管理及第三方績效評價工作推進方案，經縣政府常務會議研究通過，以縣政府的名義印發《關于全面推進預算績效管理的意見》，同時，縣財政局印發 《莒縣縣級財政項目支出績效目標管理辦法 （試行）》、《莒縣縣級預算支出項目第三方績效評價工作規程》等配套文件。對績效目標的設定、第三方中介機構管理、項目選取等方面都制定了具體的操作規程，形成了“1+N”制度體系，為全縣深入開展第三方預算績效評價工作打好基礎。

（二）規范程序，嚴格準入管理

一是加強智庫建設。一方面，通過公開招標方式，擇優選定能力強、評價水平高的會計師事務所、造價類及綜合類機構，納入莒縣的第三方績效評價機構庫；另一方面，建設專家庫。采取聘請省相關專家、縣財政局推薦專業人才等方式組建專家庫，負責對第三方中介機構進行評價前培訓，對第三方機構提供的報告進行審核等。

二是規范第三方評價工作程序。第三方評價機構書面承諾嚴格按照有關規定進行工作，嚴格執行公示公告制度，嚴格執行工作紀律和保密承諾，不得泄露被評價對象的信息和商業機密。

三是保障第三方評價獨立性。第三方在部門單位績效自評的基礎上，實施書面評價、現場評價和綜合評價等程序，采取定性和定量綜合分析、信息技術與數理統計技術、抽樣調查、滿意度調查等方法，客觀全面、科學公正實施獨立第三方評價。

（三）精選項目，逐步推行試點

按照“先易后難、穩步推進”的原則，縣財政局選取了科技創新、扶貧開發、低保對象核查等項目作為試點。在科技創新項目績效評價過程中，選取的第三方評價機構中5位專家分別來自中科院海洋研究所、中國石油大學、山東科技大學等部門。首先，財政、科技、第三方評價機構對評價重點、評價依據、評價指標體系等反復多次修改完善，形成最終評價方案。其次，召開績效評價工作會議對評價程序、評價紀律作了具體要求，然后根據企業提交的材料對照評價方案進行分組審核打分，由財政、科技派出代表監督評價小組工作。在綜合打分和小組討論的基礎上形成初步評價結論，對于重點企業由評價專家現場實際考察，與相關單位召開交流會，最后，由專家組集體評議、綜合評估，形成最終項目評價結論。在城鄉低保對象核查績效評價過程中，第三方評價機構先后到市場監管局、住房資金管理中心、交警大隊、房管局、國土局等部門搜集有關工商注冊登記、車輛登記、房屋登記等相關信息5萬余條，與城鄉低保對象進行比對，發現有不符合低保條件的可疑人員，入村下戶，走訪鄰居，實地調查核實，最終出具評價結論，對不符合城鄉低保標準的人員清理退出城鄉低保戶保障范圍。

（四）注重實效，強化結果運用

績效評價結束后，召開重點項目預算績效評價反饋會，由各中介機構陳述評審結果，并由項目單位就評價發現的問題作出答復，最后由專家進行點評，將績效評價結果與下年度預算安排相掛鉤，對績效評價結果差的部門，減少預算安排或者不予安排。同時，建立落實整改機制，將評價結果制成《結果反饋書》送達項目主管部門，要求限期整改并提交整改報告，確保問題整改到位。如科技創新財政扶持項目21個，涉及能源化工、農業旅游、生物醫療、智能制造等四個領域，經過專家評審，認定通過7個、基本通過11個、未通過3個。對所有參加績效評價的項目，專家均對其以后的發展提出了意見建議，并全面反饋到企業，對企業進一步提升科技創新能力起到了積極的推動作用。對于未通過專家評審的項目，財政部門不再給予扶持，節約財政資金11萬元。再如在城鄉低保對象核查項目績效評價過程中，評價小組通過數據比對、現場核實等措施辦法，共清理、清退不符合城鄉低保保障標準的5千余人，每年節約財政資金1500余萬元。

通過深入推進第三方預算績效評價，莒縣預算績效管理改革取得了較好成效。一是部門初步樹立了績效管理的理念。通過開展績效評價，部門管理理念開始轉變，開始重視財政支出績效問題。以提高資金使用效益為目標，以結果為導向的管理理念正逐漸深入。二是財政資金使用效益不斷提高。對績效評價結果及時反饋部門單位，有針對性地抓好整改，督促單位不斷完善內部管理，自覺加強資金的管理和監督，提高了財政資金使用效益。三是部門財務管理水平持續提升。根據績效評價結果，有針對性地對部門財務管理的薄弱環節進行改進完善，制定出臺了縣直部門財務管理工作規范，指導約束部門單位加強財務管理，提高財務管理水平。莒縣在連續兩年榮獲山東省現代預算管理制度改革試點工作先進縣的基礎上，2018年又被國務院評為全國財政管理工作先進縣，位列山東省獲表彰三個區縣之首，并獲得中央財政獎勵資金2000萬元。

二、第三方績效評價面臨的問題和困難

雖然山東省莒縣在第三方績效評價過程中取得了一定的成效，但與財政科學化、精細化管理的要求相比，還存在一些突出問題和薄弱環節，主要表現在以下方面：

（一）部門績效管理意識有待進一步加強

近年來通過不斷地摸索實踐，盡管部門單位對績效管理有了一定認識，但總體而言，莒縣績效預算管理還處在起步階段，有些部門單位還處在“被績效”的狀態，積極性、主動性有待挖掘，依然存在著“重分配輕管理，重使用輕績效”的觀念，績效意識淡薄，頻繁申請項目資金但不注重財政資金使用效益的現象還不同程度地存在。

（二）第三方績效評價機構的業務能力和水平難以完全適應評價工作需要

預算績效管理工作涉及面廣、政策性強、技術含量高，對承接評價業務的第三方機構提出了比較高的要求。莒縣目前的第三方績效評價機構發展仍處于初級階段，以會計師事務所、資產評估機構和社會咨詢機構為主的第三方評價力量，受發展階段、專業知識、政策等因素影響，評價能力和評價效果仍不盡如人意，難以滿足評價工作的實際需要。

（三）第三方評價尚缺乏統一具體的評價規程

完善的評價規程是確保評價質量的關鍵。雖然財政部相關法規對績效評價的基本流程進行了規范，但不夠細致、具體。盡快研究制定滿足實際工作需要、評價方法科學、評價流程規范、評價基礎信息統一的評價工作規程，是當前亟需解決的現實問題。

（四）第三方評價在評價時不公開、不透明，評價的公信力遭到質疑

推進第三方評價，社會輿論一直擔心，在缺乏誠信的環境中，評價機構可能會搞權錢交易。如果缺乏對第三方機構的監督，在評價結果影響到評價主體的評價中，很可能滋生潛規則，這就使第三方評價失去了意義。

三、推進第三方評價工作的建議

（一）進一步提高對第三方預算績效評價的認識

結合中央下發的《全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號）以及山東省人民政府《關于深化省級預算管理改革的意見》（魯政發〔2019〕1號）文件要求，充分發揮政府的網絡平臺、APP客戶端以及新聞媒體宣傳引領作用，大力倡導全員抓績效理念、積極培育績效文化，增強全社會的績效意識，為全面開展預算績效管理營造良好的輿論環境。同時，加強專業知識培訓，增強第三方績效評價機構和部門業務人員的整體素質，為加強預算績效管理改革提供人才保障。

（二）進一步加強制度建設

會同有關專家和第三方績效評價機構，以座談會和專題論壇等形式，深入研究第三方績效評價面臨的理論和實際操作難點，積極推動國家層面出臺第三方績效評價指導意見。結合莒縣實際，進一步規范第三方績效評價機構的選用、管理，從而保證評價機構選用公開透明，管理規范有序。

（三）研究制定第三方評價規程

從規范縣級預算項目支出第三方評價工作入手，不斷總結經驗，盡快研究制定預算績效第三方評價規程。具體包括：規范評價人員、評價范圍、評價方案、評價結果以及評價報告撰寫和提交程序等多個步驟，要明確各步驟工作重點和標準要求。

一是規范評價人員及評價范圍。根據委托方要求及項目情況，具體開展績效評價時，第三方績效評價機構要成立專門的評價工作組，其人員數量、業務能力及專業領域等要滿足評價工作需要，必要時需聘請一定數量的評價項目相關領域專家。評價范圍上，一般應采取現場和非現場評價相結合的方式進行。對地域相對集中、具體實施單位數量不多、項目管理層級不復雜的項目，一般需要現場評價全覆蓋。現場評價范圍應根據委托方要求確定，現場評價項目覆蓋面一般應占到所有項目的30%以上，現場評價項目資金額一般應占到項目預算總金額的50%以上。現場評價項目點的選取原則上應在綜合考慮項目地域分布、資金投向、項目實施單位預算資金規模等方面的基礎上，采取隨機抽取的方式確定。非現場評價一般應覆蓋所有項目實施單位。

二是規范評價實施方案的制定。第三方機構應結合項目基本情況、擬定相應的績效評價指標體系、績效評價標準和評價方法，形成績效評價實施方案。評價實施方案應包括項目概況、項目績效目標、評價思路、績效評價指標體系、績效評價方法等內容。

三是規范重點控制指標的設定。為確保績效評價結果客觀公正，要將資金使用以及政府采購合規合法性、預算執行率、項目實際完成率等指標設為重點控制指標，如指標達不到標準，則相關二級指標整體不得分。

四是規范評價結果。對現場績效評價全覆蓋的項目，根據到實施單位現場評價情況，可以直接形成項目最終結果；對按一定比例抽樣開展現場績效評價的項目，要結合現場評價和非現場評價的結果進行匯總分析，最終形成項目評價結果。

五是規范績效評價報告撰寫和提交程序。在評價規程中，明確績效評價報告的格式、內容和提交流程。

（四）加強監管 提升第三方績效評價質量

一是要建立第三方機構資質評價制度和評價效果打分制度，嚴把準入關口，明確準入條件和準入門檻，給所有第三方評價機構公平參與競爭的機會，同時實行動態管理，建立能進能出的管理機制，提高評價機構的工作質量。二是要建立完備的行業規則，探索建立監督與管理相分離的行業運行體制機制。政府部門是法律政策的制定者和決策者，不適宜既做“裁判員”又做“運動員”，應該以非政府的行業管理機構為主進行管理規范第三方。三是要推行績效評價信息公開，政府部門要大力推進第三方評價信息公開，這既可為社會提供信息服務，也可通過信息公開，遏制第三方評價的貪腐行為。四是進一步強化績效評價結果的應用，將績效評價結果與下年度預算安排相掛鉤，對績效評價結果差的部門，減少預算安排或者不予安排，探索實施績效評價問責機制，充分體現財政資金使用主體責任，最終形成“誰干事誰花錢、誰花錢誰擔責”的良性運行機制。■