中國當代飼料工業的政策效應研究

朱冠楠

(南京農業大學人文學院，江蘇 南京 210095)

飼料產品就是人類的間接食品。隨著我國飼料工業的發展，尤其是改革開放以來，飼料成為日常話語中的高頻度詞匯，引起了社會各界和廣大消費者的高度關注。飼料工業是連接農業和工業的紐帶，飼料生產直接影響動物類食品的數量和質量。動物消化后的飼料排泄物是環境污染的重要來源。更為值得關注的是，飼料產品中種類繁多的添加劑，有的甚至超出了文明認知的范圍，成為左右文明進程的一個不可輕視的生態問題和社會問題。

一、建國初期的飼料糧供給政策

在百廢待興的建國初期，我國對內需要盡快醫治長期戰亂的經濟創傷，快速恢復生產，構建社會新秩序；對外需要應對二戰后資本主義陣營對我國進行的政治孤立、經濟制裁與軍事封鎖。發展農業生產，特別是糧食生產，成為整個國民經濟恢復和發展的基礎。

經過農村的土地改革運動和促進農業發展的激勵政策，到1952年，糧食生產基本得到恢復，產量有所增加，但是仍然不能滿足社會對糧食的旺盛需求，糧食供需的缺口仍然還很大。國家糧食部1953年6月2日的報告稱，1952年7月1日到1953年6月30日的糧食年度內，國家收購糧食547億斤，比上年度增長8.9%，而支出587億斤，比上年度增長31.6%，收支相抵，庫存減少40億斤。[1]鑒于此，1953年10月，周恩來簽署《關于實行糧食的計劃收購和計劃供應的命令》，決定要統一地、有計劃地在農村收購糧食，并按照統一有計劃的原則向城鄉供應。同時頒布了“糧食市場管理暫行辦法”，其中第2條規定：所有私營糧商，在糧食實行統購統銷后，一律不準私自經營糧食，但在國家嚴格監督和管理下，得由國家糧食部門委托代理銷售糧食的業務。跨行跨業兼營糧食的私商，除少數大城市經國家特許代銷者外，一律禁止兼營糧食。此外的第5條規定：工業用糧，一律由國家糧食部門有計劃地予以供應，不準私自采購或轉售糧食。根據糧食用途的分類，飼料用糧是歸入工業用糧供應指標的。很顯然，飼料用糧被納入當時的糧食管制范圍，必須由國家糧食部門有計劃地予以供應。[2]

當時，我國廣大農村的傳統畜牧業依然實行自然放牧和農戶散養的方式，因而不存在飼料生產和供應方面的改變，也不會產生全局性的飼料糧需求和供需矛盾的問題。但是，建國之初，我國社會出現了一些新情況和新群體，國家需要在國民經濟計劃中設立一定數量的畜禽養殖企業，以便為社會的特定群體提供肉蛋奶等動物類食品。于是，滿足這些國營養殖企業的飼料和飼料糧的供應，就成為了國民經濟計劃的一個組成部分。

第一，新中國成立后，大批婦女離家就業。哺乳期的婦女在上班時間不能給嬰幼兒哺乳，社會需要提供足夠的嬰幼兒代乳品。在供給制的文件中，專門設有一項叫“嬰孩奶費”，5周歲前的城鎮孩子都能享有每天半斤的鮮奶供應，憑票到供奶點取奶。因此全社會亟須大量發展奶牛飼養，需要相應的草場、專用青貯飼料地以及飼料糧和營養蛋白的配料等等。

第二，建國初期，國家對高級干部、高級知識分子以及抗戰前參加革命的干部實行特供制。從中央到各地的大小機關以及國有企業，都設立有后勤部門，負責生產、采購、運輸和分配特供物資。特供品中就包括了日常生活的肉蛋奶等食品，而集中生產這些動物產品，需要專門的飼養機構，配撥足夠的飼料原料。

第三，解放軍的軍馬飼料和特供食品生產。建國初期，我國軍隊的機動車輛很少，衛戍守邊的貨物運輸主要依靠馬匹。而服役中的軍馬不可能自然覓食，因此需要提供足夠的軍馬飼料。另外，軍隊在特供序列中是相對獨立的系統，也需要建立與政府系統一樣的副食品特供部門，需要撥給數量不菲的飼料糧，以滿足軍隊系統生產肉蛋奶的需要。[3](P201～202)

由于以上三方面的需要，盡管在糧食嚴重短缺的情況，建國初期的糧食分配中，仍然要調配出相當數量的飼料用糧，以保證列入特供和專供目錄的肉蛋奶等食品的生產和供應。當時，這類食品具有“政治食品”的稟賦，不可須臾或缺。這類食品的來源，部分來自農村的散養禽畜，但是當時農村經濟落后，農民生活貧困，農戶散養的禽畜數量很少，不能滿足對特供群體的需要。因此，國家必需在經濟計劃中安排相應的養殖企業，集中生產動物類食品。

1955年8月5日，國務院批準發布的《市鎮糧食定量供應憑證印制使用暫行辦法》列有“市鎮飼料供應證”，它與市鎮居民糧食供應證、工商行業用糧供應證并稱為糧食供應三大證。即使在當時的軍用糧食供應中，服役軍馬的飼料糧也要實行定量供給。原國家糧食部正式印制發行的“軍用馬料”糧票，面額分為50斤、100斤、1 000斤、5 000斤等四種。在一個連服役軍馬的飼料都需要定額配給的時代，自然拿不出多少糧食來飼養豬雞畜禽。[4]

這一時期，我國一些規模較大的國營養殖企業，開始使用機電設備對飼料進行粗加工，比如對粉碎、切割、混合、攪拌、烘干、包裝等作業環節進行了機械化生產，形成了我國飼料工業的雛形，可稱為飼料工業的萌芽期。而大多數中小型養殖企業，仍然是人力畜力的作坊式碾磨作業，甚至是直接以原糧形態飼喂。建國初期的傳統形態的飼料加工，具有消耗糧食多，飼料報酬低，飼喂方式落后的時代性缺陷。

二、人民公社時期的飼料用糧和用地政策

人民公社時期大致橫跨我國的“二五”至“四五”計劃之間。我國的飼料工業在這個特殊的歷史階段中得到了一定程度的發展。這期間經歷了大躍進、三年自然災害，國民經濟恢復和調整、文化大革命、三線建設等等。直到1971年至1975年的“四五”計劃，開始強調經濟效益，注重沿海地區經濟建設。特別是1975年鄧小平主持開展經濟大整頓工作，使“四五”計劃指標基本完成。

盡管在這個跨越將近20年的時期里，我國社會事業和經濟發展經歷大起大落，曲折起伏，但是我國的城鎮化、工業化的進程依然獲得了較快發展。人數大幅增加的城市居民和企業職工對魚肉蛋奶的大量需求客觀上要求計劃經濟增加畜禽養殖比重，從而相應地需要加大飼料用糧和飼料用地的配撥數量。我國真正的現代意義的飼料工業體系，大致也在這一時期逐步建立和完善。

1958年，全國各地農村普遍建立了人民公社制度，城市工商業的社會主義改造也基本完成。全國農村實行人民公社化以后，國家的糧食短缺問題仍然存在，能夠提供畜牧業發展的飼料用糧和用地的數量仍然非常有限。制約畜禽生產和供應的首要因素仍然是糧食供應不足的問題。在計劃經濟體制下，地方政府為了解決“糧飼爭地”“人畜爭糧”的難題，因地制宜地采取了許多相應的措施。

例如，當時黑龍江省的作法是：①凡城鎮交售鮮奶的國營農牧場和集體所有制的奶牛場，每3斤鮮奶供應一斤精料；②機關、企業、學校等飼養的奶牛，原則上自行解決精料；醫院、療養院、托兒所、幼兒園以及其他特供單位飼養的奶牛，按第一條對待；③城鎮個體飼養的奶牛所需精料，一律實行以奶換料，每4斤奶換一斤精料。[5]

與黑龍江省南北相望的廣東省的規定是：①補助標準：用于制造乳制品的鮮奶一斤補助糧食0.2斤，或者每斤純奶粉補助糧食1.6斤。②補助范圍：只用于收購加工乳制品的鮮奶及收購煉乳、奶油、奶粉等乳制品的補助，飲用的鮮奶不予補助。③補助辦法：各地商業部門向乳制品廠收購乳制品的補助糧，可發給奶廠轉發給供應鮮奶的單位或個人。也可由商業部門直接發給提供鮮奶的農牧民。[12]如果以黑龍江省和廣東省對牛奶補助糧的平均數，即每4斤牛奶補助1斤糧食為收購牛奶的糧食補助標準，以1958年的全國年產牛奶15億斤計算，國家需要提供3.75億斤糧食來維持奶牛飼養，折合為18.75萬噸糧食。以1958年全國產糧19 765萬噸計算，奶業用糧僅相當于年產糧的千分之一左右。其它的畜禽飼料用糧也很有限。

除了給國營畜牧單位配給飼料糧之外，另一個措施就是增加飼料種植基地。在計劃經濟時代，我國畜牧企業被分隔成國營與集體兩類，國營畜牧企業占90%左右，僅占耕地總量的10%。而農村集體占有耕地的90%，卻只有10%的畜牧業。這是一個兩難的問題，國營畜牧業特別是奶牛業的發展，需要有足夠的農地種植飼草。為了解決這個體制性的問題，各地政府采取了許多變通的辦法。

以北京和上海為例。北京市的解決辦法是“集體轉國營”。1958年11月28日至12月10日在武昌舉行的黨的八屆六中全會“關于人民公社若干問題的決議”規定：“農業生產合作社變為人民公社，使原有的集體所有制擴大了和提高了，并且帶上了若干全民所有制的成分，但是這并不等于已經把農村中的集體所有制變成了全民所有制”。當時北京市為了解決城市奶業產品的供應問題，需要擴大奶牛養殖，需要統一規劃飼料種植用地，于是將一批郊區集體所有制人民公社改為全民所有制人民公社，其中涉及朝陽、豐臺、海淀、門頭溝、昌平、大興等6個區的26個人民公社和周口店的良鄉公社(包括原國營長辛店農場)。改制后的人民公社按照國營企業進行計劃管理，將其中的10萬畝耕地改為飼料用地，確保在青貯、青飼、塊根飼料等供應上滿足北京地區的國營奶牛場的飼料自給。[6]

上海市采取的辦法正好相反，叫“遷建下放”。具體做法是，把近郊的國營奶牛場遷往遠郊區縣，下放給地方的農村公社或地方國營企業，然后由地方解決奶牛飼料用地問題。例如，國營上海市牛奶公司將飼養于市區的3 500頭奶牛分別下放到嘉定、寶山、青浦及浦東等處，有的直接遷往崇明縣內的農場。經過這一番調整，上海的國營牛場比例下降了，農村集體所有制的牛場增多了。這樣可以解決牧草飼料的種植問題。[7]

其他省市區的做法大致也是二者之一，或者兼而有之。這些事例說明，我國在計劃經濟時代，事實上已經出現了農業種植的“三元結構”模式，即糧食作物、經濟作物和飼料作物的生產組合模式。只是它的產生來源于計劃，而非市場的配置。盡管它的資源配置效率受到很多體制性的條件限制，但是在物質匱乏、糧食短缺的時代，這已是最大限度滿足動物性食品供應的最佳制度安排。

我國關于當代飼料史的文論中，大都認為中國飼料工業起源于20世紀70年代。最常被提起的事例是，1974年上海市進出口公司土產分公司，在江橋公社創建了我國第一個生產配合飼料的企業。北京市飼料公司于1976年4月，動工興建了全部采用國產設備的北京市南苑配合飼料廠。同年6月，農業部從匈牙利引進我國第一個配合飼料成套設備，組建北京東沙配合飼料廠，這是我國飼料產業第一次引進國外的先進設備。[8]

飼料的主要原料是糧食及其衍生品，飼料工業發展的制約因素是國家實行的糧食配給供應政策。由此就不難理解，1974年上海市進出口公司與江橋公社創建配合飼料廠，實際上是利用體制外的集體糧食打了個“糧食政策擦邊球”。北京市飼料公司與南苑農場興建的配合飼料廠則是利用了南苑農場當時的特供飼料糧指標。北京市的國營農場，主要任務是保障首都的肉蛋奶等副食品供應，因此從建國初期起就一直享有飼料糧配給指標，如1947年由軍隊劃轉的國營北京南郊農場、1949年建立的國營北京雙橋農場、1950年建立的國營北京巨山農場、1954年建立的北京市福利農場和國營北京東郊農場，1955年建立的北京市公安局團河農場等等，都負有向首都特供群體提供肉蛋奶的特殊職能，都享有國家飼料配給的優越條件。[3](P207～208)

三、糧食價格雙軌制的飼料工業政策

十一屆三中全會以后，國家的農業政策趨向是，逐漸放棄指令性生產計劃，逐漸縮小指令性統購的范圍。價格和獎勵措施成為重要的政策工具。農民的種糧積極性空前高漲。糧食產量逐年增長。但是我國糧食產量仍然沒有達到供需平衡，當時每年仍需進口大量糧食。針對這種情況，1982年初，中央一號文件強調糧食購銷要“以計劃調節為主，市場調節為輔”，糧食雙軌制政策初現端倪。1982年底，中央政治局通過《當前農村經濟政策的若干問題》決議，開始推行了糧食市場化改革：一是允許農民自由處理其完成統購任務之后的余糧；二是將國家強制性的征購轉變為國家和農民之間平等的契約交易關系。決議同時鼓勵國營商業要積極開展議購議銷業務，參與市場調節。

在改革開放初期，國家仍然實行1955年8月5日頒布的《市鎮糧食定量供應憑證印制使用暫行辦法》，所有的飼料工業用糧，要么是不納入國家配給管理體制的農村集體所有制的口糧之外的余糧，要么是市場上流通的城鎮居民和農村社員的餐食余糧。當時我國的農村糧食市場已經“開放”，但糧食管制政策尚未“放開”。為了保持市場穩定和城鎮居民的消費者價格的穩定，除了供應農村的獎售糧、飼料糧、種子糧實行購銷同價外，其他糧食銷售價格繼續保持改革之前的水平不變。

這個政策為飼料工業的發展提供了良好契機。此后的一個短暫時期，我國的飼料企業，主體是以正大集團為代表的外資、合資企業，內資的飼料企業大多屬于國家糧食系統的下屬單位。這說明這一階段的飼料原糧主要來自掌控糧食配給的部門。個別的民營飼料企業，如后來的希望集團當時就能夠走到前臺，那是將企業運營成本壓縮到高價原料糧的利潤之下的成功案例。[8]

1983年1月12日，鄧小平發出“飼料要作為工業來辦，這是個很大的行業”的指示，[9]相關部委立即響應，2月19日國務院轉發國家計委“關于發展我國飼料工業問題的報告”。1984年12月26日，國務院轉發國家經委《1984—2000年全國飼料工業發展綱要(試行草案)》。這是我國第一次從國家經濟發展層面對飼料工業進行產業規劃和布局。

1985年提出“糧改方案”，即正式取消糧食統購，改為合同定購。取消糧食統銷以后，任何單位不得再向農民下達指令性生產計劃。農產品不再受原來經營分工的限制，實行多渠道直線流通。糧食的經營、加工、消費單位都可以直接與農民簽訂收購合同，農民也可以通過合作組織或建立生產者協會，主動與有關單位協商簽訂合同。由此，我國糧食市場化改革迅速步入了雙軌制時期。

在糧食雙軌制的政策背景下，對于飼料工業是一個市場利好。利好的表現來自兩個方面，對于高度市場化的合資外資和民營飼料企業，它不再受制于飼料原糧的限制，可以源源不斷獲得市場價格的原糧供應；對于原來的國有飼料企業，則仍然獲得公有制內的相對低價的配給制原料供應，仍然可以獲得某些壟斷性質的市場優勢。這兩類不同性質的企業在同一個市場體系下開展競爭，形成了具有中國國情的飼料市場格局。國營企業的原料成本相對較低，且有政策保障，但是它們的運營效率低下，而且職工福利包袱沉重，最終的經營利潤并不高；外資和民營的飼料企業的原料糧食來自高價的糧油市場，直接成本較高，但是這類企業的管理運營成本相對較低，企業沒有過多的職工福利負擔，能夠在雙軌制下成長。

四、糧食市場化條件下的飼料工業政策

1993年，我國宣布廢止實行了近40年的《市鎮糧食定量供應憑證印制使用暫行辦法》。糧食配控政策的重大變化，對于以糧食為主料的飼料工業產生了劃時代的影響。主要表現為三大變化特點：一是飼料加工企業雨后春筍般快速出現和發展；二是飼料領域的民企第一次在平等的市場環境下參與市場競爭，不再受價格雙軌制的歧視，表現出強大的競爭優勢，此前的許多中小型國營飼料企業因失去了平價原糧的優勢而在競爭中倒閉或轉制，民企獲得長足發展；三是此前的合資、獨資的外資飼料企業一枝獨大的壟斷地位被撼動，形成了飼料行業的諸侯爭雄、各領風騷的多極化格局。[10]

國家改革開放政策的經濟成效日益顯著，國家的外匯儲備大為改善，開始能夠支持逐年增多的進口飼料用糧、動物蛋白質和大豆等，改變了我國長期缺糧的局面。近年來，在一般的商品配合飼料中，能量原料如玉米等占70%，蛋白質原料占25%，目前國內年產1.5億噸的飼料，約需3 750萬噸蛋白質原料，其中70%依賴進口；中國每年需要進口3 500萬噸大豆，120萬噸魚粉等蛋白質資源，價值人民幣約1 500億元。[11]

城市化迅速發展，大批農民工離土離鄉，進城務工，城居人口大量增加，對動物產品的需求極為旺盛。于是產生了一個強大的社會驅動力：食品需求推動畜牧業發展，進而拉動甚至拖動飼料工業前進。飼料工業跨越式發展又促進了相關產業鏈如添加劑工業、飼料機械工業、飼料研發科技產業以及飼料普及培訓服務業的發展。

飼料工業的基礎研究和技術改進獲得長足進步。改革開放初期，我國飼料科技奉行拿來主義，引進歐美飼養標準和飼料原料成分，引進“玉米—魚粉—豆粕”型日糧技術體系。這種不可持續的狀況到這一階段已經有所改變。我國飼料科技本土化創新的格局和條件已經形成，逐漸建立了符合我國國情的具有中國特色的飼料資源利用和加工配制、日糧技術的完整體系，并投入了生產應用。[12]

五、新世紀的飼料工業及其安全問題

進入21世紀，我國的飼料工業已經邁過了引進、模仿和創建的階段，實現了跨越式的發展。與改革開放初期的1980年相比，到2015年，我國飼料產量增長了180倍。中國飼料工業的快速發展，有力地支撐了養殖業的持續增長，為滿足消費者不斷增長的畜禽產品需求作出了劃時代的貢獻。飼料品種由初期的單一混合飼料發展到混合飼料、配合飼料、預混合飼料及濃縮飼料等多種產品。部分地區開始推廣糧、經、飼三元種植結構，飼料種植逐步從糧食種植中分離出來，保證了飼料原料的數量和質量。與此同時，蛋白質飼料資源開發利用的水平也不斷提高，棉籽餅、菜籽餅脫毒工藝的完善和推廣，攻克了兩餅作為蛋白質飼料資源的技術障礙。蛋白質飼料資源嚴重不足狀況得到改善。[13]

傳統時代的飼料，本與“安全”無涉。飼料工業快速發展以后，特別是添加劑預混飼料占比越來越大，安全的問題才逐漸浮現出來，而且越來越嚴重，越來越廣泛，成為社會關注的重點、焦點和難點。

隨著經濟社會發展，需要人類飼喂的動物種類越來越多，有經濟動物、觀賞動物和科研特需動物等。每個動物個體又要經歷出生、發育、成熟、衰亡的生命過程。面對無所不包的龐大動物群體以及如此多樣的生物個體，生產配制出特指性的適用飼料，使每個受飼動物個體都能“健康”地生長發育，已經成為未來飼料產業研發的重要目標。

在當前的飼料工業市場化發展模式下，我國的畜牧飼養業、水產養殖業出現了過度追求資源利用最大化和經濟效益最大化，過度追求集約化區域化布局、工廠化飼養的傾向，出現了某類畜禽的養殖大縣、養殖大市之類的集中養殖區域。這種大規模高密度的集約養殖業，產生了越來越嚴重的區域性生態環境問題。環境損害主要來自兩個方面，一是飼料添加劑微量元素的殘留積聚，二是動物排泄物特別是氮磷物質超過了環境承載極限。

土地的氮磷承載力具有一個環境自凈的平衡閥值。環境的氮磷含量處于閥值以下時，氮磷降解代謝能夠維持正常水平。一旦環境的氮磷超出閥值上限，氮磷含量便產生積聚效應，造成嚴重的生態平衡破壞。由于大規模集中養殖，動物糞尿排泄物在一個限定空間區域大量產生和堆積，環境中的氮磷含量就會嚴重超標。因此，在理論上，特定區域內的動物飼養量必然也有一個以氮磷排放量為依據的飼養量上限。有研究報告指出，基于耕地面積對全國及各省畜禽養殖的允許總量進行了初步估算，以氮素為基準，全國畜禽養殖允許總量為25.03億頭豬當量。以磷素為基準，全國畜禽養殖允許總量為13.68億頭豬當量。由各省來看，以氮素和磷素為基準，分別有5個和17個省份的實際總量超過其氮磷允許總量。因此，從畜禽糞便污染控制角度來看，對部分省份以及重點區域進行畜禽養殖總量控制非常緊迫。[12]

總之，經過改革開放30多年的發展，我國飼料工業進入了結構優化、質量提高、穩步發展的新階段，形成門類比較齊全、功能比較完備的產業體系，成為國民經濟中的重要基礎產業，[14]并發展成為了世界第一大畜產品生產國，世界第二大飼料生產國。飼料產品結構趨于合理，飼料加工成套設備可以自行設計、制造和安裝，達到國際先進水平，飼料市場競爭由數量型向質量型轉變，“分散型”向“集團化”轉變，由專業化向產業鏈整合轉變。我國飼料年產量接近1.5億噸，飼料工業邁進了全球化發展的新階段。飼料工業成為了影響我國經濟社會發展的綜合性產業，對促進養殖業，提升人民生活質量發揮著重要作用。

六、結語：歷史的啟示

飼料工業是文明進程的產物，同時也是文明長河的一個階段。是階段就有退出的時候，這是不以人的意志為轉移的歷史規律。飼料工業必須與時俱進。飼料種類和飼喂方式都與消費者的食品選擇傾向息息相關。食品選擇決定了食品市場的走向，進而決定飼料工業的發展方向。從飲食文化史的角度觀察，人們對“食品選擇”大致經歷了四個階段：

第一個階段是生存選擇。主要表現是食品短缺，長期供應不足。這個階段要解決的是食品有無的問題。

第二個階段是價格選擇。食品供應逐漸多起來，人們有了一定的選擇空間。追求價廉物美是這個階段的特征，需要解決的是食品多少的問題。

第三個階段是營養選擇。食品種類和數量豐富起來，人們已經從“吃飽”躍進到“吃好”的階段，追求康健養生是這個階段的特點。這個階段要解決的是食品優劣的問題，不符合康養要求的食品將被淘汰出局。

第四個階段是文化選擇。表現是食品極大豐富。人們開始追求時尚、追求文化，追求品位。這個階段的特點是講究食品生產的綠色、健康和環保。

以這四個階段立論，我國目前正處于第三階段的路上，有的地區以及有的社會階層已經進入第四階段了。認識這個飲食文化的規律，對于飼料政策的制訂、飼料企業的規劃以及食品消費者，都會有所裨益。[基金項目：2016年國家社科基金青年項目“民國時期中國畜牧業的現代進程研究”(16CZS049)以及2016年江蘇省博士后科研資助計劃資助項目“民國時期東南沿海地區的畜牧業研究”(1601189B)的中期成果]