農地制度供給側改革助推河北雄安新區鄉村振興的策略選擇

摘 要演在較快的城鎮化、工業化等全面現代化戰略驅動下，我國農民財產收入增長通過農戶家庭土地承包制、土地承包權流轉和承包權“三權”分置、集體經營性建設用地“同價同權”流轉、農村宅基地“三權”分置等不斷向農戶家庭賦權的農地制度改革，以及勞動力資源自主流動為抓手實現的。河北雄安新區建設是國家賦予京津冀通過疏解北京非首都功能，補齊京津冀河北短板，發展河北的歷史機遇。占新區城鄉規劃體系面積2.8%的美麗鄉村建設，是保障新區規劃總目標和落實鄉村振興戰略的重要一環。文章力圖通過實施“因地制宜的農用地綠色轉型機制，一二三產業融合的集體建設用地復合利用模式和鄉村生態用地長效供給機制”的農地制度供給創新，激發土地政策紅利，助推河北雄安新區“宜居宜業宜游”美麗鄉村實現。

關鍵詞？演農地制度;河北雄安新區;鄉村振興;美麗鄉村;生態用地

[中圖分類號]F127;F301.1[文獻標識碼] A[文章編號]1673-0461（2019）03-0067-06

一、引 言

鄉村振興與鄉村衰落相對[1]。當前城鄉發展不平衡，鄉村發展的不充分已經演變成日益嚴峻的“鄉村病”，主要表現為“五化”，即農業生產要素高速非農化、農村社會主體過快老弱化、村莊用地日益空廢化、農村水土環境嚴重污損化、鄉村地區深度貧困化[2]。從“農民真苦、農村真窮和農業真危險”“三農”問題，到新時期鄉村“五化”問題討論，鄉村的存在與發展問題從來沒有向現在這樣被關注。鄉村振興被列為黨的十九大報告確立的七大發展戰略之一，2018年中央“一號文件”的標題是“全面部署實施鄉村振興戰略”，2018年“兩會”的主要議題也是實施鄉村振興戰略。實施鄉村振興戰略是實現以人民為中心的發展宗旨的必然要求，是當前全黨全社會的共同行動[3]。大批學者投入鄉村振興戰略的相關理論認知、體制機制、政策措施、振興模式、實施路徑研究[1，4-6]，各地方政府推出了不同的措施，逐漸形成了一批有特色的實踐和振興之路[7-8]，但均處于進一步探索階段，缺少鄉村地域系統土地問題的創新研究和典型示范。

土地資源在鄉村振興中肩負著提供資源支撐的基礎性作用，以其多功能性發揮著保障鄉村居民生產、生活及生態空間需求的多元價值[9]。河北雄安新區包括雄縣、容城、安新三縣行政轄區（含白洋淀水域），高陽縣龍化鄉和任丘市鄚州鎮、茍各莊鎮、七間房鄉，規劃面積1 770km2[10]。其中雄縣（514 km2）、安新（728 km2）和容城（314 km2）三縣土地面積為1 556 km2[10]。按照新區規劃綱要，“到2035年，基本建成綠色低碳、信息智能、宜居宜業、具有較強競爭力和影響力、人與自然和諧共生的高水平社會主義現代化城市。”[10]鄉村占雄安新區城鄉規劃體系面積2.8%[10]，如何通過規劃建設特色村落，建成“宜居宜業宜游”的美麗鄉村，是保障新區規劃總目標和落實新區鄉村振興戰略的重要一環。美麗鄉村建設落地離不開土地，鄉村振興是面向國家戰略需求的重要課題，本文在對新區農村土地特征分析的基礎上，按照營造“敢闖敢試，敢為人先”要求[11]，提出通過農村土地制度供給創新促進新區鄉村振興落地的策略。

二、 我國鄉村振興的路徑和驅動力

（一）鄉村振興是習近平新時代的必然規律

鄉村地域系統具有復雜性、綜合性、動態性特點，鄉村發展是一個歷史的、漸進的過程。盡管世界各國的鄉村發展進程不同、問題有別，但都經歷過諸如農村基礎設施薄弱、農業經濟地位下降、青壯年人口持續外流、環境污染和資源短缺等共性問題，都經歷了鄉村振興階段，如日本的農村地域振興計劃、韓國的新村運動、法德戰后鄉村建設、意大利鄉村工業化進程等[12-13]。鄉村振興是一個內涵豐富、領域廣泛，包括鄉村經濟、社會、文化和生態文明的綜合性戰略。鄉村振興是在反思傳統城鎮化過程中城進村衰等問題基礎上對農業農村發展政策進行全面調整而提出的旨在推動鄉村地區全面復興的戰略[14]。且我國當前的鄉村振興不僅僅是一般意義的國家戰略，對豐富世界現代化理論與實踐也有積極意義。

中國是一個農業大國，農業創新力和競爭力嚴重不足。也是一個農民大國，未來我國鄉村還會有3億～4億人口，農村是一種長期的社會存在[15]，新中國的鄉村發展大體經歷了5個階段：第一階段是以落實家庭承包制解決農戶家庭溫飽、促進農民非農就業為重點;第二階段是以城鄉統籌、增加農民收入、全面建設小康社會為標志;第三階段是以黨的十六屆五中全會提出的新農村建設的20字方針：“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”為核心;第四階段以黨的十八屆三中全會提出的“以工促農、以城帶鄉”的“美麗鄉村”建設為內容;第五階段就是習近平新時代鄉村振興戰略。2020年之后將邁入未來鄉村振興系統融合階段，到2030年鄉村振興取得決定性進展。

（二）土地制度改革始終是鄉村振興的抓手

鄉村發展進程中暴露出來的形形色色的社會經濟問題均可在土地利用上得到反映，也可以通過管控土地利用轉型得以緩解[16]。由圖1可知，推動農村發展進步的舉措貫穿于我國改革的全程，且主要通過家庭土地承包、農戶土地承包權流轉與承包權“三權”分置改革、集體經營性建設用地“同價同權”流轉、農村宅基地“三權”分置等，向農戶家庭賦權的土地制度改革等舉措為抓手實現的。

黨的十九大提出堅持農村與農業優先發展戰略，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求落地（見圖2）。產業振興是經濟建設的首要基礎，意在通過資源整合，培育綠色生態新產業、新業態，實現經濟轉型和村民收入增長。而鄉村資源整合的重點是土地資源權利重構，土地集約與盤活是產業振興的重要抓手。生態宜居是鄉村生態文明建設的首要任務，關鍵是農村人居質量改善、景觀格局科學、環境生態田園化。而實現這一任務的抓手是通過土地資源空間格局重構。鄉風文明是文化建設的重要舉措，關鍵舉措是鄉村文化傳承、思想觀念轉變和和諧社會構建，增強發展軟實力。治理有效是政治建設的重要保障，關鍵舉措是基層組織建設、民生自治、科學決策與機制創新。生活富裕是社會建設的根本要求，關鍵舉措是居民享有平等參與權利、共同分享現代化成果。而實現任務的抓手是通過土地資源優化配置實現文化地域化和多樣化、治理主體多元和與治理機制科學、公共服務強化。

三、河北雄安新區土地利用特征及其挑戰

（一）集體建設用地對鄉村產業振興激勵不足

作為鄉村產業發展的空間承載場所，集體建設用地權利重構效率明顯不足。文中取保定市土地利用總體規劃（2006～2020年）中2010年近期和2020年遠期農村居民點用地的規劃數據平均值作為2016年三縣的村居民點用地總量（見表1），則農村居民點用地占建設用地總量的比例分別為58.10%、59.50%和67.01%。由此說明承載農村二三產業的集體經營性用地占比較低。

鄉村振興戰略實施效果最終要由農民生活富裕狀況來評價[17]。2017年全國城鎮居民人均可支配收入36 396元。農村居民人均可支配收入13 432元。河北省城鎮居民人均可支配收入30 548元，農村居民人均可支配收入12 881元 [18]。保定市城鎮居民人均可支配收入27 859元，農村居民人均可支配收入12 779元[19]。而2016年雄安新區三縣均低于同期全國和河北水平[18]（見表2）②。其當前的問題既與種植加打工的“半工半耕”鄉村經濟模式有關，也與當前農村土地利用制度供給“偏好”有關。

一方面，農村居民點用地量大且閑置與低效利用，2001～2010年，農村人口減少1.33億人，農村居民點用地反而增加了3 045萬畝，新增農村閑置住房5.94億平方米[20]。另一方面，因集體經營性建設用地數量不足，對活化傳統產業與培育鄉村新業態、拓寬農民就業渠道、實現剩余勞動力的非農轉移、提升土地利用價值等有消極影響。由此可見，集體建設用地權利重構勢在必行。

（二）鄉村土地資源格局激發綠色要素功能不足

截止2016年底，河北省耕地面積6.25×106hm2，占全省地表總面積的34.76%[15]。河北雄安新區三縣土地利用以耕地、水域和城鄉工礦居民點用地為主，占區域面積比例依次為64.54%、10.73%和21.71%，耕地占比高于全省平均水平，具體見表3。

表3是本文利用2016年Landsat-OLI遙感影像（軌道號：124/23）解譯得出數據。姜魯光等[21]利用2017年Landsat-OLI遙感影像數據（軌道號：123/33）解譯得出耕地（95 816 hm2）、城鄉居民點及工礦用地（31 070 hm2）、林地面積（9 758 hm2）和濕地面積（19 426hm2），兩期數據基本可以得到互相印證。文中的城鄉居民點及工礦用地面積用2016年和2017年解譯平均值322 545 hm2，約占到新區土地總面積的20.7%。城鄉居民點及工礦用地權利重構潛力巨大。

眾所周知，農用地除了具有保障糧食安全功能之外，還具有承載生態、傳承文化等功能。表2、表3表明，雄安新區三縣耕地面積不但占比較大，且糧食播種面積占農用地面積占比也較大，一定程度上，影響了農用地承載生態、傳承文化等功能的發揮。與“淀水林田草”作為一個生命共同體進行統一保護、統一修復的國土空間格局，特別是對“淀水林草”等藍綠空間面積占比穩定在70%的新區規劃綱要要求比[8]，當前新區的土地利用現狀結構呈現出明顯的“滿足吃飯的傳統利用”特征，進行新區農用地綠色轉型是必然選擇。

生態用地是指農用地和建設用地以外，用于提供生態產品的土地。其收益比農用地和建設用地低，屬于公益性用地范疇。生態用地是生態系統服務的主要供給源。它因提供了比其他用地更多、更重要的生態服務功能而成為衡量區域生態環境質量好壞的依據[22]。具有水源涵養、氣體調節、凈化環境、土壤保持、防風固沙、食物供給、保護生物多樣性等生態功能，成為維持區域生態平衡、確保區域生態安全的重要生態系統。生態系統服務有著極高甚至無法計量的價值，與人類福祉關系及其密切[23]。表3表明新區三縣“三生”用地中生態用地占比較少，說明當前人們對生態用地保護的認識和重視程度嚴重不足，不僅體現在土地利用規劃普遍存在生態用地數量規劃不足、土地資源空間格局欠佳等，還包括各級政府、農民、開發商等對生態用地的侵占與過度開發。

（三）社會文化類功能用地配置不足

鄉村振興是鄉村地域系統內部自然—生態—經濟—社會多要素的共生耦合，包括“物質振興”和“人文振興”。鄉村地域具有經濟、社會、資源、環境、文化等多重功能屬性，其中生態價值、文化價值是其有別于城市的獨特魅力所在。

中國傳統鄉村社會的村落文化孕育了許多特色鄉村文化景觀，成為鄉村主要產業和“鄉愁”的承載。比如，普遍存在于西部村落中的“舞臺”、存在于華北村落的集市、存在于南方的祠堂，既是村民集聚的地方，又是吸引城市要素的精神文脈。通過鄉村文化遺存保護與創新、文化創意等特色產業、傳統文化經濟驅動、特色文化保護和復興的良性互動，喚起了人們對傳統鄉村文化、鄉土記憶、鄉親鄉情的情感依戀和精神需求。但隨著近年來農村閑置地、損毀地治理和“遷村并居”，使賴以維系中國傳統鄉村社會的村落文化、熟人社會等關系被打破，鄉村社會面臨基層自治組織勢微、鄉村發展主體弱化、鄉村治理結構解構等問題。

土地政策創新為我國40年的經濟社會改革實踐提供了有效資源保障。但土地用途管制、土地征收、國有土地使用權確權、流轉與抵押等土地政策，主要為城市建設聚集了大量的人、財、物資源要素。與相對寬松的城市土地資產化環境比，農村產業用地的資本化，特別是對耕地利用和轉用管理最嚴格，對農村二三產業用地激勵不足。沒有理想的產業和就業，就不可能有理想的收入，留不住年輕人的鄉村，就不可能有活力。社會文化類功能用地配置，是保護特色鄉村文化景觀、提升鄉村文化功能是實現鄉村社會重構的重要手段。

四、農村土地制度供給側改革策略

一般而言，經濟社會發展階段與土地利用結構類型具有強耦合關系。在經濟社會發展初期階段，城市發展相對較快，而鄉村發展步伐較慢，呈現農用地數量和農村用地類型的穩態結構;隨著經濟社會快速發展，鄉村年輕勞動力、流動資本的“析出”導致鄉村發展人力資源低層次和老弱化以及農業經濟地位下降，引致農用地數量和農村用地結構呈現強變動態勢。我國鄉村普遍存在的“農村勞動力、資本等鄉村要素資源過度失血”現象，以及農村土地資源的低效配置與利用問題，在雄安新區的鄉村同樣存在。而土地利用管控制度與政策又反向促進經濟社會結構優化。

協同、疏解、結構、生態、韌性、綠色、創新、融合、文化是雄安規劃的新理念。雄安在京津冀協同發展基礎上，將北京非首都功能轉移的高端資源，包括高等院校、事業單位、醫療健康機構、金融機構、企業總部和高新產業實現集聚創新，形成“北城、中苑、南淀”的總體空間格局，形塑京津冀世界級城市群的核心結構。充分利用 “千年大計”先機，創新現有的農用地和農村集體建設用地制度，構建適宜的新區生態用地供給制度，為新區美麗鄉村建設釋放制度紅利是推動鄉村振興的必然選擇（見圖3）。

（一）構建“因地制宜”的新區農用地綠色轉型機制

充分利用新區高科技的特色，突破現有的農用地用途管制，對農用地按照“因地制宜”原則進行制度創新：其一，對新區農用地實施永久基本農田保護和生態保護雙重紅線管制，將新區美麗鄉村建設區的農用地首要功能定位為承載生態和文化，用“育種、苗木和花卉產業等”高效綠色生態土地利用代替傳統“吃飯”農業。其二，允許美麗鄉村建設區，在雙重紅線管制和土壤保護基礎上，“因地制宜”地進行農用地“還湖、還淀、轉林、轉草”用途變更，開發農用地的生態涵養、文化傳承等多元功能。最終實現藍綠交織、和諧自然的國土空間格局。

（二）形成長效鄉村土地生態用地供給機制

綠色與生態雄安和“宜居宜業宜游”新區美麗鄉村建設，不僅生態用地數量和空間格局要滿足區域要求，而且需要將生態用地轉變為青山綠水和金山銀山，需要將鄉村的綠色資源轉為生態產品和生態服務，需要長效鄉村土地生態用地供給機制對生態用地進行特殊保護。其一，要嚴格按照劃定的生態紅線，停止未利用地開發，實施生態用地用途管制制度。保障和優化生態用地的類型、數量和格局，像保護耕地一樣保護生態用地。其二，依據生態用地的重要性，與土地綜合整治、基本農田保護和土壤污染治理等生態修復結合，劃定生態用地類型，并進行分級，實施分類分級管控。其三，建立生態用地補償制度。保障生態用地需要補償，比如，未來新區森林覆蓋率由現狀的11%提高到40%[10]，如果農戶不能在生態用地管控中直接受益，就缺乏護林的主動性。其四，逐步建立生態產品和生態服務交易制度，顯化生態產品和生態服務價值。

（三）構建一二三產業融合的集體建設用地復合利用模式

其一，允許新區突破現有的建設用地用途管制制度，鼓勵集體建設用地復合利用，促進新區農村二三產業進行生態化改造和產業升級，振興鄉村綠色產業。其二，允許突出自然風光、田園風貌，突出歷史記憶的農戶宅基地綜合整治，通過特色村落建設，形成宜游鄉村。其三，允許吸引“起步區—五個外圍組團—周邊特色小城鎮”的高新配套產業落地的集體建設用地綜合整治，建設宜居鄉村。其四，允許以地方特色產品為基礎，將農產品生產、制作、加工以及流通、銷售等要素，融入科技、人文等元素，發展創意農業、認養農業、觀光農業、都市農業等新業態用地，促進鄉村一二三產業振興，形成“宜居宜業宜游”的產業生態化和生態產業化的美麗鄉村生態經濟體系。

五、河北雄安新區鄉村振興路徑保障措施

（一）提升新區原村民素養，吸引和留住外來人才

新區產業發展重點為新一代信息技術產業、現代生命科學和生物技術產業、新材料產業、高端現代服務業和綠色生態農業等五大產業。對新區原有村莊而言，除了人文資源、公共設施與現代化城市目標有較大差距外，現有村民的自身素養與未來新區勞動資源要求也有較大差距。一是充分調動農民主動性和創造性，采取多種培訓形式提升新區原村民素養，以適應新區對勞動力資源“宜居宜業宜游”的要求，這是新區美麗鄉村建設的首要任務。二是適度放活宅基地和農民房屋使用權，并作為吸引資金、技術、人才等要素流向農村的有效載體。沒有人才，美麗鄉村的建設和鄉村特色振興難以持久，且僅靠沉淀在農村的原村民也難以振興。采取多種形式吸引和留住外來優質勞動力或者人才回到農村，示范引領。三是鄉村振興政策法定化。建立實施鄉村振興戰略領導責任制，加強“三農”工作干部隊伍建設。

（二）顯化農地的多元化價值

當前新區建設存在“資金從哪里籌、高級產業從哪里來、高新人才如何聚”三大問題?！耙司右藰I宜游”新區美麗鄉村建設也存在“宜業宜游如何定、資金從哪里籌、人才如何聚” 三大問題，其中“資金從哪里籌”最為關鍵。除了各級政府的資金外部渠道外，需要建立長效渠道機制，其中，鄉村自身資源價值重估也是渠道之一。

城市發展靠“土地財政”，鄉村振興也要借助土地之力[24]。土地是農村最大的資源和最重要的生產要素，當前農村普遍存在用地碎片化、無序化、低效化現象，不但與農村缺乏綜合規劃，還與農村土地價值無法有效顯化有關。堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，將生活居住、農產品生產的商品性屬性進行綠色化轉型，對國土資源保護、水資源養護、自然環境保護、自然景觀形成、傳統文化繼承等屬于非商品性屬性，通過“宜居宜業宜游”進行價值顯化，為鄉村振興助力。

收稿日期：2018-11-26

網絡出版網址：http：//kns.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20181207.1514.004.html 網絡出版時間：2018-12-10 ?11：06：08

基金項目：河北省社科聯發展項目《基于遙感技術的安新縣土地利用變化分析》（201708110328）成果。

作者簡介：趙淑芹，女，河北鹽山人，博士，河北地質大學土地資源與城鄉規劃學院總支書記，教授，研究方向為國土資源管理。