中國新型城鎮化去杠桿問題研究綜述

桂雅韻 吳 垠

內容提要：改革開放以來，城鎮化水平的快速提升是支撐我國經濟增長的重要內生因素，但粗放型城鎮化推進模式對經濟增長的貢獻已經走到了瓶頸期，亟待新型城鎮化模式的創新來規避傳統模式的弊端并引領新一輪中國經濟高質量發展。通過新型城鎮化“去杠桿”操作為供給側結構性改革注入新的內容，為探索中國經濟高質量發展的路徑提供了可能。本文綜述了新型城鎮化去杠桿的相關文獻，認為：（1）可以從宏觀、中觀、微觀三個層次上界定新型城鎮化下如何更好地去杠桿；（2）摒棄“粗放型城鎮化”，調整宏觀“去杠桿”的著力點；（3）中觀上以繼續推動基礎設施建設與化解政府債務風險為雙重目標推動地方政府部門去杠桿；（4）微觀上從推動個人“市民化”的角度考慮居民杠桿率與城鎮化發展住房問題。通過綜述三個方面的內容，有助于我們整體把握新時代推動新型城鎮化與去杠桿之間的關系，為二者的研究找尋一個新思路。

一、引 言

我國改革開放四十年里，經濟飛躍式發展的背后伴隨著偉大的城鎮化發展。從我國城鎮化發展的腳步來看：1978年我國的城鎮化率只有17.9%，2002年上升至39.09%，2011年中國城鎮人口首次超過農村人口，人口城鎮化率達到51.27%，標志著中國從農業經濟轉向城市工業經濟。截至2018年，我國城鎮人口占總人口比重已達到59.58%。但與發達國家80%的平均城市化率相比，我國未來的新型城鎮化建設仍存在著巨大的發展潛力。與其他國家、地區相比，除了時間上大大滯后，我國無論是總體人口還是農村人口，都面臨著巨大的壓力，即人口基數的龐大極大復雜化了城鎮化的推進過程。面對特殊國情，我國的城鎮化更多是人為的大力推動，這種“補償型城鎮化”往往來自于各級政府：第一，是政府政績的推動力；第二，是土地財政的動力（李強，2013）。這兩方面在近年引發了一些社會矛盾與沖突，也導致了城鎮化過程中出現了較多的問題：人口城鎮化與土地城鎮化的發展出現了總體與區域的不協調不匹配，以及過度開發、過度耗用、產能過剩、環境惡化等城市病問題。轉變傳統城鎮化方式，推進新型城鎮化戰略便是解決上述問題的新思路。

但是，推進新型城鎮化在許多地區呈現出高杠桿的重要特征，這為新型城鎮化可持續健康發展蒙上了一層陰影。新型城鎮化的高杠桿特征根源于中國特色的制度環境，例如，相比于發達國家與其他發展中國家來說，中國經濟的高速增長很大程度上依賴于高儲蓄下銀行信貸高速增長帶來的高投資，這些投資特別集中于城市基礎設施建設方面。首先，中國城鎮化的高杠桿特征實際上與我國銀行體系的國家信用擔保有著重要關系，一方面是，國家控股的商業銀行在授信放貸中，更容易流向國有企業和地方政府，從而導致了我國信貸錯配；另一方面，國家信用擔保使得城市建設相關信貸不斷膨脹直至超過合理邊界。其次，與我國城市土地的國有制性質也有著很大關聯。國有土地不可避免地成為了地方政府向銀行借貸的重要抵押品，使得地方政府獲得信貸以支持城市的基礎設施建設，而城市基礎設施建設又導致土地升值，這樣就形成了中國基礎設施建設的一個特定運行模式，在地方政府追求政績的激勵以及長期資源錯配的影響下，必然會導致整體經濟效益的下降，而沒有足夠的回報率，這樣的高杠桿就存在著巨大的風險，會導致違約風險上升，增加金融危機爆發率，進而影響整個城鎮化的發展。

綜上所述，高杠桿的形成與傳統城鎮化發展模式有著根本的聯系，因此，結構性去杠桿必須與推進新型城鎮化發展的過程相結合。問題的解決應考慮重合和相互協助效應：城鎮化持續發展釋放的潛力有助于減緩“去杠桿”帶來的經濟下行風險，“去杠桿”也關系著如何更好地推進新型城鎮化的發展。在現階段的研究中，將“去杠桿”與城鎮化相結合的研究較少，有的也只是將城鎮化與單獨的部門杠桿率相結合。本文綜述了新型城鎮化與政府部門杠桿率以及居民部門杠桿率的研究文獻，并加入城鎮化過程中資源能源過度耗用問題的研究，以求從宏觀、中觀、微觀視角，把新型城鎮化發展意義上的去杠桿研究作為探索性的問題提出，并試圖給予拓展分析。

二、政府部門加杠桿與新型城鎮化

目前對于政府部門加杠桿與新型城鎮化的研究主要是將新型城鎮化作為地方政府債務的原因和背景。隨著新型城鎮化的快速推進，城市基礎設施、生態環保以及社會保障體系建設等存在巨額投資需求（蘆亮，2013）。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》提出，到2020年，我國的常住人口城鎮化率要達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到40%左右，將會有大量人口轉移至城鎮。城鎮人口的增加，需要基礎設施建設，公共服務配套設施的跟進，而這些項目的建設絕大部分得依靠地方政府投資。巴曙松等人（2011）提出，要從城鎮化角度考察地方政府債務與融資模式，他們分析了我國城鎮化融資現狀及融資發展的基本趨勢，認為地方政府債務是城鎮化建設的重要資金來源。學者們對于地方政府舉債加快了中國的新型城鎮化進程，城鎮化也反過來為地方政府舉債提供了財源保障和投資需求基本達成共識。對于政府部門杠桿與新型城鎮化的研究成果主要集中在以下幾個方面：

（一）政府部門杠桿率現狀及特點

根據2018年第一季度BIS的統計數據顯示，中國非金融部門杠桿率的分布情況分別是，企業部門164.1%，居民部門49.3%，政府部門47.8%，該數據表明我國企業部門杠桿率最高，居民和政府部門杠桿率相較偏低①數據來源：根據BIS數據整理.BIS.BIS Statistical Bulletin［EB/OL］。。婁飛鵬（2018）分析了我國非金融部門杠桿率的縱向變化特點，同時利用BIS的統計數據，將中國與德國、美國、日本、英國四個發達國家以及巴西、俄羅斯、墨西哥、印度4個新型經濟體國家進行比較，認為我國非金融企業杠桿率較高，政府部門和家庭部門杠桿率較低，但考慮非金融企業杠桿率較高與政府部門杠桿率較低之間的深層次關系可知：（1）由于地方政府長期以來無法直接發債，以企業性質成立的地方性融資平臺為政府融資，這一部分本應計入政府債務的部分計入了企業部門；（2）政府參與的大量PPP項目實際由政府擔保，構成了政府的隱性債務。

所以，數據顯示的我國企業部門杠桿率實際可能并沒那么高，而政府部門實際杠桿也比表面數據顯示的更為嚴重一些。目前，如將供應商應付款、國有企事業單位的代償責任等全口徑隱性債務計算在內，初步估計地方政府債務已接近或略超過國際通用警戒線②國際通用的政府債務警戒線為60%（政府債務與GDP比例）。，總體債務風險較大，尤其是局部風險、流動性風險較為突出。但是，中央有較強的資源配置與風險防范能力，政府債務風險總體可控（吉富星，2018）。賈康（2014）通過負債率（債務余額/GDP）、政府外債與GDP的比率、債務率（債務余額/政府年度全部收入）、逾期債務率四個指標對中國政府整體債務風險度進行分析，認為以上四個指標都低于國際控制標準參考值，進而得出我國各級政府債務的總體規模仍然處于安全區，同時他也認為地方債務風險存在三個方面的特點，一是由制度安排缺陷造成的“不透明”風險；二是一些局部地區和部分項目的負債率過高；三是部分地方和單位違規融資和違規使用債務資金的風險。黃劍輝、王閣（2014）也認為我國政府債務整體規模與國際相比尚處于合理水平，但必須關注地方政府債務近年來增長較快的特點，不能忽略相關風險正在逐漸顯現，同時認為化解地方政府債務風險要認識到地方政府大規模融資的合理性：我國目前所處階段要求地方政府要舉債融資；其負債主要用于經濟建設而非一般性支出；我國政府負債以內債為主、外債較低，總體債務可控。婁飛鵬（2018）指出2014年《預算法》的修訂實施，為地方政府舉債融資提供了新的法律制度框架，地方政府債務中債券融資的占比提高，且以異化操作的方式把債務隱性化。朱文蔚（2019）通過構建地方政府債務風險評估體系，對省域地方政府債務風險進行評估認為，地方政府債務風險程度與區域經濟發達呈負相關且地方政府舉債的經濟效應弱化嚴重，負債越高的區域經濟增長潛力越弱。綜上，雖然我國的政府債務與GDP的比例尚未達到60%的國際警戒線，但政府債務中地方政府債務占比較高且增長較快，與實際融資需求存在著結構上的不匹配且回報率較低，杠桿增長存在著不可持續的風險。在2014年《預算法》出臺后，政府債務更加隱性化導致地方政府債務存在更大的風險。

（二）政府部門債務風險產生的原因

1.城市化的加速發展是地方性債務產生的基本背景

郭玉清、姜磊等（2014）認為研究中國地方政府的債務融資激勵問題，必須結合中國城市化快速推進這一特定的背景環境展開。城市化的推動意味著大量的基礎設施建設，如道路交通、水利建設、城市規劃等項目所需融資額巨大，產生了大量的資金需求，形成了地方政府主動負債的動機。陳會玲、魏世勇（2018）采用格蘭杰因果關系模型對地方政府債務規模與城鎮化水平間的關系進行實證分析，并運用公共經濟學理論分析了地方政府債務規模與城鎮化水平間的內在邏輯關系和作用機制，實證得出地方政府債務規模是城鎮化水平的格蘭杰原因，兩者存在長期的協整關系。孫克競（2015）考慮了長期問題，否定了城鎮化的加速擴張是推動地方政府債務規模膨脹長期動因的主觀假設。他將城鎮化率加入VAR/VEC模型，采用2000-2012年間省際面板數據進行實證檢驗，認為地方政府債務規模的自身滾動增長、現行財政體制、地方政府投資性支出為其長期膨脹的主要原因。綜上，城市化的加速發展是地方性債務產生的基本背景，且金融和財政通道的支撐往往放大了這類風險。城鎮化是離不開金融支持的，新型城鎮化將給銀行等金融行業帶來巨大的融資與服務需求；銀行業競爭加劇也將促進其轉型和創新，但同時新型城鎮化建設存在新的復雜的信貸風險，地方政府債務風險將可能上升，給銀行等部門控制風險帶來了巨大挑戰。

2.事權下放擴張與地方政府投融資權限擴張

我國正處于城鎮化發展的快速階段，這個階段要求大量的基礎設施建設、公共服務以及公共事業供給，客觀上產生大量的資金需求。自1994年實行分稅制改革以來，中央財政收入占全國財政收入占比大幅上升，財權集中和財力上移明顯，而政府事權的層層下移加劇了基層政府的融資壓力，地方政府面臨著財權小而事權大的不匹配問題；1979年以來，地方投資項目的審批權限也在不斷擴大，由20世紀80年代初的1000萬到80年代后期的5000萬，再到2001年，投資總額在2億元以下的不需要國家投資的城市基礎設施、農林水利、社會事業項目、房地產開發、商貿設施五大類的投資項目均不必報中央審批，都顯示出改革開放以來，為了配合地方政府不同階段的融資需求，其投資權限在不斷地擴大。李硯忠（2007）認為，雖然目前對地方政府債務的成因有很多分析和解釋，但都不足以說明地方政府債務產生的真正原因。深層次原因在于中央政府與地方政府在改變雙方間財權與事權分配現狀時的不積極、地方政府作為“雙重代理人”對預算與效用最大化的追求、地方政府在效用最大化追求過程中的設租與尋租行為。改革開放以來，為了適應市場在資源配置中的主導地位，地方政府獲得的不斷擴大的投資權限激勵著地方政府的融資行為。事權與投資權限的擴大為地方政府債務提供了動力和空間，加上市場機制被不斷鼓勵引入政府投資項目的管理運作中，政策的寬松鼓勵民間資本參與到公共基礎建設為地方政府融資模式的創新帶來了可行的渠道，各地地方政府融資平臺遍地開花似的出現。王敘果、張廣婷等（2012）剖析地方政府偏好于大量建立地方債務融資平臺的深層次原因和內在邏輯，認為中國式財政分權并不是影響地方政府建立融資平臺進行大量負債的全部激勵，而政府的“經濟參與人”和“政治參與人”的雙重角色以及我國銀行業普遍存在的軟預算約束是地方政府融資平臺過度負債的重要原因，在財政分權、晉升激勵和銀行軟預算約束的共同作用下，促使了地方政府傾向于大量建立地方融資平臺進行借貸。城鎮化建設一方面是發展的客觀要求，另一方面地方政府面臨著資金不足，負債便是出路，伴隨著政策的激勵，鼓勵了政府的投融資行為，加劇了政府負債。

3.預算軟約束鼓勵了地方政府負債的主觀行為

“預算軟約束”最開始是用于解釋社會主義經濟體中國有企業的債務融資特點。后來也逐漸用于分析政府債務領域及地方政府財政行為存在預算軟約束，Kornai等（2003）認為因為地方債的融資主體是地方政府，因此與社會主義經濟體中國有企業經營相類似，地方政府發行債券也會遇到預算軟約束問題。預算軟約束的出現，導致地方政府財政行為存在著財政收支失衡、過度依賴轉移性支付、地方政府過度負債、尋求非預算內收入等問題，新債還舊債導致地方政府債務滾動式膨脹，為地方經濟發展埋下了巨大隱患。楊志安、邱國慶（2018）認為財政分權體制是造成預算軟約束的重要原因，提高財政透明度能夠有效改善預算軟約束，良好的制度環境有利于約束地方政府預算超額擴張。如預算軟約束得到有效解決，地方政府打消中央政府兜底的幻想，綜合考慮發展與風險的匹配，從主觀上規范自己的融資行為，將會減輕政府過度負債問題。

4.土地融資使得地方政府承擔著巨大的債務風險

土地財政是地方政府獲取投資的重要渠道，為了盡可能放大土地融資功能，地方政府以其為抵押物，以加杠桿的方式從金融機構獲取了大量融資。一方面為城鎮化建設獲取了大量資金，另一方面也造成了粗放型城鎮化。武靖州（2018）將地方債務、土地財政、經濟增長納入同一框架構建聯立方程，利用2010到2016年數據進行實證分析發現，引入土地財政因素后地方債務驅動的地方經濟增長不可持續，故認為持續的經濟發展不應建立在債務擴張的基礎之上，而應關注地方財政缺口以及債務增長帶來的金融風險，適時調整土地供給政策。地方政府過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府隱性債務等財政金融風險。可以說土地財政刺激著地方政府的負債規模，同時也帶來了土地資源的浪費，造成了城鎮化的不健康發展。

5.GDP績效考評制度與競賽激勵

由于我國政府績效考核長期以來都偏向于經濟指標，以GDP為主，且鼓勵著地方主要領導追求地方經濟的總量增速，不斷擴大融資投資規模。由于評價制度的扭曲以及融資還款期限與政府領導任期制的錯位，每一屆地方領導為了拿出漂亮的成績單在各省、市、縣之間進行著GDP競爭，導致不經濟、不合理且低效的投資模式不斷出現。Fenghua Pan和Pengmei Zhang（2016）利用城投債的數據集，用圖表描繪了地方政府債務的時空動態不均衡。他們認為雖然地方債務規模在2009年之前開始有積聚的勢頭，但增量相對較小，地方債務總額維持在較低水平，2009年之后，地方政府債務激增。雖然有來自國際和國內層面的經濟因素，但中國地方債務積累的空間變化可以部分地由兩個制度因素來解釋：土地融資和跨轄區競爭。周黎安（2017）認為導致中國地方政府強激勵除了行政性分權以及以財政包干為內容的財政分權改革外，地方政府內部激勵最持久和最基本的力量來源于地方官員圍繞區域經濟發展績效而進行的“政治競標賽”①政治競標賽是指處于同一級別的政府官員為獲得政治晉升而進行相互競爭的博弈，也稱為“晉升錦標賽”。參見周黎安：《轉型中的地方政府——官員激勵與治理》，上海人民出版社，2017年8月。。劉衡、陳志勇（2016）對近年來城鎮化加速背景下地方政府債務擴張的內在邏輯進行分析，并用省級面板數據進行實證，提出財政分權制度和地方政府間競爭加劇是地方政府債務擴張的主因。黃燕芬、鄔拉（2011）從體制、制度和管理層面概括了我國地方政府債務形成的原因，其中，從管理層面來看，即是地方政府發債缺乏合理規劃，沒有嚴格執行預算管理，相關部門監管不力，在績效考評下，地方官員受到晉升激勵進而盲目擴大債務規模，進一步加大財政危機。郭玉清、姜磊等（2014）也從事實描述和經驗分析的角度重點討論了城鎮化進程中地方政府債務融資的財政、金融、政治績效制度與競賽激勵，并指出在這些激勵制度下導致地方政府債務面臨著潛在風險。

6.地方政府融資平臺不規范與制度安排“不透明”

雖然自2014年新《預算法》頒布后，我國地方債務管理機制得到完善并逐漸成熟，但仍有大量隱性債務并未納入統計，這部分資金處于多層嵌套的資金鏈中，一旦發生風險，便會快速擴散進而引發區域性連鎖反應。城市發展的金融化雖然為基礎設施建設提供了大量資金，但新的金融工具與融資模式也可能危及城市的可持續發展①Weber R（2010）Selling City Futures：The Financialization of Urban Redevelopment Policy.Economic Geography 86：251-274.。目前，我國地方政府主要通過政府配置的體制內融資渠道以及以市場配置為基礎的體制外融資渠道獲得資金，體制內融資渠道難以滿足日益增長的地方政府融資需求，而更多是發揮地方政府兜底擔保的作用；而體制外融資渠道就主要是以地方政府融資平臺公司為載體向社會資本開放的融資模式。地方政府融資平臺作為政府融資代理人出現于20世紀90年代初，于2008年后呈現爆發式增長，其相關債務也呈持續擴張的狀態。地方政府融資平臺與政府信用掛鉤的信貸擴張，已經是地方政府債務融資風險的主要來源。閆衍（2018）認為融資平臺作為地方政府隱性債務的主要載體，加強融資平臺風險防范并推動其市場化轉型，成為當前防范化解地方政府隱性債務風險的重中之重。

部分學者考慮上述各原因，對地方政府債務問題進行了綜合考量。Tsui（2011）認為由于中國資本市場的發展仍處于早期階段，沒有運作良好的市政債券市場，迫使中國地方政府采用缺乏透明度和問責制的金融工具和產品。中國特有的制度格局，包括干部評估制度，二元土地管理制度和跨轄區競爭，在促進地方政府債務的急劇增長方面發揮了重要作用。楊林、侯歡（2015）以新型城鎮化建設與地方政府債務風險的耦合關系為邏輯起點，展開對地方政府債務風險的研究后發現：財權事權不對等格局下建設新型城鎮化，催生地方政府債務的規模風險；以融資平臺為建設新型城鎮化的籌資渠道，突增地方政府債務的結構風險；償債主體責任意識模糊引致地方政府債務的管理風險；以土地為杠桿的融資模式，加劇地方政府債務的償還風險。黃劍輝、王閣（2014）等總結了地方債務風險隱患逐漸顯現的原因：一是部分地方政府平臺公司財務嚴重依賴財政支持，債務可持續性較弱；二是地方政府為規避政策限制不斷創新融資方式加大了潛在的風險；三是宏觀環境也在放大地方政府融資平臺的風險；四是地方政府融資成本上升不斷推升其債務成本，加大還款壓力。

（三）化解政府債務風險研究

從當下國情看，我國仍然還是需要基礎設施的建設來拉動投資，以實現工業化和城鎮化高質量發展。合理的負債投資有助于推動區域經濟的發展，Reinhart和Rogoff（2010；2011；2012）利用20個發達國家近60年樣本做實證檢驗發現政府債務與經濟增長之間存在著門檻效應：當政府負債率低于90%時，政府債務和經濟增長之間的相關性并不顯著；當負債率超過90%時，政府債務與經濟增長之間存在顯著的負相關關系。2010年歐洲中央銀行對歐洲12個國家近40年跨度（1970-2010）的經驗研究顯示②參見2010年歐洲中央銀行報告《政府負債對經濟增長的影響：歐洲國家的經驗》，12個國家包括奧地利、比利時、芬蘭、法國、德國、希臘、愛爾蘭、意大利、盧森堡、瑞典、葡萄牙、西班牙。，政府債務與經濟增長的關系呈倒U型：當政府負債率低于90%-100%時，政府負債對經濟增長產生積極作用；當高于90%-100%時，政府負債將會給經濟增長帶來負面影響且超過公共投資帶來的正效應。因此，從這一層面來看，只要將政府債務規模控制在合理限度范圍內，利用政府投融資推進經濟發展仍具有其合理性，我們需要的是進行結構性去杠桿，而不是“一刀切”去杠桿。地方政府債務用于必要的基礎設施建設，可形成較高質量的資產，長期來看有助于經濟發展且幫助政府債務償還建立良性運轉機制，因此在控制債務風險的主基調下，要認識到為推進新型城鎮化，政府舉債投資的必要性，即仍然要注重必要的、適度的地方政府投資行為。

在地方政府融資模式研究方面，化解政府債務風險，仍需要積極討論融資模式的創新與應用以及政府融資改革的對策：在外源融資改革上，盧亮（2013）認為，在新型城鎮化背景下，化解政府債務問題，要促進地方政府融資平臺的良性發展，地方政府融資平臺的發展趨勢應逐步以實現市場化經營為目標的經營性資源獲取和經營性業務體系構建為主，構建以城鎮基礎設施建設為基礎，以土地經營為核心，以公用事業、城市資源及財務投資為支撐的業務結構。胡朝暉（2011）認為，加速的城鎮化進程使得地方政府融資需求不斷加大，目前地方政府融資方式存在諸多問題，而建立統一規范、公平透明的地方公債制度是解決這一問題的可行方案，并提出了建立地方公債制度的總體思路、程序規定、實施步驟與配套措施。毛騰飛（2006）提出設立專業開發銀行對基礎設施項目資金籌集具有積極意義。政策性金融機構一直在我國基礎設施領域長期發揮著重要作用，但近幾年來，由于缺乏規范有效的高位階立法以及一度推行商業化改制，政策性金融對基礎設施領域的支持被不斷削弱。在融資模式上，王鐵軍（2006）首次對我國地方政府融資模式進行了系統的總結和歸納，對22種政府融資模式進行了說明。張啟智（2008）對BOT、TOT、PPP等融資模式的基本內涵和運作原理進行了較為深入的研究，歸納總結了這幾種方式各自的適用范圍和優勢及其相互之間的差異性和互補性，并提出將幾種方式進行組合作為城市公共基礎設施建設最優融資方式的觀點。在十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經營方式參與城市基礎設施建設和運營”后，財政部也在大力推行PPP融資模式，但要實現真正意義上管理機制創新的PPP模式仍需在制度設計層面下功夫。劉尚希、趙曉靜（2005）認為特定項目的市政收益債券不僅可規避地方公債的風險，也可以為城市基礎設施融資提供新渠道，但要注意公共、財政兩方面的風險。James Leigland（1997）指出通過發行市政債券為城市基礎設施建設等進行融資具有明顯的優勢。陳崢嶸（2013）也認為，市政債券與城鎮化建設相關投資相契合、相匹配、相適應，因此，在城鎮化建設融資中具有良好的適應能力，能廣泛、有效地動員社會資金，從而滿足城鎮基礎設施和社會公益性項目建設的龐大資金需求。除了要積極適應城鎮化的發展，繼續鼓勵有效融資合理推動城鎮化，化解債務風險還應從三個方面考慮：一是完善制度設計；二是化解存量風險；三是有效管理增量。李京城、孫文基（2007）認為，化解和防范地方政府債務風險應有效化解舊債、積極防范不合理的新債。對于舊債，要因地制宜分類處理，建立和落實償債基金，制定化解地方政府債務的激勵政策，且中央財政承擔一定的償還責任。對于新債，要理順政府與市場的關系，進一步完善財政體制，建立統一的政府債務管理機構，改革基層機構、減少財政供養人員，同時允許地方政府為地方公共產品融資發行地方政府債券。吉富星（2018）認為，從短期看關鍵是遏制隱性債務增量、緩釋存量債務風險，防范流動性風險，控制好企業債務向政府轉嫁的比例；從長期看，更應關注債務的投資效率及相應制度安排。金海年（2014）提出地方政府債務問題需要長短期兼顧，加以系統性解決：必須與財政體制改革、金融體制改革乃至市場經濟體制建設緊密結合，針對我國城鎮化階段的國情特點，盡快通過建立現代規范的地方政府財政信息披露機制、現代規范的地方政府融資管理體系、現代規范的地方政府財政管理體系和逐步調整優化地方政府的職責定位等四個階段予以實現。

綜上，學者們都認為應采用多種手段化解地方政府債務，劉薇、封北麟（2014）討論了城鎮化背景下地方政府融資的現實與挑戰，對相關措施組合總結如下：（1）平衡地方政府財權與事權，改革優化地方政府官員的行政考核制度：一是要進一步合理分配政府間事權，最大程度調動各級政府能動性，以減少地方基層政府的支出壓力。二是按照收益與風險相匹配原則，建立起各級政府的合理風險分擔機制。三是改革當前偏重GDP、財政收入等經濟導向型行政考核體系。（2）繼續深化政府間財政體制改革，加大財力向基層傾斜的力度：一是減少共享稅，切實增加各級政府專享稅，擴大地方稅，推進地方稅體系建設。化解地方政府債務，房地產稅的出臺可以作為地方主體稅種形成地方財政收入、彌補財政赤字的有效途徑。一方面是改善地方政府過度依賴土地出讓金的收入模式，進而改善地方“土地財政”的問題；另一方面直接增加地方政府收入。二是改革現行政府間財政關系，逐步建立以一般性轉移支付制度為主、專項轉移支付制度為輔的制度體系。（3）建立中央對省以及省以下財政轉移支付制度同農業轉移人口市民化掛鉤機制。（4）加強鄉鎮財政建設，完善地方政府投融資體制，強化投融資預算約束。（5）構建地方政府性債務預算，加強對地方政府性債務融資主體規范管理。（6）探討構建約束力更強、透明度更高的地方公債制度。（7）構建有效的債務風險監控和預警機制。（8）改革土地管理制度，擺脫土地財政路徑依賴。

雖然對地方政府債務研究與新型城鎮化研究各自都已經獲得了較大的成果與進展，但在對新型城鎮化與政府債務相結合的研究中仍然有新的方向有待學者們繼續研究：趙全厚（2011）認為，工業化和城市化的加速發展既是地方性債務產生的基礎背景和基礎原因，也是未來規范地方性債務融資必須要正視的問題。在當前背景下，以政府部門如何更好地進行結構性去杠桿從而化解債務風險的研究，不能局限于將城鎮化作為背景延續以前的研究模式，而應該以城鎮化作為基礎背景，回過頭考慮如何與推動新型城鎮化更好地結合。因此，目前的文獻缺少以新型城鎮化為核心去研究地方政府債務問題的破解策略，以及政府部門結構性去杠桿與繼續推動新型城鎮化融資壓力巨大之間矛盾化解之策的研究。

三、居民部門杠桿率與新型城鎮化

（一）居民杠桿率的現狀及特點

與BIS報告區域的部分發達國家（德、美、日、英）相比，我國的居民部門杠桿率一直較低，但觀察2008年金融危機過后，其他發達國家都處于去杠桿政策下，我國的居民部門杠桿率卻在經歷一個快速增長的過程。2008年第四季度為了應對全球金融危機，防止經濟持續惡化，我國推出了“四萬億”經濟刺激計劃，避免了危機后的經濟硬著陸，刺激了全國性的基礎設施建設，與此同時也伴隨著各部門杠桿率的快速增長。近年來，居民部門債務與GDP的比例從2008年的20%升至2018年的50%左右，我國居民杠桿率過去十年上升速度較快且結構性特點突出：從城鄉分布看，農村地區的居民部門杠桿率低，城市地區的較高；從城市內部看，一線城市居民部門杠桿率高，二線城市次高，三四線城市較低①伍戈：《去杠桿與結構性改革結合才能“脫虛向實”》，《21世紀經濟報道》，2017-12-20（004）。。

（二）居民杠桿率與城鎮化

關于居民杠桿率與城鎮化二者關系的研究，部分學者重點討論二者之間的因果關系。張江濤（2018）指出中國的快速城鎮化進程是居民部門加杠桿的首要驅動力。伍戈、高莉等（2018）認為居民杠桿率對消費存在收入效應，即居民杠桿率提升促進經濟增長，可支配收入增長從而增加消費；還存在著擠占效應，即居民杠桿率提升促進應償還債務增加從而減少消費。具體的綜合表現與債務透支未來的程度有關，通過實證檢驗證明，城鎮化率是我國居民杠桿率提升的格蘭杰原因，說明當前我國城鎮化率還處于較低水平，因此，在城鎮化率提升可期的前提下，居民部門杠桿率中長期內仍有提升空間。若確保杠桿率增速維持在合理區間之內，我國實現中高速經濟增長的內需動能仍然存在。

1.居民杠桿率與房價

已有大量學者通過理論與實證證明居民杠桿率與房價之間的影響顯著。Glaeser等（2010）通過研究證明，雖然在1998-2006年美國的房地產市場繁榮時期，房貸杠桿率的變化對房價的解釋力并不強，但在2006-2008年的美國房地產市場衰退時期，房貸杠桿率下降10%可以引起房價下降3%甚至6%。孫丹和李宏瑾（2017）測算了全國及北京家庭部門的杠桿率，并認為房地產需求是居民部門負債擴張的重要原因，且通過格蘭杰因果檢驗分析得出居民杠桿率與住房價格之間的關系，認為住房價格是居民杠桿率變化的重要影響因素。魏瑋、陳杰（2017）對最優跨期消費理論模型拓展推導，證實房貸杠桿對房價的影響存在顯著的非線性雙重門檻效應，較之中西部地區，東部地區的雙重門檻效應出現得較早，房價對房貸杠桿率變動也最為敏感。如最近幾輪居民中長期貸款增速快速上升，其中都伴隨著房價上漲周期，由此可見，購房已經成為居民部門加杠桿的最大動力。因此，根據上述學者的觀點，居民杠桿率與房價之間存在著相互推動的作用，且居民部門持續加杠桿將加劇房地產價格泡沫風險，供給方面刺激著土地價格，鼓勵政府負債行為，加大土地城鎮化的發展；從需求方面影響著居民購房行為，房價的快速上漲不利于人口城鎮化的發展，加大了土地城鎮化與人口城鎮化的不匹配問題。巴曙松（2016）用新增房貸銷售比（某個階段新發放的房貸規模與該時間段房屋銷售規模的比例）來衡量購房交易杠桿，并計算得出2015年交易杠桿為43.1%，并從存量房貸、房貸新增額、房貸償付額三個角度考察我國居民的購房杠桿，認為綜合各方面指標，中國居民部門杠桿率并不低，償付能力正受到巨大考驗。中國居民部門加杠桿的空間還是較為有限。

2.新型城鎮化與房價

房地產業是城鎮化的重要載體，為城鎮人口提供居住、消費和生產的平臺，并且依靠房地產強大的產業關聯度，為城鎮人口提供穩定的就業機會。城鎮化的外在表現是人口在城鎮的集聚，勢必為城鎮房地產業發展帶來大量住房需求。住房從經濟能力、心理認知以及社會認同等微觀方面影響著個人的遷移選擇，進而也是宏觀上影響城鎮化水平的重要因素。中國走的是一條通過住房市場化和商業化來支撐城鎮化住房需求之路，從中國住房制度改革以來，北、上、廣、深等城市購房落戶相關政策試點實施，由于其背后連帶著教育、醫療等潛在社會福利的吸引，為房地產行業帶來了大量的消費者。最初剛性需求的增長為房地產市場帶來了大量資本的流入，房地產價格開始一輪又一輪的上漲。20世紀90年代后期，城市商品房銷售價格攀升的趨勢，逐漸由大城市向中小城市和小城鎮蔓延，全國城鎮房價進入快速增長階段（陳廣桂，2004）。蔡昉（2000）指出房價的上漲使得農民市民化的“門檻”和成本提高，導致大部分農民工仍采取“候鳥式”遷徙來往于城市與農村之間，農民難以真正融入城市。因此，房價影響著勞動力與土地兩大要素在城鄉間的重新配置，人口城鎮化與土地城鎮化又從需求和供給兩方面影響著房地產價格，二者的發展都與房價以及房地產行業的發展有著深刻的聯系。韓文靜、張占錄（2018）運用脈沖響應函數與Granger因果檢驗法對我國70個大中城市住房價格與人口城鎮化、土地城鎮化的相關性進行了實證研究。研究發現：（1）房價與人口城鎮化發展相互促進，人口城鎮化是房價Granger意義上的單向因；（2）土地城鎮化發展會推動房價的上漲，但房價上漲會在一定周期內抑制土地城鎮化發展，房價是土地城鎮化Granger意義上的單向因；（3）房價應是實現人口城鎮化與土地城鎮化協調發展的重要調控因素。孔艷芳（2015）在研究中國城鎮化進程人口城鎮化缺口問題中，實證研究得出房價與中國人口城鎮化缺口呈正相關，但這種效應受到租房群體的抑制，房價每提高1%，人口城鎮化缺口會增加1.05%；農村居民城鎮消費能力的提高增加了遷移率，但消費能力增長的滯后性使其與轉化率的差距擴大并在一定程度上加大了城鎮化缺口。因此只有提高已轉移人口的消費能力、優化消費結構，才能有效地縮小人口城鎮化缺口。

（三）居民杠桿率該加還是該去——推進新型城鎮化發展的角度

我國居民部門杠桿率雖與國際相比較低，但近十年來漲幅較大，學者們關于居民杠桿率的高低、債務風險以及增減意見暫未統一。李若愚（2016）認為我國居民部門杠桿率水平較低，仍有較大“加杠桿”空間，可通過推動居民舉債消費來實現擴內需和債務杠桿在政府、企業和居民部門間的轉移，從而緩解經濟下行壓力和實現宏觀債務風險“軟著陸”。張敏鋒、郭倩蓉（2018）認為基于我國特殊國情（我國居民加杠桿的主要對象是房產，房地產市場的健康程度又直接與金融機構、房地產行業、鋼鐵水泥等行業相關，其稅收和買賣收入也是我國高杠桿政府未發生系統性債務危機的主要保障），我國居民快速加杠桿與歐美相比可能導致更大的系統性金融風險。居民杠桿的健康與否，直接影響了金融杠桿、企業杠桿和政府杠桿。由此，對于居民杠桿率該加該去尚不能統一，但學者們認為就單純討論杠桿率的高低來討論該加該去意義不大，部分學者基于居民杠桿率與房價以及城鎮化發展三者之間的復雜聯系，從供給側結構性改革中房地產行業去庫存的角度討論我國當前居民杠桿率該加還是該去，例如：黃燕芬等（2016）分析了在供給側改革的背景下居民加杠桿的現狀與問題，剖析了居民加杠桿促進房地產價格上升的影響路徑與風險，進而提出要針對不同地區不同人群，差別化調整杠桿政策。孫丹和李宏瑾（2017）結合我國熱點城市北京來看，提出要謹慎使用居民部門加杠桿的手段來化解房地產庫存，鑒于房地產區域分化的主要特征，應通過差別化的調控推動房地產市場平穩健康發展。宣宇（2016）指出，促進農業轉移人口市民化與新型城鎮化是房地產去庫存的核心內容，其中去庫存的金融支持要精準，可根據區域庫存具體情況采取差異化措施因城施策，但為短期去庫存而采取零首付、場外配資等手段過度加杠桿會埋下長期風險的禍根。陳友華（2016）認為，在房地產去庫存問題上，靠加杠桿無異于飲鴆止渴，例如始于2014年的房產新政措施就用力過度，適得其反，同時也提出鼓勵農民工進城買房化解庫存的基本問題有：一是農民工在家鄉多有住房，進城購房意愿并不強烈；二是大多數農民工支付不起高昂的購房費用，銀行又缺少對農民購房的政策支持。

綜上，目前對于居民杠桿率與城鎮化兩者關系的研究主要是基于與房地產相關，對居民杠桿率的研究較多，但對于其水平、增長空間、風險問題以及該加該去并未達到統一。基于推進城鎮化的角度，筆者認為不應單純討論從整體上加杠桿或去杠桿，應結合居民杠桿率分布的結構性特點、城鎮化和房地產發展的區域性特點，避免過度加杠桿引起的系統性金融風險，也要充分利用杠桿鼓勵人口城鎮化的發展，采取差異化的政策和措施進行整體的加減匹配。并調整優化信貸政策，結合土地改革逐漸消除農民進城買房的障礙。由此，釋放城鎮化消化房地產庫存的潛力，同時推動人口城鎮化與土地城鎮化的匹配發展。

四、城鎮化發展中資源能源的耗用：綠色杠桿與污染杠桿

改革開放40年來，我們迎來了城市型社會為主體的城市時代。一方面，城鎮居民更加強調生活質量，注重改善城鎮人居環境；另一方面，我國的城鎮化發展面臨著一系列的嚴峻挑戰，過去高消耗、高排放、高擴張又低效的粗放外延型發展模式已經難以為繼，亟需樹立綠色發展理念，推動城鎮空間的生態建設、科學發展，全面提高城鎮品質與質量，構建綠色城鎮化發展模式。放眼國際，對城鎮化進程中資源能源環境問題的探討由來已久。早在1898年，英國學者埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）著有《明日：一條通往真正改革的和平道路》（Tomorrow：A Peaceful Path to Reform）（后 1902年第二版改名為《明日的田園城市》（Garden Cities of Tomorrow），就提出了為了避免城市無限擴張所帶來的環境問題，建設田園城市形態的設想，在一定程度上被視為“綠色城鎮化”思想的開端。十九大提出加快生態文明體制改革必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。基于此，筆者認為將城鎮化建設中對能源、資源、環境等的過度消耗視為一種負債經營城市的行為，在宏觀上將這種“粗放型城市建設”定義為城鎮化建設中的“加污染杠桿”，將我國城鎮化綠色轉型的過程定義為城鎮化中“加綠色杠桿”過程，從而將其整合進新型城鎮化建設的去杠桿研究中。

縱觀我國的城鎮化發展過程，“污染杠桿”的加杠桿過程來源于我國城鎮化的根本特點。中國的城鎮化是在工業化進程中被動式推進實現的，這種工業化帶動城鎮化發展具有以下特點：一是城市鄉村巨大收入差帶來的勞動力流動，廉價勞動力的大量需求使得中西部鄉村勞動力大量且快速向沿海城鎮積聚；二是工業化伴隨著強勁的工業用地需求，城鎮化建設占用了大量的土地。2008至2017年，中國城市建設用地從3.91萬平方公里擴張到5.52萬平方公里，年均增長率為3.91%，高于城鎮人口占比年增長率2.98%，土地城鎮化快于人口城鎮化，土地資源高度緊張，耕地減少過多①數據來源：根據中國宏觀經濟數據庫（2008～2017）計算。；三是傳統工業制造業采用粗放型發展模式，工業快速發展的背后伴隨著資源的過度開發利用與環境的破壞。我國以高消耗、高排放、高擴張為特征的粗放型城鎮化發展模式，加大了資源供需壓力和生態環境壓力，加劇了資源與環境的雙重約束，不利于城鎮人口、經濟與資源、環境的協調發展②魏后凱，張燕.全面推進中國城鎮化綠色轉型的思路與舉措［J］.經濟縱橫，2011（09）：15-19。。例如近幾年以京津冀地區為代表的城市霧霾帶來的嚴重空氣污染便是對我國城市發展敲響的警鐘。未充分考慮城市生態的承受能力盲目的“粗放型”發展方式造成的不僅是資源能源的浪費，同時也對城市生態圈造成了巨大的影響，過度資源耗用與生態破壞無疑是以加“污染杠桿”的模式經營城市，與綠色發展理念相悖。如何在城鎮化過程中去“污染杠桿”，加“綠色杠桿”，是當下學者們討論的重點。

王祥榮（2004）在中外城市的建設和發展方面，對他們的共性、特點、差異進行比較分析，最終得出我國生態規劃、設計和發展的具體方案。他還涉及了幾個國家具體的生態城市的策劃、設計、經驗和教訓，列舉了我國不同省份的實際問題，通過實例分析和對比研究，不斷挖掘生態城市的發展方向。吳志強、宋雯珺（2008）通過對歐洲生態城市規劃設計的案例研究，指出一個生態城市的建設必須具備什么樣的特點，這對于我國綠色城鎮化建設有著借鑒意義。鐘小敏（2000）指出為了從根本上解決我國城市化中的環境問題，應該把可持續發展戰略作為制定我國城市化戰略總的指導原則，按照可持續發展的要求，實施可持續的城市化戰略。在目前情況下，任何一個國家要增強本國的綜合國力，都無法回避科技、經濟、資源、生態環境同社會的協調與整合。可持續發展戰略作為一個總體方案，需要詳細考察上述要素在綜合國力系統中的功能行為及相互適應機制，進而為國家制訂和實施可持續發展戰略決策提供理論支撐。魏后凱、袁曉勐等（2012）從八個方面全方位探討了促進城市綠色繁榮的戰略思路和措施：一是要樹立綠色繁榮理念；二是從綠色交通、環保設施建設、城市綠色空間建設、城市環境綜合治理四個方面創造良好城市綠色環境；三是生產服務上，建立完善現代綠色產業體系，發展綠色制造業、服務業，發展循環經濟產業園和生態產業區，加強在資源能源消耗以及環保標準上差別化的產業進入與退出機制；四是積極倡導微觀主體綠色消費方式：增強綠色消費意識、健全綠色消費制度、加強消費市場監管；五是從城市管理方面，提出要依靠建立綠色管理標準推動城市管理全過程、全領域的綠化，形成全民協管的長效管理機制，提高城市御災能力，推動數字城市、智慧城市建設，同時也認為應縮小城鄉綠管差距；六是政府方面應實現綠色轉型：建立綠色規劃體系、擴大政府綠色采購、實行綠色政績考核；七是統籌城市綠色發展示范體系：加快推進生態建設國家試點示范項目，積極開展城市示范活動；最后是完善支持綠色發展的財金政策：加快構建綠色稅制體系、強化政府的綠色財政職能、發展綠色信貸①《中國城市發展報告——邁向城市時代的綠色繁榮》2012.總報告編寫組。。如何在快速發展的城鎮化中尋求生態友好的發展模式是當下的客觀要求，但也不能操之過急，不僅需要充分借鑒國外成功經驗，也要充分認識到我國各個區域發展的優勢差異性，尋找效率與生態友好相結合的城市發展模式。還要意識到的是，“綠色杠桿”的加杠桿是一個綜合性的過程，需要個人、企業、政府等各個部門與生態環境保護深度融合：要全面樹立綠色繁榮的理念；構建綠色產業體系，推廣綠色低碳技術；需要強化其中的管理、考核支撐體系，進一步完善相關配套政策措施等。

五、簡要評述

新型城鎮化與“去杠桿”應是我國目前并行不悖的兩個方面。新型城鎮化是“去杠桿”的一個思路與出路，反過來，“去杠桿”也促進著新型城鎮化的協調發展，二者是一個相互促進不可分割的過程。由于傳統城鎮化發展更多是依賴各部門加杠桿的方式推動，新型城鎮化在許多地區也呈現出高杠桿的特征。若有足夠的回報率，高杠桿并不可怕，但用結構的眼光看待中國的杠桿率，我們可以看見越是低效的部門杠桿率卻越高。若繼續以低效率高杠桿的方式推動新型城鎮化的發展，一方面不利于新型城鎮化的健康發展，一方面也違背我國供給側改革的政策指導方向。

通過以上綜述，對“去杠桿”的研究有人從宏觀上給出方向，也有學者對各個部門杠桿率的研究提出了具體的措施，但是不論是從整體宏觀還是從部門來說，結合新型城鎮化的研究會是一個很好的方向，宏觀上有助于把握“去杠桿”的結構性，也有助于對各個部門杠桿率有更深的認識。但目前的文獻大部分歸類于以上內容，沒有從宏觀上把握二者的聯系，也沒有微觀上論證“去杠桿”與新型城鎮化的關系與影響。首先，新型城鎮化的發展與政府行為息息相關，近年來快速推進的城鎮化很大程度上是由政府主動負債建設推動，如何在繼續新型城鎮化與政府部門去杠桿的困境中尋求平衡，筆者認為應在城鎮化背景下將二者結合起來，同時考慮化解政府融資困境；其次，在考慮居民部門杠桿率時，應不止單純考慮居民杠桿率自身的高低，還應結合房地產行業以及推動人口城鎮化的視角研究居民杠桿率；最后，將宏觀上過度耗用資源能源經營城市的行為也視為“加杠桿”，將其納入新型城鎮化如何更好去杠桿的研究中。

因此，本文從三個層次綜述了“城鎮化”與“去杠桿”的相關研究成果。認為目前對于新型城鎮化如何去杠桿的研究，可以考慮以城鎮化為出發點，剝離出“去杠桿”與城鎮化發展中相契合的地方，從二者的聯系中去定義一個全新的城鎮化杠桿率的概念，以求在三個層面為新型城鎮化去杠桿提供新的思路：針對資源能源的過度耗用，摒棄“粗放型城鎮化”，調整宏觀“去杠桿”的著力點；中觀上以繼續推動基礎設施建設與化解政府債務風險為雙重目標推動地方政府部門去杠桿；微觀上從推動個人“市民化”的角度考慮居民杠桿率與城鎮化發展住房問題。避免簡單就事論事籠統地談論我國杠桿率，以及為繼續推動新型城鎮化發展以拉動經濟而忽略相關部門高杠桿風險的問題，希望能為從整體上探索中國新型城鎮化如何更好地去杠桿提供一個新思路。