市政基礎設施項目投融資和財務方案編制問題探討與建議

【摘要】我國現行的市政基礎設施相關政策提出了實施規劃的框架，并沒有具體的編制方法。在現有規范性文件的基礎上，整理市政基礎設施項目投融資和財務解決方案的依據、框架和深入控制方法，提出盡快實施基于分析存在的問題的建議。

【關鍵詞】市政基礎設施? 項目投融資? 財務方案? 編制問題

一、投融資和財務方案編制主要內容

對于市政基礎設施項目融資計劃，根據各模塊的主要功能和投資收益水平，采取適當的合作方式。與公益項目相比，準公益項目有收入，但大部分項目收入不足以彌補支出，它沒有完全的自我償還能力，需要政府補貼。這種財務分析是非常復雜的，需要多個計算和工作。數額也很大。例如，如果項目的投資規模和政府投資規模基本上確定，如果財務計劃計算的社會資本的財務內部收益率低于項目行業的財務基準回報率，或社會資本投資規模縮小，或年度政府補貼，要求多個參數反向計算，以達到合理的FIR水平，以增強項目吸引力。一般來說，在編制市政基礎設施項目實施投融資方案時，首先要根據可行性研究報告的結果確定應采取的合作模式，建立投融資模式。進行財務分析，確定特許經營期。相關的財務指標、回報機制等，整個流程需要重復、多次計算甚至回算，直到各方接受該方案。

二、投融資和財務方案編制深度控制

（一）項目類型

市政基礎設施實施計劃投融資和財務規劃的深度，主要是指科學選擇分析內容，減少不必要的內容和工作量，將有限的精力投入到重點內容研究中。一般來說，準備的范圍與項目的特點、投資來源和金融實體有關。重點水源工程、重大引水工程、大型灌溉工程、治理骨干工程等項目，往往具有外部效益顯著、經濟效益差、建設周期和運行周期較長等特點。對項目的財務收入、商業、準公益性和公益性。投資來源主要包括政府投資和企業投資。政府投資包括中央和地方兩級。主要方法有直接投資、注資和投資補貼、貸款轉移和貸款利息補貼。

財務方案分析并非所有項目都需要全面根據具體項目的特點、資金來源、財務實體，選擇確定投融資的范圍和重點，進行財務規劃，如公益性項目，不存在項目盈利能力分析，重點解決為市政基礎設施的決策提供關鍵問題，如融資和項目可持續性。

（二）編制深度

《市政基礎設施指南》將實施計劃分為初步實施計劃和項目實施計劃。初步階段處于項目的識別階段，后者處于項目的準備階段。《市政基礎設施工作導則》第九條規定，對于一般政府投資項目，地方可以在可行性研究報告中列入市政基礎設施項目實施專章，市政基礎設施項目不再單獨寫入實施計劃;第十條規定，實施機構應當按照批準的可行性研究報告的有關要求，改進和確定市政基礎設施項目的實施計劃，重大基礎設施政府投資項目應重視對項目前期設計的深入研究，細化工程技術規劃和投資預算等，作為確定市政基礎設施項目實施計劃的重要依據。《市政基礎設施指南》第十二條規定，項目實施計劃可以單獨編制，也可以在項目可行性研究報告或項目申請報告中加蓋市政基礎設施項目實施印章。因此，市政基礎設施實施計劃應當在可行性研究報告的編制階段進行，或者可行性研究報告批準后，類似于初步實施計劃;在初步設計階段進一步細化以改進。然而，隨著建設項目審批制度改革的深入和可行性研究報告的增加，兩者的差距似乎正在縮小。

三、投融資和財務方案編制存在的問題

（一）項目資本金問題

投資項目資本是指投資者在投資項目總投資中所貢獻的資本額。對于投資項目而言，它是非債務基金，投資者可以按照出資比例享有所有者權益，也可以轉讓出資，國家已經為不同類型的項目設定了最低資本比率。在市政基礎設施模式下的項目總投資中，除了要籌集的債務資金外，社會資本方還必須有一定比例的項目資金作為股權基金。建設項目總投資大，建設周期長，項目資金大。一方面，受政策等因素的影響，項目內部財務內部收益率通常較低，資金回收期較長;另一方面，資金規模越大，回報要求也會增加，反過來又會影響公關籌集資金，增加財政補貼規模。因此，當項目進入運營期時，有必要在滿足項目運營期管理需要的情況下，探討和澄清部分股權的合理提取和轉讓。

（二）財務評價指標選擇問題

傳統模式下的財務評價主要是衡量項目盈利能力的指標。其中，決定盈利能力的指標主要包括FIRR、總投資收益率和項目資本凈利潤率。確定項目償付能力的指標主要包括準備金率、償債率和資產負債率。市政基礎設施建設項目參加者眾多。政府、社會資本各方（投資方）和貸款人從不同的角度有不同的優先事項。哪些財務指標適用于市政基礎設施的實施階段，明確財務計算對社會資本方面的重要性不言而喻，值得研究和探討。在目前的情況下，市政基礎設施項目的財務評價指標是不同的。在政府不考慮項目份額的情況下，所有盈虧和現金流量都歸社會資本方所有，衡量社會資本投資回報率的合理指標是：1.社會資本方內部收益率（投資）（現金）通過匹配流動和社會基本建設的投入成本而獲得的價值;2.社會資本方（投資方）資本的內部收益率，即通過匹配現金流和社會資本投資而獲得的價值。資金入股項目公司是在初步確定融資方案的基礎上，根據項目資金現金流量表、現金流量與項目資金匹配，分析社會資本側不同融資方案的資金收入水平，反映社會資本側資本收益。3.回報機制：項目通常具有低利潤水平。大多數項目涉及可行性缺口補貼或其他返還方法，這是一個重要的財務指標。對于采用可行性缺口補助的項目，根據項目財務計劃的現金流量表，確定項目可行性缺口補助的規模，并根據該表計算政府的可用性服務費和運營維護服務費。

四、建議

一方面，目前的實施計劃不夠詳細。對經營項目、準公益項目和公益項目的深度和精度進行控制，對財務計量指標和項目資金沒有明確規定。另一方面，如何將現有的融資模式整合到市政基礎設施實施計劃中需要澄清。此外，對于模塊化設計的市政基礎設施項目，有必要針對不同類型的子項目建立合適的融資模式。如何準備這些項目的實施計劃需要進一步解釋。建議盡快出臺市政基礎設施項目實施計劃，并在當前市政基礎設施項目實施的基礎上，進一步規范和澄清項目實施計劃，為項目復審提供重要依據。

作者簡介：金冠芳（1976-），女，漢族，湖北省武漢市人，碩士，高級經濟師，研究方向：投融資。