政府性債務風險問題研究

【摘要】截至2017年年末，超過16.47萬億的地方政府性債務問題引起了國內的廣泛關注，巨額的債務規模給地方財政帶來顯著壓力，債務風險危機嚴重，地方政府償債資金來源問題更逐漸成為影響地方政府支出結構與效率的約束性因素。本項目通過分析地方債的風險類型及安全隱患，明確償債資金來源的風險主體地位，剖析依賴土地出讓為主要償債資金來源的危害，直面地方政府融資平臺轉型發展中的挑戰，基于償債資金來源視角提出防治地方政府性債務風險的對策建議。

【關鍵詞】地方政府債務? 償債資金來源? 土地財政? 融資平臺

一、地方債的風險類型及安全隱患

（一）規模風險

2008年國際金融危機以來，為應對經濟低迷，刺激經濟增長，國家出臺了“四萬億”投資計劃，各級地方政府為實現融資成立了各種融資平臺，債務規模呈爆發式高速度的增長模式。截至2017年，我國政府債務余額29.95萬億元，其中地方政府債務余額16.47萬億元。仍然控制在全國人大批準的范圍之內。

由上圖這份數據可以看出，我國以貴州為代表的中西部地區的負債率處于較高水平，而全國范圍內絕大部分地區債務率高達數倍，由此可以看出，無論是從金額還是范圍上看，我國的債務規模都是龐大的。從地方政府債務余額的增長率明顯超過地方財政收入情況上看，我國地方債務余額發展基本獨立于財政收入的增長， “債務是延遲的稅收”，馬克思的這句話道出當今許多國家在債務壓力下，稅收或許會成為償債的主要來源。

總體來說，當前債務余額或許很難構成爆發式的債務危機，但巨額的債務規模勢必會給我國大部分地區地方財政帶來顯著壓力，成為我國經濟發展中不可忽視的風險隱患。

（二）償債資金來源風險

我國地方債務償付的途徑主要有以下幾個方面：所投項目自身的經營收入、政府稅收收入、出讓土地收入、舉借新債等。目前，地方政府性債務償還的主要來源是土地出讓金收入，有的債務直接就是使用土地進行抵押貸款形成的，也就是我們說的土地財政。未來我國的地方債務風險是否會進一步擴大，主要取決于未來土地增值和稅收收入情況，本文擬從以下幾個方面分析償債資金來源風險。

（1）地方政府過于依賴土地出讓收入。此前財政部發布的“2017年財政收支情況”顯示，2017年全國國有土地使用權出讓收入52059億元，同比增長40.7%。這一數據創下歷史新高。自2011年至2016年，全國土地出讓收入分別為33166億元、28422億元、41250億元、42940億元、32547億元和37457億元。土地價格很容易受國家土地政策和宏觀調控的影響，國家對土地調控的力度直接影響到土地價格的高低。一旦地價下降，地方政府不能從土地出讓中獲取豐厚的土地出讓金，將出現還款困難，地方政府性債務存在債務還款的高風險。

（2）全面推進“營改增”對地方稅收的影響。2016年3月，國務院常務會議審議通過了全面推開營改增試點方案，明確自2016年5月1日起全面推開營改增試點，將建筑業，房地產業，金融業，生活服務業四個行業納入試點范圍。作為結構性減稅的重要舉措，全面推進營改增會造成中央與地方的財政收入的減少，但具體而言，對地方財政與稅收的影響應該更大一點。地方稅收的減少勢必會影響地方政府的償債能力，進而擴大地方債務的風險問題。現行營業稅納稅人改征增值稅，增值稅納稅人分為一般納稅人和小規模納稅人，征收率降低，造成稅收收入減少;將不動產納入抵扣范圍，減稅規模增大，受益面拓寬，納稅人總體稅收負擔減輕，但會導致繳納稅款的大幅度減小;城建稅等其他稅費收入下降，城市維護建設稅和教育費附加作為流轉稅的附稅， 其收入降低;財政補貼支出增大，在試點過程中，地方政府對于稅負增加的企業設立專項資金，采用政府補貼，進一步擴大了政府的財政支出，加重了地方財政的負擔。綜上，“營改增”的全面推進對于全社會經濟來說，是減負有益的好政策，但是會造成地方稅收的大幅度減少，增加地方政府財政壓力，進而影響地方政府的償債能力，這就要求地方政府科學合理地做好財政預決算工作，彌補稅源不足帶來的缺口。

（三）地方政府融資平臺問題風險

近些年，隨著地方債務的較快發展，地方政府面對大幅度增加的社會支出成本和財政壓力不得不采用各種手段進行債務融資活動。地方政府融資規模越來越大，債務規模也相應增大，由于地方債務管理和風險防范機制機制不健全，其凸顯的問題也越來越多。部分融資平臺擔保行為不規范，涉嫌虛假注冊，違規舉債。很多融資平臺自身可持續發展能力弱，受國家宏觀調控的不確定性因素大，很難做到穩健持久發展。

2015年元月，《新預算法》正式出臺施行，新預算法規定，除在國務院限額發行的地方政府債務外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保，真正實現了地方政府嚴格管理舉債的原則，緊接著國務院又出臺關于加強地方政府性債務管理的意見，提出要剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務，上述地方政府債務管理新規的出臺，真正做到了嚴格管理政府債務。對今后融資平臺公司發展是一個極大的挑戰，因此融資平臺如何化解政府債務，如何轉型發展，應成為經濟工作者們考慮的問題。

二、防治地方政府性債務風險的對策和建議

（一）建立健全地方債務管理與風險控制體系

建立健全地方債務管理體系，嚴格把控債務風險，明確地方政府的信用主體認知，制定地方政府債務的償還與救助機制，從做好政府預決算做起，針對不同的債務類型，采取不同的應對措施;把債務的舉借與償還納入規范化，限制新債發行的主體、手段、償還方式等;建立健全債務審核與監察機制，把地方債務的負債率、債務規模作為指標公開化、透明化，這樣才能防止債務失控，防治債務風險，讓地方債務在陽光下得到健康發展。

（二）加快地方經濟發展，培養穩定財源

一方面，轉變經濟發展方式，創新發展理念與模式，改變過去單純依靠壟斷和大企業增加財源的發展觀念，注重經濟的生態與可持續發展。地方政府要大力扶持民營企業、小微企業，鼓勵中小型企業的創新發展，例如依靠稅收優惠政策來扶持民營企業的創新發展，增強地方經濟的活力與動力;另一方面，發揮好財政的再分配作用，通過調節稅收、轉移支付等方式完善稅制體制，合力開辟新稅種，改革分稅制完成后地方稅制體制的落后性，構建地方稅制新體系，提高地方政府事權財權匹配程度，更好發揮財政職能，促進地方經濟發展。

（三）促進地方融資平臺的轉型發展

面對當前融資平臺存在的種種問題，首先要妥善處理好現存債務，理清和排查現存債務的數量與規模，摸清其中存在不合法合規的問題并加以規范管理，對剩余的地方融資平臺的未來盈利能力和存續發展情況進行合理預估;其次要轉變融資平臺的自身發展結構，科學合理定位融資平臺未來可持續發展模式和自身發展方向，積極轉型升級，讓融資平臺真正成為市場經營的主體;最后建立健全監督制約機制，充分發揮股份制經濟模式下的檢查監管能力，加強對融資平臺運行各項流程的監管，做到監察的規范化、制度化，真正把債務風險關進制度的籠子里。

參考文獻：

[1]姚瑤.我國地方政府債務膨脹成因及風險防范[D]. 江西：江西財經大學，2013.

[2]成濤林.地方政府融資平臺轉型發展研究——基于地方債管理新政視角[J].財政金融（現代經濟探討），2015，（10）.

基金項目：本文系安徽財經大學大學生創新創業訓練計劃項目研究成果，項目編號：201710378340。

作者簡介：余越（1997-），女，安徽蕪湖人，安徽財經大學2015級財政與公共管理學院本科生，研究方向：財政學。