社會治安治理法治化的構造、途徑與重點※

●王銀梅

與傳統治理模式相比，法治化的治理模式具有穩定性、連續性、權威性的基本屬性，已經成為當今世界主要國家所推崇的治國理政方式。歷史證明，一個成熟發達的國家，一定是一個法治化的國家，一定會把社會治理納入法治軌道。因為“只有將重大的社會治理或者社會治理中的重大問題交由法律來調整，人們才可能獲得應有的社會預期，有效地促進社會的良性發展”。[1]

解決當前社會治安治理工作中存在的突出問題，固化社會治安治理取得的既有成效，保持社會治安治理的良好態勢，防止周期性地陷入“一抓就好、一放就亂”的治理怪圈，從根本目標上講，就是要按照十九大確定的治理方向和總目標，盡快推動實現社會治安治理法治化。用法治的方式實現社會和保障公平正義的價值目標，以法治的思維來凝聚社會治安治理的共識，不斷創新社會治安治理體制機制，最大限度實現社會治安的持續性好轉，最大限度地滿足人民群眾對平安社會的良好期盼，不斷提高人民群眾的安全感、滿意度，共享社會治安治理的紅利。從當前的工作重點上講，就是要盡快確定社會治安治理立法的基本內容及總體架構，選擇合理、有效的立法途徑，同時，持續性的強化治安治理執法活動，規范治安治理執法行為，不斷促進治理工作提質增效。

一、社會治安治理立法的內容及架構

社會治安治理工作包括的內容很多，各地實踐中的做法和創新也不盡相同，而且今后發展空間的拓展性很大，變量因素相對較多。因此，在立法中應該把握住其最基本、最主要，對治理工作影響最大的問題來展開。

（一）確立社會治安治理立法的指導思想和基本原則

社會治安治理立法的指導思想是：堅持以憲法和相關法律為依據，以滿足人民群眾對社會治安的新期待、新要求、新愿望和保持社會和諧穩定為目的，以推進平安建設、促進基層社會治理、優化治安防控體系建設為抓手，通過共建、共治、共享和自治、法治、德治相結合，實現社會治安治理工作長期、穩定、協調發展和社會治安的長治久安。

社會治安治理立法的指導思想和基本原則是：堅持黨委領導，政府負責，社會協同，公眾參與，法治保障，共建共治共享同步推進。

社會治安治理工作涉及的黨政機關多（政法委、綜治辦、公安、司法、檢法兩院、人社、建設、財政、街道辦事處、鄉鎮政府等等）、社會組織多（企事業單位、居委會、村委會、行業組織等等）、事項任務多（平安工程建設、打擊防范處理、重點人員管控、信息收集報送、治理隊伍建設、經費物資保障等等）、參與的群眾多，是一個龐大的系統工程。這項工作，在宏觀層面上直接關系著社會穩定和平安中國建設，在中觀層面上直接關系著社會治安立體化防控體系建設，在微觀上直接關聯著最廣大人民群眾的幸福感、安全感及生命、人身、健康、財產等合法權益，關系著人民群眾對幸福生活的美好期盼，是社會和諧穩定、安定有序、人民幸福安康的重要保障性工作。為了保證治理效果，推進治理進程，防止相互掣肘、推諉扯皮、協調不動和“百家綜合、一家治理”情況的反復出現，必須加強黨的領導。“黨政軍民學，東南西北中，黨是領導一切的”。將事關社會穩定、社會治安、社會治理、社會建設、人民群眾切身利益和合法權益的社會治安治理工作納入黨的領導之下，其重要性、必要性不言自明。各級黨委應該將社會治安治理共治納入重要議事日程，按照2019年中共中央印發的《中國共產黨政法工作條例》的要求，抓好社會治安治理法治化工作。各級政府部門應該明晰自己在社會治安治理工作中的角色地位和職責分工，依法盡職履責，堅決防止不作為、亂作為。各種社會組織要強化主體安全責任意識，“看好自己的門，管好自己的人”，強化社會責任意識，履行社會治理義務，積極協助、配合相關部門開展治安聯防聯控。轄區人民群眾要在公安機關和居委會（村委會）組織下，主動開展各種形式的居民自我防范活動，積極為公安機關提供情報信息，配合公安機關和基層政府做好“人防”工作。通過全社會的努力，形成共同參與、共同治理社會治安問題，共同享受社會治安治理成果的良性局面。

（二）確定治理的主體、職責與法律責任

確定治理主體的主要目的一是厘清政府相關部門（如公安、財政、人社、民政等）及基層社會組織在治安治理中的地位、權利和義務，以保證其各盡其職、各負其責，防止相互推諉扯皮。二是破解基層社會組織在參與治安治理工作時缺少法律支撐，社會認同度和群眾滿意度不高，社會組織工作人員自身積極性、主動性不強等現實問題。

1.治理主體的范圍與職責。社會治安治理的主體是指在社會治安治理工作中享受一定權利并承擔一定義務的組織或個人。在社會治安治理體系中，治理主體具有廣泛性，其主要類型及職責是：

社會治安治理領導機構。主要職責：貫徹落實相關法律法規及政策；制定相關規劃、計劃并組織實施；指導、協調、監督相關部門落實各項措施；決定或者建議獎懲

專門機關職責：包括公安機關及其他司法機關。主要職責：預防、制止、打擊、防范危害公共安全和社會治安的各類犯罪活動；指導社會組織和群眾開展“人防、物防、技防”及群防群治工作；開展矛盾糾紛排查化解；

政府相關部門職責：按照要求履行職責范圍內的治理義務（如住建部門要履行出租房管理職責，民政部門要履行群眾性自治組織和社會組織的建設與管理職責；監察部門要履行檢查監督職責；信訪部門應履行好協同有關部門及時處置信訪、上訪事件職責；民族宗教事務部門應履行依法管理民族、宗教事務，及時調處涉及民族、宗教方面的社會治安紛爭職責；教育部門應履行開展法律及安全知識教育，配合維護學校及周邊社會治安秩序的組織；文化部門應履行加強文化市場、娛樂場所、互聯網服務場所管理，查處影響社會安全穩定非法出版物的職責；網信部門應履行網絡安全監管和安全技術防范，防止有害信息傳播，營造良好網絡環境的職責。人社部門履行治理人員招聘、培訓等職責；財政部門履行經費保障職責等等）。

社會組織（單位）職責：建立健全并落實內部治理制度；實施內部治理及防范措施；履行規定的配合職責。

群眾職責：保護家庭、自身安全；向基層政府、公安機關報告有關情況；自愿參加安全巡邏等治安治理活動。

2.法律責任。對不履行社會治安治理職責的單位或個人，依據事實、情節、后果的不同應該給予相應的處罰，處罰應由各級社會治安治理領導機構作出。處罰的種類由輕到重可以設定為：通報、約談、掛牌督辦、責令限期整改、行政處分（針對個人）、一票否決（針對單位）、行政處罰、刑事處罰。

（三）結構框架構想

根據當前社會治安治理工作的實際，社會治安治理立法的基本框架可以由以下部分構成。

第一章、總則。主要包括立法依據，宗旨，基本原則、工作機制等。

第二章、組織機構與主要職責。主要規定社會治安治理工作的領導機構及領導體制。

第三章、政府部門應當履行的責任。主要規定參與社會治安治理工作的政府相關部門的主要權利和義務。

第四章、社會組織應當履行的責任。主要規定參與社會治安治理工作的社會組織的主要權利和義務。

第五章、公民應當履行的責任。主要規定公民個人參與社會治安治理工作的方式方法、權利義務。

第六章、保障與獎懲。主要規定社會治安治理工作所需要的人員、經費、物資、裝備的來源渠道以及對根據考核結果應該給予的獎勵與處罰類別。

第七章、附則。主要規定時間與空間效力。

二、選擇適宜立法途徑

根據《立法法》的相關規定，在我國，立法的類型及權限主要是：法律（在全國范圍內適用，立法權限在全國人民代表大會和全國人大常委員會，主要涉及國家主權；國家機關的產生、組織和職權；國家基本制度等11項事項）；行政法規（在全國范圍內適用，立法權限在國務院，主要涉及為執行法律需要制定行政法規的事項和國務院實施行政管理職權所需事項等兩類）；地方性法規、自治條例和單行條例、規章（其中，地方性法規由省級人民代表大會及其常委會根據本行政區域的具體情況和實際需要制定規章由國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構制定，在本部門的權限范圍內。地方政府規章由省級和設區的地市級人民政府制定，在本行政區域范圍內實施）。

學術界目前對社會治安治理立法途徑的研究主要有三種觀點，一是主張走地方性立法途徑，二是主張單獨設立《社會治安治理法》，三是主張將社會治安治理立法的內容嵌入到《社會治安綜合治理法》之中。①

我國地域面積廣大，經濟社會發展不平衡，歷來就存在著地區差距、城鄉差距。各地社情、民情各不相同，加之社會建設、社會改革的基礎、力度、速度也不平衡，尤其是對社會治安治理工作的認識水平、推進力度、進程及效果等差異較大，導致一方面在現階段還不具備在全國范圍內統一制定一部社會治安治理法規的條件。另一方面，發展較好地區的社會治安治理工作已經或正在遭遇到了一些發展瓶頸，急需突破，而這種突破僅靠領導意圖、行政命令、政府文件甚至局部范圍內的政策規定都已難以為繼。鑒于這種客觀現實，結合對比學術界在立法問題上三種主張的優缺點，本文認為，單獨設立《社會治安治理法》的途徑不大適合當前的實際情況，因為不僅目前各地的做法各不相同、對立法需求的緊迫程度也不相同，而且社會治安治理涉及的現有法律法規、政策規定十分復雜，統籌起來難度較大。適宜的做法應該是先進行社會治安治理的地方性立法，待條件和時機成熟后將社會治安治理立法的內容再嵌入到《社會治安綜合治理法》之中，這樣，既可以解決當前各地實際工作對立法的需求，又可以在一定時期將其升格為國家層面的上位法，徹底解決法律規格可能較低的問題。

需要指出和強調的是，按照2015年修改的《中華人民共和國立法法》第七十三條的規定，②地方立法有兩種形式：實施性立法（地方人大根據地方事務實際需要，細化上位法規定，制定地方性法規的行為活動）、創制性立法（地方人大在上位法沒有規定的情形下，根據地方事務需要或者制定地方性法規的行為活動）。我國在涉及社會治安方面，雖然已經出臺了《治安處罰法》等一系列法律法規，但這些法律法規總體來看基本屬于管理、處罰類的規范，其中“治理”的因素或成分很少。在法律層面國家尚沒有關于社會治安治理的法律法規，因此，地方性的社會治安治理立法屬于創制性立法的范疇。

“良法是善治之前提。”由于社會治安治理問題涉及事項、人員、主體、利益群體等眾多而復雜，因此，創制地方性的社會治安治理法，必須把握一些基本原則，一要堅持科學立法，合理界定政府的權力與責任、公民和其他社會組織的權利與義務。同時要特別注重立法的及時性、系統性、針對性、有效性，提高可執行性、可操作性。二要防止部門利益和地方保護主義法律化。避免個別部門借用立法之機摻入或擴大部門（地方）利益，損害公民的合法權益。三要認識到社會治安治理立法不是專門性、部門化立法，而是綜合性、統一性立法。因此，在立法過程中，要注重立法的整體性、系統性，圍繞憲法協調刑法、行政法以及相關的程序法，避免不同法律部門在治理問題上產生沖突，對相關治安活動的容納范圍、行為準則、機構權限、處理方式予以明定。

三、強化執法活動，規范治理行為

社會治安治理行為絕大多數都是執法行為。執法活動是治理工作的生命線。從社會反映和監督檢查的角度看，群眾最不滿意、反映最多的也是執法問題（包括執法態度、執法效益等等），因此，強化執法活動，規范治理行為既是依法行政的必然要求，也是當前治安治理工作的重點所在。

（一）培養法治思維

法治思維是按照法治的邏輯來觀察、分析和解決社會矛盾與問題的思維方式，它是將法律規定、法律知識、法治理念充分運用并付諸實踐的思考認知過程。

歷史與實踐表明，法治思維是以行政行為合法性為起點，以公平正義為價值追求的主觀自覺性過程，體現在具體工作中，就是要“從法治視角、運用法律規范、法律原則、法律精神和法律邏輯面對各種紛繁復雜的社會現象要處理的問題進行分析、綜合、判斷、推理和形成結論、決定行為方式的思想認識活動與過程，簡言之就是指按照法治的理念、精神、原則思考、分析和處理各種實際問題的思維方式”。其基本要求是目的合法、權限合法、程序合法、內容合法、手段合法、結果合法。

對社會治安治理而言，強化法治理念，培養法治思維，就是要以法律體系、法律程序和法律規范為支撐，以自身行為方式的合法性、穩定性和規范性為遵循，運用法治思維和法治方式治理社會治安問題，破解經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化和工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程中不斷出現的社會治安難題，推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好個人習慣和社會法治氛圍，為經濟社會又好又快發展創造良好的社會治安環境。

同時，充分利用與人民群眾的聯系十分密切的資源和優勢，通過一件件具體的案件、事項及時開展法制宣傳教育，用良法善治引導公民行為，增強公民規則意識和明辨是非能力，引導社區群眾養成法律習慣，教育群眾既要正確行使權利，又要積極履行義務，努力讓人民群眾感受到法律的公正，樹立敬仰法律、敬畏法律、崇尚法治的信念，使法治真正成為公民的核心價值觀，從而自覺信法、護法、守法。

（二）堅持依法行政

“限制權力，保障權利”是依法行政、法治思維和法治方式的核心原則。社會主義法治思想要求政府工作人員在履行職務過程中，必須清晰的知道自己手中有哪些權力？手中權力的邊界在哪里？超越權力的后果是什么？治安行政治理中相對人的權利有哪些？侵犯權利的后果是什么？長期以來，國家在治安行政治理領域已經形成了以《中華人民共和國治安處罰法》為主干的一系列法律法規，作為承擔治安行政治理主責的公安機關，思維和行事方式都應當堅持“法”字當頭，把嚴格、依法作為辦案、辦事的第一準則和基本底線，切實做到權責統一、程序公正、違法必罰。要加強執法管理和約束，最大限度地防范執法風險，防止權力濫用，防止執法亂作為問題的發生。在法律框架下嚴格、認真、理性地做好在日常戶籍、行業場所、社會組織、虛擬社會管理等基礎業務工作，強化證據、程序、權限、監督意識，嚴格程序控制和制度約束，確保不越職，防止不作為，杜絕亂作為。尤其是在當前和今后相當長的時間內，要嚴格按照國務院《推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度試點工作方案》國辦發〔2017〕14號的要求和公安部公安機關辦理行政案件程序規定，通過規范公示內容、形式、時間、地點，促進執法活動更加公開透明，通過執法信息化建設，促進執法行為更加規范文明，通過健全法制審核機制，保證執法決定更加合法公正，實現人民群眾在每一個案事件中感受到試圖程序的公正性。

（三）堅持把社會矛盾和問題的解決納入法治化軌道

改革開放以來，隨著人們利益思想日益強化，利益沖突不斷增長，矛盾糾紛一直處在多發、易發、高發的狀態。化解社會矛盾，防止糾紛發生尤其是防止其轉型升級客觀上已經成為基層社會治理中的重大問題。在對待和解決社會矛盾糾紛問題上，以往我們習慣于采取行政管理手段甚至壓制方法“嚴防死守”、采用經濟處罰甚至花錢買平安（用人民幣解決人民內部矛盾）等方式處理，結果不是“按下葫蘆浮起瓢”，就是埋下了“上訪”“信訪”甚至“纏防”“鬧訪”“群訪”等隱患。事實證明，如果偏離甚至舍棄法治，機械、簡單地運用“物質滿足”或者“物質誘導”等方式，不僅不能從根本上解決社會矛盾糾紛，反而會引發新的矛盾。社會矛盾糾紛必須通過“法治思維、法治方式”來化解，社會秩序必須靠法律法規維護。只有把各種社會矛盾和問題的解決納入法治化軌道，保證當事人合法訴求及時得到解決，調解不突破政策法律底線，不為求一時一事的解決而引起其他問題的產生，才能為經濟社會發展創造安全穩定的社會環境和公平公正的法治環境，實現法律效果、社會效果和政治效果的有機統一。因此，必須嚴格依法辦事，規范執法行為，完善執法崗位責任制，堅決克服執法的隨意性，堅決杜絕不嚴格、不公正、不文明和不作為、亂作為問題，切實保護合法、打擊違法。同時，應該進一步健全完善信訪事項接收、甄別、分流、辦理、退出等機制，依法將涉法涉訴信訪事項導入法定程序，引導群眾通過法律途徑解決問題。

（四）強化治理監督，促進治理工作提質增效

自古以來，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界線的地方才休止。”[2]在法治社會中，有權必有責，用權必受限是一個基本原則。然而，由于種種因素的影響，在執法用權過程中，權力不受限制、用權人員不愿接受監督卻不同程度地存在著。為了保證治理清明、司法公正，實現人民滿意、黨和政府放心，必須“加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。”[3]

治安治理活動存在的時空距離都很大，而且大多存在于基層一線甚至邊遠偏僻的農村，因此，單靠一種或幾種監督方式實施監督效果可能不大甚至是不大可能。因此，必須探討系統性、組合式的監督辦法，將自我監督與組織監督、群眾監督與社會監督、過程監督與結果監督、內部工作流程監督與外部輿論評價監督結合起來，尤其是應該探索利用互聯網+監督的新型辦法，將能在網上辦理的事項全部上網，公開辦事條件、流程、時效、結果、咨詢投訴，使治理人員時時刻刻處在法治和規矩的界限之內，行動上不敢越軌，思想上不想越軌，制度上不能越軌，保證權力主體始終能夠正確行使其權力，防止權力任性、變異，促進治理工作提質增效。

注釋：

①在我國，關于綜合治理立法的研究從20世紀90年代至今一直在探索之中。學術界代表性人物有：程小白、王潔、劉輝等。而實務界的推進力度更大，全國各省、自治區、直轄市都制定了《社會治安綜合治理條例》。

②《立法法》73條：地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。”同時還規定：“除本法第八條規定的事項外，其他事項國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和設區的市、自治州根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。