山東省污染防治的環境財政政策體系探析

□徐成龍

隨著山東省經濟發展水平的快速提升，人們對美好生活向往的需求與資源環境問題日益惡化之間的矛盾越來越突出，環境污染已經嚴重影響了人們的正常生活，污染防治壓力和難度也在不斷加大。環境財政政策作為污染防治的重要措施，不僅是政府進行污染防治的直接體現，而且還遵循了一定的市場規律，對解決市場失靈問題起到了十分重要的作用?；诖?，本文系統梳理了山東省環境財政政策體系，大致分為環境財政支出政策和環境財政收入政策兩大類。其中，環境財政支出政策具體包括環境保護財政支出、污染治理投資、財政轉移支付、政府綠色采購等；環境財政收入政策具體包括資源稅、城市維護建設稅、城鎮土地使用稅以及排污費等。

一、環境財政支出政策

(一)環境保護財政支出。隨著環境問題越來越凸顯以及政府對污染防治的重視程度越來越高，山東省環境保護財政支出規模呈明顯上升態勢，由2007年的270,528萬元上升至2017年的2,281,117萬元，年均增長21.39%。但從環境保護支出占GDP的比重來看，山東省環境保護財政投入力度仍然遠遠不夠。從發達國家經驗來看，環保支出占GDP的比重一般在1%～2%，美國、日本、德國等國家的比重甚至更高。雖然2007～2017年山東省環保支出占GDP的比重也有明顯的上升態勢，由2007年的0.1%波動上升至2017年的0.3%，但最大值也還不足0.4%，環境保護投入明顯偏低。

(二)污染治理投資。從投資規模來看，2007～2016年山東省環境污染治理投資總額整體呈波動上升趨勢，由2007年的320.8億元逐年上升至2013年的848億元，之后波動下降至2016年的780.8億元，且城鎮環境基礎設施建設投資、工業污染源治理投資以及當年完成環保驗收項目環保投資的變動趨勢與環境污染治理投資總額的變動趨勢基本一致。從投資比重來看，2007～2016年山東省環境污染治理投資總額占GDP的比重呈現出先上升后下降趨勢，由2007年的1.24%波動上升至2013年的1.55%，之后波動下降至2016年的1.15%。值得注意的是，與全國環境污染治理投資總額占GDP比重相比，山東省的比重基本處于更低水平，這與山東省在全國的環境污染地位截然不同。

(三)財政轉移支付。在環境污染防治的改革實踐中，山東省環境財政轉移支付規模不斷擴大。2014年，省級補償市級資金2.13億元，市級補償省級資金413.5萬元。到2017年，針對大氣污染防治資金，省級獎補各地級市已共計提升到6.0665億元。與此同時，山東省生態補償力度也在持續加大。2015年，山東省將生態補償額度由20萬元/(微克/立方米)提高到40萬元/(微克/立方米)；2017年，山東省不僅提高了一次性獎勵基數，還將生態補償由原先的40萬/單位濃度污染物提高到了80萬/單位濃度污染物。除此之外，還應注意到省級政府與市級政府的縱向轉移支付效率、資金監管以及信息公開等還有待進一步提高和加強，而同級地區間污染溢出導致的橫向轉移制度還有待進一步制定完善。

(四)政府綠色采購。從綠色采購的主體范圍來看，2014年《山東省委山東省人民政府關于建設生態山東的決定》指出，黨政機關應起到示范作用，繼續加強綠色采購制度的推行。2017年《山東省生態環境保護“十三五”規劃》中進一步提到，在積極落實政府綠色采購的基礎上，倡導企業等非政府組織實施綠色采購。從綠色采購在公共采購的占比來看，德國、丹麥、瑞典等國家已高達30%、40%和50%，而我國政府綠色采購比例僅為5%左右，其在環境財政政策中的作用相對較弱，山東省作為我國的財政大省，更應發揮政府綠色采購應起到的積極作用。

二、環境財政收入政策

(一)資源稅。資源稅主要是針對煤炭、石油等礦產資源開采而征收的相關稅種，開設該稅種的原因主要是為了調節因資源稟賦不同、區位本底條件不同等引致的收入差異，以及有利于政府保護和管理礦產資源，引導資源高效合理利用。隨著資源稅體系的不斷發展和完善，山東省資源稅總額呈快速上升趨勢，由2007年的28.99億元上升到2017年的99.56億元，增長了近4倍，年均增長率為11.87%。由于資源稅屬于從量計征，因此上述數字的增長一方面只能說明資源開發和使用數量在快速增加；另一方面資源稅不能與資源價格相關聯，無法體現資源稀缺性，不能最大限度地制約資源開采和使用，從而不利于資源的高效利用。

(二)城市維護建設稅。城市維護建設稅自1985年開始征收，其規模的大小取決于當地納稅人繳納的增值稅和消費稅總額，根據行政區劃級別的不同，其稅率也被分為1%、5%和7%三個標準。隨著經濟發展水平和生態文明建設要求的不斷提高，山東省城市維護建設稅征收總額也在不斷提升，由2007年的92.46億元逐年上升到2017年的261.82億元，增長了近3倍，年均增長率為9.92%。從城市維護建設稅占地方財政一般預算收入的比重來看，2007～2017年山東省所占比例呈整體下降趨勢，由2007年的6.33%下降到2017年的4.48%。

(三)城鎮土地使用稅。城鎮土地使用稅是指政府對市區、縣城、建制鎮以及工礦區的土地使用者所征收的一種稅，其目的是為了提高政府的土地管理水平，提升土地使用效率，調節土地級差收入等。山東省城鎮土地使用稅呈快速上升趨勢，由2007年的65.96億元上升到2017年的398.18億元，增長了6.04倍，年均增長率為17.76%，相對于其他稅種，增長速度較快。從其占地方財政一般預算收入的比重來看，2007～2017年山東省所占比例呈整體上升趨勢，由2007年的4.51%上升到2017年的6.81%。

(四)排污費。從排污費征收情況來看，山東省排污費解繳入庫戶金額呈整體上升趨勢，2007～2016年排污費征收總額由11.78億元上升到15.93億元，增加了1.35倍，年均增長率為3.05%，剔除收費標準變化，2007～2014年排污費征收總額也由2007年的11.78億元上升到14.46億元。從排污費占GDP的比重來看，其比重變動呈下降趨勢，由2007年的0.046%下降至2016年的0.024%(2014年為0.024%)。綜合來看，排污費規模的增加一方面說明山東省污染狀況還在持續加重，污染企業排污規模不斷增大；另一方面也說明企業寧愿繳納排污費也不愿意進行綠色技術改進，污染防治力度還有待進一步加強。另外，排污費增速較慢以及所占GDP比重下降可能是由于山東省已經開始重視經濟結構調整，污染產業占比呈整體下降趨勢，進而導致排污費征收增速低于經濟發展速度。

三、結語

(一)環境財政支出政策層面。第一，雖然山東省環境保護財政支出規模呈明顯上升態勢，但從環境保護支出占GDP的比重來看，其投入力度仍然遠遠不夠；第二，2007～2016年山東省環境污染治理投資總額整體呈波動上升趨勢，與全國相比，其占GDP的比重基本處于更低水平；第三，山東省環境財政轉移支付規模和生態補償力度不斷擴大，但省市級政府的縱向轉移支付效率和同級地區間的橫向轉移制度還有待進一步完善；第四，山東省對于政府綠色采購一直非常重視，但其購買力度、范圍和規模還需繼續加強。

(二)環境財政收入政策層面。第一，山東省資源稅總額呈快速上升趨勢，從量計征的征稅方式還有待改進；第二，山東省城市維護建設稅征收總額不斷提升，但其占地方財政一般預算收入的比重卻呈整體下降趨勢；第三，山東省城鎮土地使用稅呈快速上升趨勢，且其占地方財政一般預算收入的比重也呈整體上升趨勢；第四，山東省排污費解繳入庫戶金額呈整體上升趨勢，但其比重變動呈下降趨勢。