科研經費管理的困境與出路
——試論科研經費治理模式的構建

李寶智

作者單位：科學技術部科技經費監管服務中心

當前，我國正在實施創新驅動發展戰略，推進以科技創新為核心的全面創新。如何提高科研經費管理與使用效率，更好助力創新工作，成為黨中央、科技界乃至全社會關注的焦點。近年來科研經費管理改革持續推進，出臺了系列政策措施，不斷為科研經費管理“松綁”。國務院第四次、第五次大督查將科研經費管理改革政策落實情況作為督查的重要內容，相關部門也組織了專項督查。從督查的結果看，新政取得了一定效果，但同時存在改革舉措落地難的問題。啃下科研經費管理的“硬骨頭”，對激發創新熱情，建設世界科技強國意義重大。

一、經費管理的困境：新政遭遇落地難

科研經費管理改革一直在路上。近年來，為激發科技創新熱情，政府部門深入落實“放管服”的總體思路，改革政策紛至沓來，文件層次之高前所未有。2014年，國務院出臺《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號），下放資金管理權限，增設對在職科研人員的績效支出；2016年，繼續深化改革，中辦、國辦聯合印發《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發〔2016〕50號），對科研單位下放大部分科研經費管理權限，取消績效支出比例限制；2018年，國務院出臺《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發〔2018〕25號），進一步下放科研經費管理權限，同時提出提升科研績效的若干措施。

各部門、各地區、各單位總體在積極貫徹國家科研經費管理改革精神，但從中央到地方，從科技管理部門、行業管理部門到科研單位，新政策在執行環節遭遇“落地難”，地方和科研單位承接下放的經費管理權限、改進對科研人員服務等工作仍存在不足之處。如，2018年國務院第四次大督查發現，仍有部分政策措施在不同地區、不同機構的落地生效上還存在問題，預算編制過細、報銷難等問題依然存在。督查還發現，有單位“不敢接”中央政策，在落實50號文時結合科研實際不夠，對科研經費管理比較保守。單位在承接下放的經費管理權限時顧慮重重，擔心秋后算賬，或被審計、紀檢等工作找麻煩，仍按“嚴”口徑管理科研經費。落實政策時，照搬照抄國家制度，導致政策在單位無法落地。在利用科研財務助理、信息化、信息公開等手段支撐科研服務工作方面主動作為不夠。

科研人員認為簡化經費管理仍不到位。在預算編制階段，部分科研人員不了解預算編制和預算評估政策，擔心核減經費，在預算說明中詳細說明開支內容。在科研項目實施過程中，科研人員認為存在“報賬難”問題，事前申請、簽字審批、票據獲取等繁瑣的賬務處理占用了大量本該用于科研的寶貴時間，此外還存在多部門交叉監管，增加不必要工作量的情況。在結題驗收環節，部分科研人員認為要把項目執行期間花的每一筆經費，與申請課題時的經費預算一一“對表”，如果“對”不上，就要開動腦筋、想方設法“對齊”，否則就不能報銷，經費報銷事務勞神費心。

總之，政府、科研單位和科研人員等各方都認可的政策，卻陷入了“落地難”，部分科研人員認為國家在放松科研經費管理，單位管理反而更嚴了，未充分享受到政策紅利。

二、問題產生的根源：利益相關者利益沖突

除極個別“偽科研”人員，借科研之名行套取財政資金之實外，絕大多數科研人員、科研單位和政府部門三者在管好、用好科研經費上有著一致目標。作為資源和政策供給者的政府部門，旨在通過提供長期資源供給和制度激勵，實現權益激勵和責任懲罰的有效均衡，充分調動相關力量，激發全社會科技創新活力。作為負責任的科研單位，通過積極落實國家相關政策，提升管理服務水平，調動科研人員積極性，營造良好的創新文化，為建設創新型國家貢獻更大力量。作為有擔當的科研人員，在享受政策紅利的同時，帶領團隊在科技攻關上做出更大貢獻，利國利民。

之所以相關政策在落實環節存在執行難的問題，除政策銜接不夠、部分科研單位擔當不夠等影響因素外，筆者認為問題存在的根源是利益相關者利益不協調，甚至沖突。政府、科研單位和科研人員是科研經費配置、管理和使用中最主要的三方面利益相關者，三者在管好、用好科研經費，維護好科研共同體的聲譽，努力建設創新型國家上，有著一致的終極目標，但在科研項目資金具體管理使用上存在利益沖突，主要表現在：一是科研單位承接“放權”、簡化管理與承擔連帶法人管理責任的沖突；二是科研單位提高對科研人員服務能力與無充足資源投入的沖突；三是科研人員經費自主權與單位健全內部控制的沖突；四是科研人員創新性智力勞動彌補與科研經費管理相關制度激勵不足，以及科研單位彌補管理成本之間的沖突。當利益相關者利益不協調時，相關主體在開展工作時更多從本位主義考慮，難以從國家全局出發，也很難真正實現“放管服”相結合的目標。

三、解決問題的出路：轉管理思維為治理思維

（一）科研經費管理與科研經費治理

縱觀近年的科研經費管理改革，仍沿用“管理”思維，改革的方式為技術性調整，政策的調整或是放松管理權限，或是對管理權限在不同管理層級上的重置，而非體制革新，未能充分體現“治理”思維，未能在政府部門、科研單位和科研人員之間構建“服務伙伴”關系。

科研經費管理遵循的是“權力導向”的管制思維，以相關主體為管理對象，側重微觀層面的操作與控制，強調對科研經濟活動的規制，更關注具體行為的處理和對違規行為的處罰，管理目標通常是通過監督與問責的方式得以實現。

科研經費治理遵循的是“伙伴關系”的共治思維，關心利益相關者，側重宏觀層面的財權配置，強調相關主體之間的契約與信任，更關注利益相關者的共同治理，在明確各方權責基礎上，建立激勵約束機制，治理目標通常通過激勵與引導方式得以實現。

綜上，科研經費管理與科研經費治理終極目標具有一致性，都是為了提高經費配置效率，規范資金使用行為，為科研活動提供保障，二者在思維方式和具體目標上又有顯著區別。同時，科研經費治理目標的實現，離不開各科研單位良好的財務管理基礎。

（二）重構利益相關者關系

構建科研經費治理模式，需要改變傳統的“政府至上”的“單邊治理”，建立政府、科研單位和科研人員等“利益相關者”的“共同治理”。因此，需要重新梳理利益相關者關系，進行協調、平衡，尋求利益相關者的共同利益，即“公共利益”最大化。

政府作為資源和政策的供給方，尋求資源配置的最優化，希望科研單位能規范財務管理，為科研人員提供良好的支撐服務，實現科研經費管理的規范使用，借助科研人員的創新工作，提供更多高質量科研成果。在構建新型科研經費治理模式時，應加大對市場不能有效配置資源領域的供給，按照科研經費治理思維模式，從行政主導的政策性文件向更高階的對財政科研資金管理、使用專門立法轉變，并在其中明晰各方權責，以明確底線、增強普適性，各科技計劃依據此法，結合計劃自身特點制訂相應資金管理辦法，在科研績效上側重結果考核，減少對科研過程的不必要干擾。

科研單位作為科研項目的依托單位，尋求經費使用效益最大化，希望從政府爭取更多的資源，以助力本單位相關領域科研事業的發展，同時為國家建設創新型國家做出更大貢獻。在構建新型科研經費治理模式時，應結合新形勢在內控體系構建上，努力實現從合規導向到效率導向的轉變，為科研人員集中精力開展科研工作做好支撐服務，以最大限度激發科研創新活力。

科研人員作為科研項目的實施者，尋求經費使用的便捷化，希望借助政府財政支持，實現本人或團隊研究領域的技術突破，同時科研智力勞動價值得到充分肯定。在構建新型科研經費治理模式時，應高度自律，在集中精力做好研究工作、便捷使用經費的同時，做到不逾規、不越界。

（三）相關配套措施的保障

在協調好政府、科研單位和科研人員等利益相關者共同利益的基礎上，實現新型科研經費治理模式的良好運轉，還需要相關配套措施的保障。

一是開展科研經費管理、使用專門立法，明確職責、劃定“紅線”。過往對科研經費使用上的嚴重違規行為的處理，主要依據《預算法》和《財政違法行為處罰處分條例》等進行，但由于科研活動是創造性的智力勞動，科研過程具有較大的不確定性，因此科研規律要求科研經費的管理更具靈活性。建議提升財政科研經費管理使用政策的層次，推動開展專門立法，明確相關方職責，劃定經費管理、使用的“紅線”，為構建科研經費治理模式提供法律保障。

二是公開科研經費使用結果，充分發揮外部監督作用。科研經費使用結果的公開有利于實現外部監督，對營造公平競爭環境、規范使用經費具有重要作用。目前，科研經費管理辦法已對信息公開提出了明確要求，但有關檢查發現，能夠完全按照政策要求，進行科研經費公開的單位尚不足一成，大部分單位僅公開立項信息，個別單位未進行任何信息公開。構建科研經費治理模式，要以契約、信任為紐帶連接治理相關方，減少對科研單位和科研人員的現場檢查，建議在國家科技管理信息系統中建立科研項目經費使用公開欄目，規范公開流程，實現科研經費使用結果的有效公開，充分發揮科學共同體的監督作用。

三是建立科研經費管理使用信用體系，保持應有的震懾作用。科研人員具有良好的教育背景，絕大多數具有嚴謹的工作態度和較高的道德水平，違法使用科研經費的行為僅發生在個別科研人員身上。但如果沒有科研經費使用信用體系做“底線”保障，失信成本過低，容易形成“破窗效應”。構建科研經費治理模式，離不開科研信用體系的保障作用，建議結合大數據等新技術手段，盡快建立對科研單位和科研人員的信用體系，高懸“達摩克里斯之劍”，對科研違法、違規行為形成有效威懾。

科研經費治理模式框架圖

（四）科研經費治理模式及特征

傳統科研經費管理主要體現為“權力導向”的管制思維，以“科研效率最大化且能守住道德底線”為目標的科研經費治理模式（框架結構見下圖），與傳統管理模式相比具有以下四個特征：

1.通過專門立法明確經費管理、使用“紅線”。治理模式提升了財政科研經費管理政策層級，通過對科研經費管理、使用進行專門立法，明確相關方職責，劃定經費管理、使用的“紅線”。

2.重視利益相關者關系并建立“伙伴關系”。在梳理、協調的基礎上，重構利益相關者關系，尋求利益相關者“公共利益”最大化，建立政府、科研單位和科研人員之間的“伙伴關系”。

3.科研單位以信息公開換取管理工作的“簡化”。政府和科研單位以服務好科研人員作為工作的出發點和落腳點，政府、科研單位和科研人員之間充分信任，但信任不能代替監督，科研單位以信息公開提升外部監督作用，換取管理工作的適度“簡化”。

4.科研人員以嚴守信用換取經費使用的“自由”。在科研經費使用上，以科研人員高度自律為前提，科研人員以嚴守信用換取經費使用的相對“自由”，政策導向上以激勵和引導為主，以科研信用體系為環境衛士，在科技界形成“讓守信者受益，讓失信者難行”的文化氛圍。

四、結語

破舊立新，梳理并重構政府、科研單位和科研人員的利益相關者關系，做好科研經費使用信息公開，以科研經費管理使用信用體系為保障，轉變理念，構建新型科研經費治理模式，方能走出科研經費管理的困境，真正實現“放管服”相結合的目標。