營商環境優化的行政法治保障

李洪雷

（中國社會科學院法學研究所，北京100720）

營商環境，是指市場主體在市場準入、生產經營、退出過程中涉及的有關外部因素和條件，是經濟持續健康高質量發展的助推器和生命線。近年來，中央高度重視營商環境建設和優化。2016年公布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出，要“完善法治化、國際化、便利化的營商環境”，并把營造優良營商環境的內涵概括為四個方面，即“營造公平競爭的市場環境、高效廉潔的政務環境、公正透明的法律政策環境和開放包容的人文環境”。2017年7月，習近平總書記在中央財經領導小組第十次會議上的講話中強調，要“營造穩定公平透明、可預期的營商環境”。2018年9月，習近平總書記對深入推進東北振興提出六個方面的要求，第一條就是“以優化營商環境為基礎,全面深化改革”。2018年的國務院《政府工作報告》要求不斷優化營商環境，指出優化營商環境就是解放生產力、提高競爭力，要破障礙、去煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利。營商環境主要包括政務環境、市場環境、人文環境和法治環境，法治環境不僅構成營商環境的重要內容之一，也是政務環境、市場環境、人文環境的有力支撐，公開公平公正的法治是營商環境不斷優化的最根本、最穩定、最長久的保障。優化營商環境的難點、堵點和痛點大多與行政權的運行尤其是行政機關的市場監管措施息息相關，以規范行政權運行、防范行政權濫用、保護行政相對人合法權益為使命的行政法治，對于優化營商環境具有特別的意義，而行政法治建設是營造優良營商環境的基礎性工作。

一、行政法治是優化營商環境的重要要求和保障

對優良的營商環境來說，法治是其重要內涵，穩定、公平、透明、可預期是其重要特征。而法治又是穩定、公平、透明、可預期的重要保障，因此，法治是最好的營商環境。營商環境的優化，涉及方方面面的關系，包括企業內部的關系、企業與企業之間的關系以及企業與政府之間的關系等，這些關系都受到法的調整與規范。但無論是對市場經濟還是營商環境而言，其核心都是企業（市場）和政府的關系。只有建設行政法治、把行政權力關進制度的籠子里、為行政權力的行使制定規則并劃定邊界，才能有效規制政府的“看得見的手”為市場主體提供穩定可預期的市場環境，讓“看不見的手”得以規范發展、迸發活力。

（一）行政法治可以為市場主體提供穩定、可預期的市場環境

穩定的預期能夠轉化為有序的經濟行為,只有在一個穩定、可預期的市場環境中，市場主體才會有動力、有耐心、有信心去從事長期性、創造性活動，才會有意愿去投入資本、精力更新和擴大產品、服務和市場。法治作為規則之治，其重要功能在于為人際交往提供穩定的預期［1］。通過事先公布的、明確的規則，輔之以法不溯及既往等法律的基本原則，市場主體能夠明了自己行為的后果，知曉哪些行為為法律所允許、哪些行為為法律所禁止，從而在此基礎上安排自己的生產生活，而不需要擔心政府朝令夕改，也不用擔心“新官不理舊事”。根據法律優位原則的要求，行政機關采取市場監管措施，必須遵循憲法、法律、法規、規章的規定，不得違反現行有效的法律規范。根據法律保留原則的要求，行政機關“法無授權不可為”，行政機關采取市場監管措施，如果限制市場主體的權益或者增加其義務，必須要有法定依據，只要沒有法律、法規、規章的規定，就不得采取相關的市場監管措施，相應地對市場主體而言，則“法無禁止即自由”。根據行政法上的誠實信用和信賴保護原則，要求行政機關公布的信息應當全面、準確、真實；行政機關要保護市場主體的合理信賴和正當預期，非因法定事由并經法定程序不得撤銷、變更已經生效的授益性行政決定，要履行自己對市場主體所作的承諾，在變更規則或者計劃時要注意平衡市場主體的信賴利益。

（二）行政法治可以保障市場秩序的公平公正

古羅馬法學家塞爾蘇斯有言:“法是善良和公正的技藝。”市場經濟的核心是公平競爭，但公平競爭的市場秩序不可能完全自生自發地形成，而是有賴于公平公正之法的衛護。衛護市場秩序的法，不僅包括作為私法的民商法，也包括作為公法的行政法。通過行政法的制定和實施，對壟斷和不正當競爭、制售假冒偽劣商品、污染環境等行為依法進行打擊，對各類市場主體合法權益提供平等的保護，是維護公平競爭的市場秩序的必然要求。“如果缺乏對不正當市場行為進行懲治的法治體系，守信者利益得不到保護，違法行為得不到懲治，市場經濟就不能建立起來。從這意義上說，市場經濟就是法治經濟。推進法治建設的一個重要動因，就是要反映和堅持社會主義先進生產力的發展要求，堅持為社會主義市場經濟服務，堅持平等、自由、正義、效率等社會主義市場經濟內在價值的追求［2］。根據行政法治原則的要求，行政機關要平等對待市場主體，不偏私、不歧視；行政機關在監管執法中，要合理行使裁量權，所采取的行政措施應當有助于正當目的的實現；行政措施要必要、適當，可以采用多種措施實現行政目的時，應當采用對市場主體權益影響最小的措施；行政機關所采取的行政措施，對市場主體權益的影響應當與所能實現的行政目的及公共利益相稱，不能嚴重失衡、不成比例；行政機關進行監管執法，不僅要實體正當，也需要程序正當，要依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權；行政機關違法或者不當行使職權給市場主體造成損害的，應當依法承擔法律責任，實現責任和權力的統一，既體現公平正義的價值，又倒逼行政機關依法行政。

（三）行政法治可以打造透明的法律政策環境

公開透明是法治政府的基本要求，法治政府必然是陽光政府、透明政府。要實現法治的可預期性必須保證法的公開性，政府監管市場依據、標準必須公開，凡是涉及市場主體權利和義務的規范性文件，都應按照政府信息公開要求和程序予以公布。“陽光是最好的防腐劑，電光是最好的警察”，權力只有公開運行，才能防止被濫用。政務公開有不僅利于防止腐敗，使得“暗箱操作”“灰色交易”“權力尋租”“利益輸送”失去存在空間；有利于增強政府工作人員依法行政的自覺性，防范行政監管的恣意性；而且有利于促進企業對政策法律的理解和支持，為市場主體參與決策提供前提條件，提高政府的公信力，降低執行成本；還有利于發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。政府的市場監管要實行標準公開、程序公開、結果公開，保障市場主體和社會公眾的知情權、參與權、監督權。只有在法治軌道建設陽光政府、透明政府，推進信息公開、政務公開，才能營造出公開透明的法治營商環境，推動我國經濟持續、健康、高質量地發展。

二、通過行政法治建設營造優良營商環境的中國實踐

改革開放以來我國行政法治建設持續推進，為優良營商環境的營造發揮了重要的保障作用。尤其是黨的十八大以來，聚焦于簡政放權、放管結合、優化服務，不斷完善依法行政制度體系，著力提升行政立法和規定的質量，推進決策的科學化、民主化和法治化，改革執法體制機制，強化對行政權力的監督和制約，促進了我國營商環境的持續優化。根據世界銀行發布的2019年《營商環境報告》，我國營商環境總體評價在全球190 個經濟體中已經躍居第46 位，比2013年累計上升50 位，是營商環境改善最大的經濟體之一。

（一）持續轉變政府職能，大力推進放管服改革

轉變政府職能是行政體制改革的核心，實質上要解決的是政府應該做什么，不應該做什么，重點是政府、市場、社會的關系。習近平總書記指出：“進一步改革政府機構、轉變政府職能，不僅是提高政府效能的必然要求，也是增強社會發展活力的必然要求。”［3］2003年中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，將政府職能概括為經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務四個方面。2012年，黨的十八大報告提出，轉變政府職能的總方向，就是創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義。黨的十八大以來，黨中央、國務院把“放管服”改革作為全面深化改革的“先手棋”和“當頭炮”，持續加以推進，以簡政放權放出活力和動力，以創新監管管出公平和秩序，以優化服務服出便利和品質。

其一，在簡政放權方面，堅持該放的一定放足。從2013年到2017年，國務院分9 批審議通過取消和下放行政審批事項共618 項，持續向市場和社會放權；對453 項非行政許可審批事項進行了全面分類清理，讓“非行政許可審批”這一概念成為歷史；開展商事制度改革，推進工商注冊制度便利化，削減資質認定項目，由先證后照改為先照后證，把注冊資本實繳登記制逐步改為認繳登記制；推進投資審批制度改革，通過下放核準權限、精簡審批事項、建立并聯審批制度、推行告知性備案管理，提升了民間投資的便利性、自主性；大幅減稅降費，由點到面推開營改增，出臺中小微企業稅收優惠政策，從2013 到2018年這5年中，取消、停征、減免1 100 多項中央和省級政府行政事業性收費，推動降低用能、物流、電信等成本，累計減輕市場主體負擔超過3 萬億元；將三張清單制度，也即權力清單、責任清單和負面清單制度作為推進簡政放權的重要抓手。

其二，在放管結合方面，加強事中事后監管，從“重審批輕監管”向“寬準入嚴監管”轉變。明確“誰審批、誰監管，誰主管、誰監管”，厘清監管責任；推行“雙隨機一公開”監管改革，在監管過程中，隨機抽取檢查對象、隨機選派執法人員，及時向社會公開抽查情況及查處結果；對新技術、新產業、新業態、新模式等新事物，倡導包容審慎監管；推進社會信用體系建設，強化市場主體信用監管機制。

其三，在優化服務方面，大力推進服務型政府建設、方便群眾和企業辦事。部署實施“一窗受理、一站服務”、承諾辦理時限等制度，全面規范改進行政審批服務，截至2018年，有關部門已設立政務大廳42 個，全國縣級以上政府設立政務大廳3 000 余個，覆蓋率超過94% ；推進證明事項清理工作，截至2018年底,各地區、各部門共取消證明事項6 000 余項；推進信息系統跨部門、跨地區、跨層級整合，建設全國統一政務服務平臺，推動信用、人口信息等領域實現數據共享。

（二）不斷提高行政立法、行政規定和行政決策的質量

行政立法、行政規定和行政決策對市場秩序具有重要影響，其民主化、科學化和法治化的水平高低，直接關系營商環境的優劣。行政立法是我國社會主義法律體系的重要組成部分。國務院于2017年對《行政法規制定程序條例》與《規章制定程序條例》作了修改，明確了行政立法中的公眾參與、專家參與、法制機構審查等要求，并且規定，沒有法律或者國務院的行政法規、決定、命令的依據，部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范，不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責。沒有法律、行政法規、地方性法規的依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。行政規定，俗稱“紅頭文件”，但直接指引著行政機關的行政管理活動，對市場主體的生產經營也有重要的影響。2015年《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》要求，要完善規范性文件制定程序，落實合法性審查、集體討論決定等制度，實行“三統一”制度（即制定機關對規范性文件統一登記、統一編號、統一印發制度）；規范性文件不得減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務；加強備案審查制度和能力建設，把所有規范性文件納入備案審查范圍。決策是行政權力運行的起點，規范決策行為特別是重大決策行為，是規范行政權力的重點，也是法治政府建設的重點。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》和《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》均對重大行政決策的程序提出了要求。我國現已有17 個省級政府和23 個較大的市政府出臺了規范重大行政決策程序的規章，湖南省等一些地方的行政程序規定中也專門就行政決策程序作了規定。

（三）規范行政執法行為

行政機關實施行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查、行政許可等執法行為，是履行政府職能的重要方式。在實踐中，執法不作為、亂作為現象在一定范圍內存在，對企業正常生產經營活動的影響和干擾，是營造優良營商環境的破壞性因素。如果執法不嚴，一些違法行為長期得不到制止、糾正，就會出現守法者不利、違法者獲利的情況，既造成不公平競爭，又損害守法者的守法信心。如果執法不規范、畸輕畸重，就會造成權力行使可以無視法律的承諾、憑個人意見任性而為的印象。如果執法不文明、簡單粗暴，群眾沒有感到被尊重，不只無助于問題的解決，反而會加劇矛盾。因此，黨的十八大以來中央高度強調嚴格規范公正文明執法。

一是推進行政執法體制改革，推進綜合執法，促使執法重心下移。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）和《法治政府建設實施綱要（2015—2020年）》均對此提出了要求。《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》的要求，深化行政執法體制改革，統籌配置行政處罰職能和執法資源，相對集中行政處罰權，整合精簡執法隊伍，解決多頭多層重復執法問題。減少執法層級，推動執法力量下沉。

二是明確行政執法的標準，規范行政執法程序。《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》《中華人民共和國行政強制法》這“行政三法”是規范行政執法行為的通則性法律。黨的十八屆四中全會的《決定》《全面加強法治政府建設的意見》《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》中均要求，完善執法程序，明確操作流程，建立健全行政裁量權基準制度。黨的十八屆四中全會《決定》提出要“建立執法全過程記錄制度、嚴格執行重大執法決定法制審核制度、推行行政執法公示制度”（簡稱為“行政執法三項制度”）。2017年2月國務院辦公廳印發了《推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案》。

三是健全行政執法責任制。行政執法責任制是規范和監督行政執法活動、促進行政機關依法行政的一項長期性的機制性和制度性保障。黨的十八屆四中全會《決定》和《法治政府建設實施綱要（2015—2020）》要求，全面落實行政執法責任制。

（四）推進信息公開和政務公開

全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，對于發展社會主義民主政治，提升國家治理能力，增強政府公信力執行力，具有重要意義，也是營造優良營商環境的重要要求。2008年4月國務院公布了《政府信息公開條例》，中辦、國辦于2016年2月印發《關于全面推進政務公開工作的意見》，其中提出，到2020年，公開內容覆蓋權力運行全流程、政務服務全過程，公開制度化、標準化、信息化水平顯著提升，公眾參與度明顯提高。國務院辦公廳發布了《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》，就全面推進政務公開工作進行了細化安排。從2014年開始，國務院辦公廳每年（自2016年起）發布政府信息公開或政務公開年度工作要點。在政務信息資源共享方面，國務院于2016年9月印發了《政務信息資源共享管理暫行辦法》，推動了政務信息系統互聯和公共數據共享。

（五）對行政權的制約和監督

有權必有責、用權受監督，是法治的基本原理，對違法行政進行監督、追究責任，對權益受損的行政相對人提供救濟，是行政法治的重要要求，也是構成優良營商環的重要內容。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，我國不斷健全完善行政復議、行政訴訟、行政賠償與補償、監察、審計、人大監督、信訪等對行政權的制約、監督途徑，強化對行政相對人的權利保護和救濟。1989年通過的《中華人民共和國行政訴訟法》是我國民主法制建設的重要里程碑，為監督行政機關依法行使職權與維護公民合法權益提供了重要的機制。為解決行政訴訟實踐中“立案難、審理難、執行難”等突出問題，全國人大常委會于2014年11月對《中華人民共和國行政訴訟法》進行了修改。黨的十八大以來，中央強力反腐，決定深化國家監察體制改革，基本內容是加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。2018年全國人大通過了《憲法修正案》和《監察法》，把監察工作試點的成果以法律的形式固定下來，解決了長期困擾反腐敗工作的法治難題，對于構建“親”“清”新型政商關系具有重要意義。2014年《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》要求，“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權”。2015年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了相關意見或試點方案。目前，江蘇、浙江、山東、廣東、重慶、貴州、云南7 省市正在進行審計體制改革試點。

三、對標世界一流優化營商環境加快行政法治建設

2018年11月，習近平主席在首屆中國國際進口博覽會開幕式上的主旨演講中指出，“營商環境只有更好，沒有最好”，中國要“營造國際一流營商環境”。盡管我國行政法治建設已經取得了很大的進展，但距離營造國際一流營商環境的目標還有很長的距離。在新時代，為實現全面推進依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化的目標，為營造國際一流的營商環境，需要大力推進法治政府建設，促使行政法治水平邁上新臺階。

（一）依法全面履行政府職能

營造優良營商環境，最基礎的工作是全面正確履行政府職能。只有全面正確履行政府職能，將法律、法規的規定轉化為實際的治理效果，營商環境才有了得以確立和鞏固的根基。要結合新時代社會主要矛盾的變化，從統籌推進“五位一體”總體布局出發，切實轉變政府職能，實現“市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用”。要完善行政組織法律制度，推進機構、職能、權限和責任法定化，堅持簡政放權、放管結合、優化服務“三管齊下”，既要解決“越權、越位”的問題，又要解決“缺位、不到位”的問題，實施有效監管，優化公共服務。

一要深化簡政放權。減少微觀管理事務和具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，提高資源配置效率和公平性，激發各類市場主體活力。深化商事制度改革，壓縮企業開辦時間，全面推開“證照分離”改革，深化“多證合一”改革，推進工業產品生產許可證制度改革，推行簡易注銷改革；繼續清理精簡投資項目審批、工程建設項目審批、核準等事項，推行區域評估、聯合評審、并聯審批等；全面實施三個清單制度，推動政府職能科學化、法定化向縱深發展，保障各類市場主體機會平等、權利平等、規則平等；建立完善涉企收費、監督檢查等清單制度，清理涉企收費、攤派事項和各類達標評比活動。

二要加強事中事后監管。在持續深化簡政放權的同時，進一步強化事中事后監管，以規范市場秩序，激發市場活力。建立統一規范、權責明確、公正高效、法治保障的市場監管和反壟斷執法體系，健全以“雙隨機、一公開”監管為基本手段、以重點監管為補充、以信用監管為基礎的新型監管機制；推進互聯網+監管”、大數據監管，“告知承諾+事中事后監管”等新型監管方式；推進跨部門聯合監管，打破“信息孤島”，加快政府各部門信息聯通共用，做到既提高監管效能，又切實減少對企業的干擾。

三要優化公共服務。著眼于為民眾提供便捷高效、公平可及的公共服務，以再造服務流程、整合服務資源、共享信息數據、增強功能聯動性為重點，大力推進服務型政府建設。行政機關要積極主動換位思考，站在企業和群眾角度考慮問題，變政府“端菜”為人民“點菜”，把能否做到企業和群眾“辦事不求人”作為服務型政府建設成效的一個“試金石”；積極持續開展便民行動，推動證明事項清理工作取得實效；建設全國統一政務服務平臺，推動信用、人口信息等領域實現數據共享。

（二）優化行政立法、行政規定和行政決策

目前很多行政立法和行政規定質量不高，在民主性與科學性上有欠缺，解決焦點和關鍵問題的能力不足，存在部門保護和地方保護傾向；行政決策機制和程序尚不健全，違法決策、專斷決策、不當決策等仍較為常見，對違法決策缺乏有效的制約和問責。

一是行政立法要堅持解放和發展生產力、維護社會公平正義、規范行政權力運行的價值取向，充分保障市場主體的正當權益與合理訴求。堅持開門立法、民主立法，保障市場主體對行政立法的參與，拓寬參與渠道，增強參與實效性。建立和完善政府立法分析、評價、評估機制，建立監管影響評價制度，將企業的合規成本作為重要的考量因素。

二是行政規定要落實“三統一”制定，加強備案審查監督工作。做好行政立法和規定的立改廢工作，加強商事制度改革、投資項目審批、企業投資管理、貿易便利化、社會信用保障、產權保護等方面的立法；落實公平競爭審查制度，確立競爭政策基礎性地位，依法清理廢除妨礙統一市場公平競爭、阻礙要素流動的各種規定和做法，完善權利平等、機會平等、規則平等的市場環境；對政府職能轉變和“放管服”改革措施進行法律審核，推動相關法律的立改廢釋工作，及時將成熟的改革經驗法制化。

三是抓緊出臺《重大行政決策程序暫行條例》，健全科學民主決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查（審核）、集體討論決定等確定為法定程序；加強決策后評估，完善決策調整機制，強化對違法決策的問責；建立政府重大經濟決策主動向企業家問計求策的程序性規范，研究制定涉企政策、規劃、法規，要聽取企業家的意見建議。保持涉企法律和政策的穩定性和連續性，基于公共利益確需調整的，要嚴格調整程序，同時合理設立過渡期或者給予一定的補償。

（三）健全完善執法體制機制

行政執法是行政法治的關鍵，要合理配置執法資源，切實加強食品藥品、醫療衛生、環境保護、安全生產等關系群眾切身利益的重點領域執法力度。抓緊修改《中華人民共和國行政處罰法》，提升相關制度的公平性和合理性，制定規范執法自由裁量權的辦法，防止執法隨意、標準不一等現象，避免對市場主體的輕微違法行為加以重罰甚至置于死地；加強社會信用立法，在法治軌道上推進實行失信聯合懲戒制度；完善行政強制執行體制，探索建立非訴行政強制執行綠色通道。采取有效措施，健全執法人員依法履行職務的保護機制，確保履職安全，完善職業安全，排除阻力干擾，保障秉公執法。

一是執法不僅要實現普遍正義，還要考慮個案中的具體情況，準確地解釋和適用法律，合理地行使自由裁量權，以實現個別正義；要堅持處罰和教育相結合，不能片面強調處罰、搞“不教而誅”或一罰了之，執法的目的是“糾正違法行為，教育公民、法人或者其他自覺守法”，只要能達到這一目的，就不一定非要采取懲罰性的手段。

二是執法手段的確定要與違法的事實、性質以及社會危害程度等相適應，不能片面強調嚴厲打擊，而是要寬嚴相濟，要考慮違法行為人是否有應予以從輕、減輕甚至免于處罰的情形，應當針對不同群體的需要提供指導、提供支持以促進其守法等等。近年來，在執法尤其是對市場主體的監管執法領域，出現了很多具有啟發意義的新理論，例如執法金字塔理論、回應性監管理論、合作式執法理論，其要義均在于考慮相對人違法的具體情況，在說服教育、行政指導、信息提供、行政處罰等執法多種手段中作出合理的選擇。執法金字塔理論認為，在執法金字塔模型底部的是建議和說服性措施，中間是較為緩和的行政制裁措施，頂端則是懲罰性的制裁措施。首先要假設企業具有德行且自愿守法，則監管者應選取金字塔模型底部的措施；如果這種假定沒有充分的基礎，那么監管者就應沿著金字塔的層級拾級而上，逐步采用更具有威懾性的措施。與此相關的回應性監管理論認為，政府在監管手段的運用上不能一刀切，要具有“回應性”，也就是根據被監管者的具體情況，采取針鋒相對或者量體裁衣式（tit-for-tat）的監管方式。例如，對于那些只注重攫取短期經濟利益、不注重社會責任的主體，要用命令控制型執法來強制其遵守法律規定，并對違法行為進行嚴厲處罰；相反，對具有守法意愿的主體，最好是把自我監管和說服教育等相對溫和的方法作為首選［4］。合作式或者遵從式執法模式的倡導者反對對抗式執法模式，認為合作優先于對抗，建議、勸服優先于懲罰，認為對抗和懲罰的成本巨大而效果卻不好。因此，在被監管者違法時優先考慮協商與談判，只有在其不予配合、拒絕協商等情況下，才輔之以懲罰性執法手段［5］。

（四）推進政務公開、打造透明政府

《中華人民共和國政府信息公開條例》對于打造透明政府和陽光政府，轉變政府行政管理方式，建立反腐倡廉長效機制，保障公民知情權、監督權和參與權具有重要意義。但是現行條例在實施過程中遇到一些新的問題，例如現行條例有些制度設計還不夠完善，行政機關和申請人之間的權利義務配置不平衡，有些制度規定比較原則，實踐中容易引發爭議①國務院辦公廳、法制辦公室《關于〈中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）〉的說明》。。為了解決這些問題，國務院辦公廳、法制辦起草了《中華人民共和國政府信息公開條例（修訂草案征求意見稿）》，對《中華人民共和國政府信息公開條例》進行了完善［6］。考慮到整體推進政務公開的需要，未來還應當制定“政務公開法”，切實推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開。此外，隨著大數據的發展，數據開放的重要性也日益凸顯，國務院也要求，在依法加強安全保障和隱私保護的前提下，穩步推動公共數據資源開放，方便全社會開發利用②國務院辦公廳《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》；《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》。，未來應制定統一的“數據開放法”或“數據開放條例”。

（五）強化對行政權的監督和對公民權利的救濟

強化對行政權的監督和對公民權利的救濟，構建全面覆蓋、權威高效的監督體系，使行政權力得到有效的監督制約，損害公民、法人和其他組織合法權益的違法行政行為得到及時糾正，違法行政責任人依法依紀受到嚴肅追究。貫徹《中華人民共和國監督法》，把營商環境納入人大監督的重點范圍。貫徹《中華人民共和國監察法》和《中華人民共和國審計法》，推動構建“親”“清”新型政商關系，將優化營商環境情況納入部門預算執行審計、重大政策落實情況跟蹤審計和專項審計調查。加強對行政相對人的權利救濟，增強救濟實效性，要修改《中華人民共和國行政復議法》，積極探索提高行政復議工作質量的新方式、新舉措；改革行政審判體制機制，切實保證行政審判的獨立性、公正性和權威性；完善國家賠償補償制度。把政府誠信作為優化營商環境的重要內容，建立健全“政府承諾+社會監督+失信問責”機制，凡是對社會承諾的服務事項，都要履行約定義務，接受社會監督；集中治理“新官不理舊事”等問題；建立因政府規劃調整、政策變化造成企業合法權益受損的補償救濟機制。

四、結語

改革開放以來，尤其是黨的十八大以來我國的行政法治建設取得了長足進展：依法行政制度體系更加完備，行政決策的科學化、民主化和法治化程度日益提高，行政執法體制向著權責統一、權威高效的方向持續邁進，對行政權運行的監督制約機制更加有效，人民群眾的正當權益得到更多的保護，各級行政機關及其工作人員的依法行政水平和觀念有了很大提高。這些都為營造優良營商環境提供了重要的保障。在此過程中，我國的行政法治也積累了一些重要的經驗，特別是堅持中央的頂層設計、系統謀劃與地方的積極創新、先行先試相結合，堅持黨的領導與以人民為中心相結合，堅持政府自身推進與外部監督相結合，堅持全面推進與突出重點相結合，堅持借鑒域外經驗與關注中國國情相結合，堅持理論與實踐相結合，等等。盡管我國行政法治建設取得了很大的成績、積累了有益的經驗，但是與建設社會主義市場經濟和和諧社會的要求相比，與深化行政體制改革、全面推進依法治國、實現國家治理體系和治理能力現代化的任務相比，與建設世界一流營商環境的目標相比，還存在不小差距。在新時代，要在所取得的成績和經驗基礎上，以市場主體期待和需求為重要導向，大力推進行政體制改革，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力，建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，為營造國際一流營商環境創造更加有力的行政法治保障。