提高依法行政中規則的權威性問題研究※

●李安磊 周 倩

亞里士多德曾對法治的內涵作出這樣的表述“法治應該包括兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”實際上是在“立良法”、“行善治”兩個層面表明規則在法治中的重要地位。“不以規矩，不成方圓”，在依法行政過程中，完善的規則能夠得到有效地實施，不僅能夠維護規則自身的權威性，還能提高政府的公信力，有效促進社會秩序良好、保障公民的權利得到實現。

一、規則的相關問題

（一）規則的內涵

所謂規則是用來規范人們行為的一些制度或章程[1]，它既包括對社會成員具有普遍約束力的法律規范，還包括對社會成員有較高要求的道德規范。法律規則體現底線道德的基本要求，也是人們基本的行為準則[2]。本文所探討的規則是廣義的法律，側重依法行政層面。

（二）規則的積極作用

規則對權力和職責、權利與義務進行了明確的規范。公權力主體與公民個人都不能脫離社會而存在，沒有無職責的權力，也沒無義務的權利。任何行為都要受到一定的限制，起到限制作用的就是規則。只有我們按規則的要求自覺約束自己的行為、履行相關的責任和義務，才能在規則的王國里享有相對的自由，更大程度地使權力和權利得到實現。

規則提供了人們行為理性選擇的途徑。對照規則，無論是公權力主體還是公民個人對自己行為引起的法律后果有了預判的可能。一般情況下，行為主體在趨利避害的驅動下會對自己的行為方式進行理性選擇，遠離規則中能帶來處罰等不利后果的禁止性行為，選擇合乎規則要求的行為方式。

規則可以有效提升幸福感。當斑馬線前禮讓行人的規則被有效實施時，被讓行者有了生命權被尊重的禮遇，社會公共秩序也會因此變得更加有序、安全。每一個遵守規則、參與到公共交通中的人都能夠享受到交通規則帶來的“紅利”，收獲更多的幸福感，一個社會的文明程度也在這一次次的禮讓中一覽無余。

規則的作用不限于此，但是，治國理政，光有規矩，僅有法可依是遠遠不夠的[3]。如何能讓規則真正發揮它的作用，單靠公權力主體的簡單粗暴和公民個人的良知是行不通的，法律權威要通過嚴格遵守和落實法律來樹立[4]。這需要提升規則自身的權威性，使人們對規則產生敬畏之心，逐步養成尊崇規則的行為慣性，把對規則的敬畏轉化為自己行為的準則。否則，規則的權威性不足，權力、權利都有可能突破規則的規范，規則就像只能嚇嚇鳥的“稻草人”一樣，無法發揮它的積極作用。

二、依法行政中規則權威性不足的原因探尋

（一）規則本身不甚完善

1.規則廣度仍有不足。公權力主體與普通民眾對于規則的自覺尊崇與服從都必須以有規則為前提條件，我國的立法在改革開放之后面臨著巨大的挑戰，很多領域沒有法律規范可以調節，行政立法更是欠缺。30多年中，立法機關加緊立法的步伐，中國特色社會主義法律體系已于2011年宣告形成，國家經濟、政治、文化、社會以及生態文明建設的各個方面都有了法律的規范。但社會的高速發展，新生領域的立法狀況仍然相對滯后、不容樂觀。無法可依勢必會造成法治鏈初端的缺失，影響國家利益、公共利益以及公民權利的實現。

2.規則細節仍顯粗糙。規則制定得不嚴謹、不規范，甚至與上位法相沖突，會給規則的實施帶來很多隱患。尤其涉及房產、教育、醫療、養老等底線利益時，相關規則的制定就需要更加謹慎。曾經有這樣一個案例，在某地的拆遷條文中規定同一房子里有兩戶的可以多得一套70平米的房子與13萬現金，因為這條規定，社區里有一百多對夫妻紛紛離婚。居高不下的房價和不完善的拆遷規則，讓人們面對房產這一巨大利益誘惑時極易被利益所左右，人們也是在規則許可的范圍內去謀求自身的最大利益。所以，在利益尤其是底線利益面前，不應高估人們自律的能力。要想民眾的行為得到更好地規范，在利益誘惑面前也能不為所動，唯有打磨規則的細節，提高規則的質量。

（二）公權力機關對規則的輕視

權力機關的公權力來自于普通民眾私權利的授權，實際上公權力是代替民眾行使公共管理的職責，使私權利能夠得到更好地實現而存在的，所以國家賦予它強制力來保障公權力更好地運行，更好地為私權利服務。但“人治”的傳統使我國權力本位的思想根深蒂固，權力的運行有時缺乏法律的授權，“紅頭文件”違法、選擇性執法的現象仍未杜絕，再加上對其監督的缺失，權力機關極易超越規則的制約而行為。一些領導干部還是不自覺地抱有一種錯誤的觀念，即只要法律沒有規定不屬于自己的權力，都屬于自己所有[5]。行政權力濫用、行政不作為等行為依靠“強制力來保障實施”而狐假虎威，甚至出現行政權對抗司法權的行為，導致公民權利受到侵害、政府的公信力受損，并極大地挑戰了規則的權威性，阻礙了人們對于規則信仰的形成。

（三）權利行使超越必要的邊界

從1986年～1990年我國第一個“五年普法”開始，30多年的法治宣傳和教育使民眾的法治意識逐年提高。人們從過去更多的講義務，關注自己應該做什么，什么是不能做的，發展到現在，人們更多地關注自己有哪些權利，可以做什么，卻忽略了自己應該做什么。近幾年更甚，人們在權利行使方面呈現出過度膨脹的趨勢，出現了當事人維權意識增強與權利濫用現象交織[6]。從高鐵車內的“座霸”到重慶公交墜江事件，這些事件的主角無一例外的表現出超越權利邊界的“大無畏”精神。他們對既定規則的漠視，已經把自己的“權利”絕對化，使它凌駕于規則之上，凌駕于公共利益、他人合法權益之上，嚴重擾亂了公共秩序，突破了權利行使的邊界。

三、提高依法行政中規則權威性的對策

（一）立好“規矩”，落實“有法可依”

“有法可依”是改革開放之初對立法的要求，現如今人們對立法的期盼正如習總書記所說“已經不是有沒有，而是好不好管用不管用能不能解決實際問題”。所以，“科學立法、民主立法、依法立法”已經成為新時代立法的新標準。好的“規矩”既是嚴格執法的保障，也是全社會學法、尊法、守法的基礎，更是立法工作孜孜以求的永恒價值目標。勞動教養制度的廢止、《收容遣送辦法》的廢止，新《城市房屋拆遷管理條例》的出臺、新《信訪條例》的出臺等等都是在立法的過程中遵循了社會發展規律、反映了人們意愿，維護了廣大人民的根本利益的，較好地體現了立良法善法的價值追求。

但有些良法在實際生活中似乎并沒有很好地發揮出它的作用。“徒法不足以自行”，好的規則制定出來必須能夠被遵循并得到有效維護才能發揮它應有的作用。首先，完善規則的實施細則。從行人闖紅燈這個個體甚至群體行為出發看行為產生的原因，我們可以得出行為人安全意識不足、規則意識淡薄等結論，但通行區域規劃是否科學、綠燈時間設置是否合理等問題是否給行人通過通行區域帶來了較大的困難，這些規則的細節方面是否不夠完善也值得我們深思。因此，僅靠提高公民的守法意識是不夠的，這需要全社會的共同努力，使實施細則更具可操作性、更易被遵循。其次，加大對規則的宣傳力度。規則要想被人遵守，必須要加強事先的宣傳、教育，“廣而告之”于天下。讓人們充分了解規則究竟是如何規定的，自己應該如何行為，不按規則行為自己會受到怎樣的否定性評價。而且還要傳達這樣一種觀念：遵守規則首先應該把它看成是一個自保的東西，是自我保護的一種手段，普通民眾如此，對行政主體亦是如此。再次，有效地監督及制止。行為不被監督、違反規則的行為出現后也沒有得到及時的制止，“破窗效應”就會顯現，選擇性執法會“前赴后繼”，普通民眾的選擇性“失聰”、選擇性“失明”也會不斷涌現，對規則的漠視就會成為一種習慣。我們無法要求每個人在規則面前都能保持“自律”，有效的監督及制止會讓行政主體及相對人在行為時都會有所忌憚、有所畏懼。最后，及時、必然的懲罰。如果違反規則的行為被有效監督，但沒有必然導致被及時處罰的后果，規則的權威性就會大打折扣。沒有制止與懲罰，“法治”就始終貼在墻上，不會自己走下來[7]。行政主體、普通民眾在行為之初，可能是由于忌憚而選擇不得不按規則行事，但久而久之，遵守規則的慣性就會形成。所以，處罰并不是目的，加強對違反規則行為的處罰是為了讓違反規則必被罰的必然性得以顯現，從而使行為人能夠更嚴格地規范自己的公權力行為和私權利行為。

（二）規范行使權力，提高政府公信力

依法治國的關鍵是約束國家公權力的運用，政府的公權力是人民通過憲法和法律授予的[8]，任何國家權力都是為了實現人民權利的一種執行權。民眾將自身的一部分權利讓渡給了公共管理者管理，管理者制定了適用于全社會的規則去解決問題、處理矛盾，維護社會公共秩序，避免發生糾紛后用以牙還牙的私力救濟方式使社會陷入混亂，為此，賦予了管理者以國家強制力保障公共管理的權力能夠得到很好的實現，同時民眾對權力的行使可以隨時監督。國家機關及其工作人員在行使權力的過程中，應當嚴格遵守既定的法律規則，依照法律規則行使權力，既不能缺位，也不能越位[9]。權力的行使不能以“維護社會公共利益”為由，隨意侵犯憲法法律賦予公民的權利和自由，也不能以選擇性執法、釣魚執法來“化解”社會矛盾，更不能以“紅頭文件”來挑戰上位法的效力。這就要求公權力在行使過程中，根據法律的明確授權把握好權力行使的限度與邊界，“法有授權必須為、法無授權不得為”應是權力機關行使權力的必然要求，必須時刻謹記謹慎用權，配合嚴格的權力清單和責任清單，落實“有權必有責、用權受監督、失責必追究”，真正“把權力關進制度的籠子”；進一步規范權力行使的原則和程序，嚴格、規范、公正、文明執法；加強對權力行使的監督，最大限度地消除權力尋租的空間；對規則始終如一的加以落實，不搞一陣風式的“專項整治”，杜絕一事一議、特事特辦、領導特批代替法律規則的現象，在深化改革的過程中必須堅持重大改革于法有據。秉持權力為民所賦、為民所用、受民監督的理念，全面規范公權力的行使，提高政府的公信力。

（三）規范行使權利，培養正確的權利觀念

私權和公權在英文表達上就有很大差異，私權是“Private Right”，公權則是“Public Power”。因為私權的相對弱勢，所以法律總是想方設法地保障權利能夠得到有效的實現。但權利地行使也必須有所禁忌，守規矩才會更自由。正如孟德斯鳩所言：“自由是在法律許可的范圍內任意行事的權利。”這就需要培養公民正確的權利觀念，要求公民正確地行使自己的權利，樹立權利和義務相統一的思維[10]，既要有保護自己合法權利免受侵害的意識，也要有尊重他人合法權利的意識。不能濫用權利，只能在法律規范的邊界里謀求利益的最大化。避免因為自己占用公共資源傷害到他人合法權利的實現，保護國家公共福祉的神圣不可侵犯。具體來說，一方面，公民保護自己的合法權利本身就是尊崇規則的表現。當公民的合法權益受到公權力侵害時，置之不理實際是對公權力的放縱。也就是說公民在維護自己合法權益的同時，會促進公權力自覺地服從相關的規則、履行相應的義務，積極的維護規則的權威性。另一方面，權利行使也要符合正當性的要求。即使是維護自己的合法權益，也要講程序，遵循相關的規則，依法維權。濫用權利、過度維權，甚至為了一己私利而不擇手段，都是對規則的破壞。所以，為了保障依法行政秩序的穩定、良好，私權行使也必須受到規范，正確的權利觀念也需要推廣。

習近平總書記指出，“治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規矩、講規矩、守規矩。”

法治政府的建設離不開依法行政，依法行政的順利推行又離不開規則的完善、對權力和權利的規范。在依法行政過程中，只有人人各守其規，各負其責，規則的權威性才能大大提升，才能真正做到有效打擊和處罰違反規則的人、保護和賞賜遵守規則的人，法治環境才會因此大有改觀，為在2020年基本建成法治政府的目標提供強有力的保障。