政府間環境事權劃分改革的基本思路及方案探討

于長革

內容提要：本文從我國當前面臨的突出環境問題入手，針對現行政府間環境事權劃分中存在的主要問題，借鑒美國、德國、日本等OECD國家的先進經驗，提出了政府間環境事權劃分改革的基本思路和具體方案，初步列舉了中央與地方政府環境事權劃分的明細單，為我國在環境領域理順政府間財政關系進行了探索和嘗試。

近年來，我國環境問題非常突出，國家雖然下大氣力實施攻堅，但結果仍然不盡如人意。究其根源，一個重要原因在于政府間環境事權劃分不清晰，環境事權與支出責任不相適應，致使政府間環保職責相互推諉，環保支出責任難以落實到位。適應國家“五位一體”的發展戰略和生態文明建設的需要，下一階段要以新一輪財稅改革為契機，加快推進中央與地方政府間環境事權劃分改革，進一步健全環保投入制度，構建完善的環保支出保障機制。

一、我國政府間環境事權劃分現狀及其存在的主要問題

（一）環境保護事項的分類

梳理環境保護法律法規和三定方案列舉的環境保護事項，并依據相關事項的特征，我們可以將其劃分為環境保護、生態保護與修復、污染防控與治理、環境科技四大類別。其中，環境保護主要包括環保立法、環境質量評價、環境信息發布、突發環境事件應急處置、跨區域和跨流域環境保護、涉外環境保護、環境監察、執法檢查、環境宣傳教育等；生態保護與修復主要包括自然生態保護、生態補償、生態環境監測等；污染防控與治理主要包括大氣污染防治、水污染防治、固廢污染防治、土壤污染防治、農村環境綜合整治、污染物總量控制、排污許可證管理、清潔生產等；環境科技主要包括基礎研究、示范工程、促進環保產業發展等。

（二）我國政府間環境事權劃分現狀

當前，我國沒有任何一項環境法律法規對政府間環境事權劃分問題進行明確規定，相關事項主要在《環境保護法》《清潔生產促進法》《環境影響評價法》《突發環境事件應急管理辦法》（環境保護部令2015第34號）、《排污許可證管理暫行規定》（環水體〔2016〕186號）、《環境監測管理辦法》（國家環境保護總局令2007第39號）等法律法規、部門規章以及相關部門三定實施方案中有所提及。通過梳理我們可以發現，我國現行中央與地方政府間環境事權劃分情況如下：

中央政府環境事權包括：環境監察；涉外環境保護事務；環境科技（科學研究、促進環保產業發展）。

地方政府環境事權包括：農村環境綜合整治；固廢污染防治（生活廢棄物分類處置與回收利用、危險廢物集中處置設施及場所建設、放射性固體廢物處置）；水污染防治（海洋環境保護、城鎮污水集中處理設施及配套管網、飲用水源地保護、合理施用化肥農藥）；大氣污染防治（發展城市煤氣、天然氣、液化氣和其他清潔能源）；環境執法；突發環境事件應急處置。

中央和地方共享環境事權包括：環境規劃、政策、標準制定；環境影響評價；污染物總量控制；排污許可證管理；清潔生產；生態補償；環境宣教；環境信息發布；生態保護；生態環境監測；跨區域和跨流域環境保護。

（三）現行政府間環境事權劃分中存在的主要問題

1994年分稅制改革對我國政府間環境事權和支出責任作了初步劃分，但限于改革初期多方面因素的影響，生態環境事權的劃分只作了原則性規定，比較粗放。經過20多年的實踐和運作，特別是隨著經濟發展帶來的環境問題越來越嚴重，加之政府間生態補償轉移支付制度不夠完善，政府環境保護職能不明確、政府間環境事權與支出責任劃分不清晰等問題越來越突出，致使政府間環保職責相互推諉，環保支出責任落實不到位。其主要表現在以下三個方面：

一是政府間環境事權劃分不清晰。一方面，包括歷史遺留污染物處置、國家環境監管能力建設、跨省環境治理等在內的具有全國性或跨區域外溢的環保事項，屬于中央政府事權，應當由中央政府負責。但從目前來看，上述事權經常得不到充足的中央財政資金支持或投入保障，涉事地方政府往往要承擔一部分支出責任，而限于地方財力的窘境，地方政府根本無力提供相關支出，致使相關事權和支出責任難以落實到位。另一方面，包括轄區內的環境基礎設施建設、污染防治和環境監管能力建設等在內的環境保護事項，屬于地方政府事權，應由地方政府負責。但由于政府間環境事權劃分不清晰，地方政府明知而又故意推脫責任，導致相關事權和支出責任難以得到落實。

二是政府間環境事權與支出責任不相適應。首先，從橫向來看，無論是環境保護，還是環境污染及其防治，外溢性較強，所以相關環保和治污工程必須由涉及流域或區域的政府、企業和社會共同履責和實施。這就需要建立健全完善的橫向生態環境補償機制，否則就會造成上下游或地區間生態環境保護事權與支出責任不匹配。其次，從縱向來看，按照我國現行中央與地方政府間財稅分享體制，國有大中型企業收入主要上交中央，但企業經常會給地方帶來不同程度的生態環境問題，其治污包袱往往留給所在地方，導致央地環境事權與支出責任不匹配。另外，由于1994年分稅制改革關于政府間事權與財權的劃分缺乏法制保障，隨著分稅制改革的推進，高層級政府往往會利用自己所處的優勢地位下移事權、上提財權，導致地方政府特別是基層政府財力拮據，無法保障本級生態環境支出需要，致使地方政府環保投入缺位問題長期存在。

三是環境事權地方政府屬地承擔原則與環境保護外溢性特征不匹配。《環境保護法》明確規定，我國環境管理體制實行屬地管理原則，這與生態環境的外溢性特征不相適應。無論是環境污染，還是環境保護和污染防治，其正面效益和負面影響都具有明顯的外溢性，在涉及跨流域、跨區域污染時，就難以避免地方保護主義觀念所導致的對環境保護和污染治理的消極。地方政府為了促進本地區經濟發展和GDP的擴張，有時會采取地方保護主義行為，對高污染的利稅大戶睜一只眼、閉一只眼，甚至想方設法提供庇護，以犧牲本地區的環境質量為代價，更無視其他地方的環境質量，來換取本地區的經濟發展優勢，導致環境污染大面積外溢，跨區域、跨流域污染問題時有發生。

二、典型OECD國家環境事權劃分情況及其經驗借鑒

（一）美國政府間環境事權劃分情況

在美國，聯邦環境保護法對政府的環境保護職責作了明確規定。按照聯邦環境保護法的條文列舉，聯邦環境保護局代表聯邦政府履行環境保護職能，以保護公眾健康為目的，加強資源和環境監管，努力提高環境質量，確保生態環境安全。其具體職責包括研究制定環境標準、環境監測、污染防控執法、部門間組織協調以及指導州和地方環境保護工作等。鑒于國土范圍比較大，為了提高聯邦環境保護和污染防治工作的效率，美國將全境劃分為10個大區，每個大區設立一個地區環境保護辦公室，專職負責具體履行聯邦政府的環保職責。這有利于發揮地區辦公室的信息優勢，增強了聯邦環保工作的針對性、及時性和有效性。地區辦公室的主要職責包括：第一，管理本轄區內的生態資源和環境建設；第二，具體管理聯邦環境保護局分配給各州涉及本地區的環境保護資金和項目；第三，監督各州確定的涉及本地區的環境保護項目的執行，以確保相關項目嚴格按照聯邦法律、法規和標準運作；第四，為解決州、地區和跨區域環境問題提供技術指導和應對措施等。

美國各個州都有州級環境保護局。按照聯邦環境保護法律的相關規定，聯邦環保局與各州的環保局之間不存在隸屬關系，而是合作與伙伴關系。其中，聯邦環境保護局主要負責組織協調各州加強環境保護和污染防治工作，監督聯邦環境法律和相關規劃的落實情況，并對各州的環保工作予以資金支持和技術指導。州環保局是聯邦環境法律和規劃的具體執行者和落實者，根據聯邦統一規劃和要求，具體負責制定本州的環境保護和污染防治計劃，執行聯邦環保局確定的涉及本州的環境保護和污染防治項目。

當美國國會制定環境保護法律時，州政府通常負有主要責任，聯邦環保局主要負責監督州環保局。如果證明州環保局不能勝任某項工作，相關職能將由聯邦環保局代為執行。以資源回收利用為例，如果某個州計劃采用與聯邦環境保護局相同的方法和標準，那么聯邦環境保護局將授予該州特許地位。特許地位的資格每年要接受審查和重新審批，如果不符合聯邦環境保護法的相關規定，該州的特許地位資格將立即被取消，相關職能也將由聯邦環境保護局全面接管。

（二）德國政府間環境事權劃分情況

按照分工，州和地方政府是德國環境保護職能的主要責任方。其中，地方政府是承擔主力，州政府僅負責輔助性的工作或事務；但州政府可以向無力承擔責任或無法解決環保事務的地方政府提供幫助。

德國地方政府分為兩級，縣（包括非縣城市）和鎮（包括鄉鎮）。縣級政府與鎮級政府承擔大部分環境保護職責。環保要素是各地政府制定區域規劃方案的重要考量因素，各地的空氣污染治理、水污染治理、污水處理以及垃圾回收處置等環保問題及事務直接由當地政府管理。對于一鎮一縣無法解決的環境問題，地方政府一般采取橫向聯合的方式予以化解。例如，幾個鄰近的村莊經常聯合建造垃圾處理廠，并聯合雇用相關公司來統一管理，從而有效地降低廢物回收處置的成本。

德國政府對污染問題的打擊非常嚴厲，其會及時責令超標的工廠或單位整改，否則將吊銷排污許可證和生產許可證，責令停業整頓，并處以重罰。為了嚴肅執法，德國專門成立了環保警察隊伍，其分布廣泛、行動快速、威懾力強，充分利用警察的執法優勢，專門打擊污染環境、破壞生態的行為與事件，不僅有力提升了環保執法力度，而且大幅度提高了環保治污效率。

自20世紀70年代起，德國就開始搭建環境監測網絡系統，該網絡系統涵蓋了絕大多數的環境檢測信息，包含水域、空氣、土壤、高速路等。該系統不僅幫助解決了德國歷史上遺留下來的環保問題，更為德國環境政策制定提供了諸多參考依據。

（三）日本政府間環境事權劃分情況

為了做好防治公害和自然保護工作，日本于1971年7月成立了國家環境廳，具體負責防治公害工作方針、政策和標準的制定與監管以及規劃的編制等等。日本環境廳下設“國立公害研究所”，并以該所為中心，建立了包括大學、中央有關部門、地方在內共同參與的科研合作體系，強化了中央政府各部門、大學和地方政府之間的環保合作，集中力量開展防治公害科研工作。其中，大學主要負責基礎理論研究，政府有關部門主要負責大氣污染與水資源污染問題的研究，地方重點進行地方性污染問題的探究。

日本各地方政府為了做好地方環保工作，先后紛紛設立了環境局。地方環境局根據中央統一政策和標準制定本地區防治公害的執行標準和具體政策，并與轄區內的企業簽訂《防治公害協議》。在當地政府的嚴格監督下，相關企業為做好防治公害工作，落實好《防治公害協議》，也相繼設立了公害防治部門，配備專職人員從事環保工作，從而形成了從中央到地方、從政府到企業、從市場到社會相對完備的環境保護體系。

隨著國際與國內社會對環保問題的日益重視，日本于2002年初將環境廳升級為環境省，重點加強政府有關部門在環境保護方面的組織協調以及國際上的協調聯動，從頂層設計方面為做好環境保護的領導、組織和協調工作創造了條件。

（四）國際經驗借鑒及其對我國的啟示

總結美國、德國、日本等發達國家政府間環境事權劃分情況，以下四個方面經驗值得我國借鑒和參考：

一是各級政府的環境事權均有明確的法律規定，范圍明確而具體。在美國，根據聯邦環境保護法，聯邦政府授權聯邦環保局制定環境保護法規，并授予其行政執法權力。各州的環境質量委員會和環境保護局的職責與權限也有具體的法律規定。

二是政府間環境事權劃分清晰。各級政府依據法律規定和授權履行各自的環境職責，政府間事權劃分清晰。其中，中央政府主要負責全國性、跨區域、跨流域環境保護事項，地方政府主要負責區域性環境事項。

三是本級政府事權主要由本級機構執行，委托事項較少。以美國為例，聯邦環保局與州環保局之間不存在隸屬關系，二者依法各負其責、各司其職。聯邦政府的環保職能不是委托給州政府去執行，而是由聯邦環保局在全國范圍內設立10個地區辦公室，專職負責具體履行聯邦環保局的環保職責，嚴格踐行“自己的事情自己干”。

四是環境保護執法嚴格。例如德國環保一向奉行嚴格執法原則，為了嚴肅執法，德國專門成立了環保警察隊伍，專門打擊污染環境、破壞生態的行為與事件，有力提升了環保執法力度和環保治污效率。

三、合理劃分中央與地方政府間的環境事權

（一）劃分原則

除輔助以公共物品層次性原則、污染者付費（PPP）、使用者付費（UPP）和受益者分擔等原則外，政府間環境事權的劃分應重點遵循以下兩方面原則：

一是環境外溢范圍與事權范圍相適應原則。空氣、水和遷徙物種是不斷流動的，所以環境污染物不僅會對當地造成影響，而且可以通過空氣、水和遷徙物種等介質對移動地點造成環境負效應。也就是說，部分環境物品和服務具有外溢性，形成跨流域、跨區域環境事項。跨流域、跨區域環境事項需要流域上下游或涉及區域協調聯動，共同監控、保護和治理，這就需要高一級政府出面干預，協調解決跨流域、跨區域環境問題。因此，跨流域、跨區域環境事權宜上劃高層級政府負責。

二是管理效率最大化原則。那些由地方管理更富有效率的環境事項，相關事權應劃分給地方政府，或委托地方政府執行，相關費用由中央政府通過專項轉移支付予以補助解決，同時地方政府要切實負起相應的環境失職責任。凡是由更高一級政府組織實施更具整體效益的環境事項，應上劃更高層級政府負責。

（二）改革要點

第一，改革首先應針對現行中央與地方環境事權劃分中存在的突出矛盾和問題進行重點突破，切實使環境事權與支出責任基本相適應，為各級政府充分履行環境職責奠定體制基礎。

第二，適度增加中央環境職責，可以考慮將具有全國性和跨省影響的環境事權上劃，由中央承擔并負責執行。例如跨流域大江大河治理、跨地區污染防治等。

第三，本級環境事權由本級政府負責，盡量減少交叉和共擔，努力踐行國家任務國家做、地方任務地方做的思路。中央政府職責盡量由中央自身機構完成，中央環境事權中由地方執行更具效率的事項，中央政府可委托地方政府具體執行，相關支出由中央通過專項轉移支付予以補助。

第四，政府間環境事權的調整要通過法律程序加以規范，避免再次依據行政權力隨意改變和推諉現象的發生，確保政府間環境事權劃分改革的法定性、規范性和穩定性。

（三）劃分方案

根據上述政府間環境事權的劃分原則和改革思路，我國中央與地方政府間環境事權劃分的具體方案如下：

1.中央政府環境事權

第一，在環境保護宏觀調控方面，中央政府主要負責：（1）環境保護統一立法；（2）全國性以及重大區域性環保規劃的編制；（3）全國性環境質量標準體系的建立與完善；（4）全國性生態環境變化的監督管理；（5）全國性環境科學理論研究與重大技術攻關；（6）全國性環境信息發布與宣傳教育；（7）建立健全中央對地方的縱向生態補償轉移支付制度，包括規范的一般性轉移支付制度和專項轉移支付制度，平衡地區間環保投入能力；（8）協調和組織跨流域、跨區域的省際間建立健全橫向生態補償轉移支付制度。

第二，在維護國家環境安全與負責任的大國形象方面，中央事權主要包括：（9）全國性環境監測與執法，查處重大環境違法違規問題；（10）涉及國家環境安全的國際界河保護；（11）跨省的流域和區域重大環境問題評估；（12）歷史遺留污染物的應對和處置；（13）全球變暖、溫室效應的監測和解決；（14）履行國際環境公約，統一制定履約行動計劃和方案，并負責組織實施。

第三，在環境基礎設施建設方面，中央政府主要負責：（15）全國性環境規劃實施和重大項目建設；（16）跨省流域和區域環境保護與污染治理重大規劃實施和重大項目建設；（17）國家級自然保護區建設與管理。

第四，在環境保護執行能力建設方面，中央政府主要負責：（18）履行中央環境事權的直屬執行機構和監管機構建設；（19）衡量全國環境質量的國家環境監測網絡建設，包括大氣、水、土壤、近岸海域、化學品等。

2.地方政府環境事權

一是地區環境調控與管理，主要包括：（1）制定地區性環境法規；（2）編制地區環境規劃和轄區內跨流域、跨區域環境保護規劃；（3）制定地區性環保標準；（4）地區性環境科學理論與政策研究；（5）地區性環境宣傳教育和信息發布；（6）建立健全省以下縱向生態補償轉移支付制度；（7）協調和組織轄區內建立健全跨流域、跨區域的橫向生態補償轉移支付制度。

二是維護地區環境安全，主要包括：（8）轄區內的環境污染治理，包括固廢污染防治、水污染防治、大氣污染防治和土壤污染防治等；（9）地區性環境規劃實施；（10）環境基礎設施建設；（11）轄區內突發環境事件的應急處置。

三是地區環境監管能力建設，包括（12）環境監測、執法和違法違規問題的查處等。

3.環境引導性事權

除上述中央與地方政府獨立承擔與執行的環境事權外，還有一些引導性事權。它是指中央政府提供一部分資金，地方政府配套一部分資金，中央政府鼓勵地方政府承擔某些環境事權。但歸根結底，引導性事權仍屬于地方政府的環境事權，主要包括：對環保產業發展的引導與培育以及對重大環保技術、模式與政策等試點示范引導等。

四、構建完善的環保支出保障機制

（一）提高地方政府履行環境職責的財政保障能力

央地兩級環境事權與支出責任明確劃分之后，接下來就需要按照事權與財權相適應的原則合理劃分政府間的收入。下一階段，中央要按照事與錢相一致的原則，適度調整中央與地方的收入劃分辦法，使各級政府的環保支出責任與其財權和財力相匹配，努力提高地方政府特別是基層政府履行環境職責的財政保障能力，最大限度激勵地方政府加強生態文明建設的積極性。同時，要進一步健全和完善中央對地方政府的生態補償轉移支付制度，平衡地區間環保投入能力。

（二）各級政府要共同加大環境保護支持力度

鑒于目前生態補償資金不足已成為制約生態文明建設的重要因素，下一階段，從中央到地方要進一步調整和優化財政支出結構，加大財政環保投入力度，努力確保財政環保支出需要。創新體制機制，促進中央和地方協調聯動、共同增加生態環保投入，努力提高生態環保支出保障能力。

（三）擴大排污收費范圍，提高收費標準，足額征收環境稅

在建制鎮等有條件的農村地區，已經達到最低收費標準但仍然不能補償成本并合理盈利的，可考慮進一步提高污水處理收費標準。擴大農村生活垃圾收費范圍，并根據地區經濟條件適度提高收費標準。已經安裝自來水的地區，生活垃圾處理費可與供水價格合并計征。對于養殖小區的散養戶，可根據養殖規模征收一定的污染治理費，收費標準由各地區根據本地區相關情況自行制定。對于直接向環境排放污染物的單位和個體工商戶，要依據《環境保護稅法》足額征收環境稅，這既有利于激勵排污單位減少污染排放，也有助于提高地方政府履行環保職責的財政保障能力。