環境公益訴訟的民刑交叉程序法律問題研究
——以檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟為例

林鵬程

（廣東省揭陽市中級人民法院，廣東揭陽，522000）

黨的十九大報告提出要“加快生態文明體制改革”、“著力解決突出環境問題”、“加大生態系統保護力度”、“改革生態環境監管體制”，以文件之規定為環保制度之頂層設計，催生了環境刑事附帶民事公益訴訟。2018年2月，兩高聯合出臺《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（簡稱兩高《解釋》），明確了人民檢察院可以對破壞生態環境和資源保護的犯罪行為一并提起附帶民事公益訴訟。至此，環境刑事附帶民事公益訴訟法律依據逐步明確，在舉國上下也不斷得到實踐與運用，但這種新型的訴訟模式，不能簡單等同于“刑事附帶民事訴訟”與“環境民事公益訴訟”基礎程序的“1+1”，而集“復合、公益、效率、銜接、特殊”的程序價值于一體，是對傳統訴訟程序的挑戰，也是對程序法的強有力補充。本文以檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟為例，研究我國環境公益訴訟的民刑交叉程序問題，以期為我國的相關訴訟程序改革提供可行的分析視閥,一是分析環境刑事附帶民事公益訴訟的程序價值，通過實踐、程序、實體價值，認為探索該項程序單列設置具有必要性。二是探究先行模式下的程序與環境刑事附帶民事公益訴訟的差異性，提出對不適用的程序法部分進行適當改革，以充分發揮程序的價值。三是研究環境刑事附帶民事公益訴訟的程序運用困境，通過分析原因，提出亟待解決的困境難點。四是以程序改良為本位，提出刑事附帶民事公益訴訟應當兼顧程序設置的基本原則，在管轄權、訴訟模式、訴訟程序、證據規則等實現銜接，并充分發揮制度優勢。

一、緣起：環境公益訴訟的民刑交叉程序的現實狀況

環境公益訴訟的民刑交叉問題由來已久，其需要配備一道不同于傳統程序規則的程序，由此催生程序法改革的一種趨勢。

（一）水到渠成：環境公益訴訟民刑交叉程序的產生背景

公益訴訟是在圍繞公共利益產生糾紛的基礎上形成的訴訟，而環境公益訴訟是為了保護社會公共利益或者說是全人類的共同利益，是對傳統環境訴訟不足的一種補充和完善[1]。隨著生態環境污染的惡化，眾多公共利益受侵，以環境污染糾紛案件涉及學科的綜合性、侵權的多樣性與保護受益者的廣泛性，常易誘發民刑交叉的問題。一方面，犯罪嫌疑人涉嫌破壞環境資源保護罪，被檢察機關以“公訴人”身份依據《刑法》第338條至346條追究相應的刑事責任；另一方面，犯罪嫌疑人的行為也極有可能對國家財產、集體財產、公眾利益造成巨大損失，符合《民事訴訟法》第55條提及的“對污染環境等損害社會公共利益的行為”，依法需要承擔民事賠償責任，檢察機關可以“公益訴訟原告人”一并提起民事公益訴訟。對此，我國《刑事訴訟法》也早已為環境公益訴訟可能涉及的民刑交叉程序埋下伏筆，其中第101條賦予檢察機關可以在國家財產、集體財產遭受損失提起公訴時，提起附帶民事訴訟。伴隨著近年來多地省級單位對民事公益訴訟的試點、加上《民事訴訟法》的不斷修訂、兩高司法解釋的出臺，環境公益訴訟的民刑交叉程序模式下的環境刑事附帶民事公益訴訟逐步躍然法治的軌道上，并對傳統的刑事、民事程序帶來挑戰。

（二）山重水復：環境公益訴訟民刑交叉程序的設置困惑

刑事公益訴訟是不同于刑事公訴、自訴的一種獨立的訴訟形式，在訴訟目的、提起主體、提起方式等方面都有其獨特之處[2]。環境公益訴訟所產生的民刑交叉程序是否有獨立設置的必要，值得司法實踐進一步探討。環境刑事附帶民事公益訴訟作為環境公益訴訟民刑交叉程序的主要代表，其與傳統公益性附帶民事訴訟相比，雖都可由檢察機關提起，二者也存在部分交叉，但在案件范圍、訴訟條件、訴訟目的等方面存在差異[3]。案件范圍方面，兩高《解釋》界定的環境刑事附帶民事公益訴訟的案件范圍是因犯罪嫌疑人破壞生態環境和資源保護，而《刑事訴訟法》界定的傳統公益性附帶民事訴訟的案件范圍是因犯罪嫌疑人致使國家、集體財產的損失；訴訟條件方面，前者提起的目的是保護社會公共利益，請求的事項包括環境修復、賠償損失、不作為等，而后者的目的是保護國家和集體財產，請求的事項是賠償損失。但環境刑事附帶民事公益訴訟似乎又與人民檢察院提起的刑事附帶民事訴訟制度的法理存在一些共同性[4]。環境公益訴訟所提民刑交叉程序似乎又無獨立設置的必要①有學者認為人民檢察院提起的刑事附帶民事訴訟制度已能解決環境公益訴訟的公共利益救濟，沒有必要設置刑事附帶民事公益訴訟，以免導致制度剩余和不相容的問題出現。。值得深究的是，環境刑事附帶民事公益訴訟并不只是“刑事附帶民事訴訟”與“環境民事公益訴訟”的普通相加，在證據認定、程序運用、法律適用銜接上等截然不同。

（三）柳暗花明：環境公益訴訟民刑交叉程序的改革必然

環境公益訴訟民刑交叉程序涉及到刑事程序與民事程序是否要分開審理、分開認定的問題。以傳統的訴訟程序進行分開認定，無疑將加大司法成本、降低辦案效率、而且存有涉案財產被轉移的風險等。環境公益訴訟民刑交叉程序是存在必要，也是傳統訴訟程序的改革所趨。將生態環境污染公益訴訟案件的刑事與民事部分集中于一家法院進行認定并審判足以實現更優的訴訟價值，包括能助于案件事實認定、以刑事認定促和解、預防犯罪嫌疑人轉移涉案財產等[5]。同時，檢察機關在環境公益訴訟中的補充性與輔助性角色，會在行使“公訴人”身份的監督角色下矯正較為被動的辦案格局[6]。通過運用環境公益訴訟民刑交叉程序，兩高《解釋》推出的環境刑事附帶民事公益訴訟為契機，不斷改革現有程序障礙，逐步凸顯節約司法資源、提高訴訟效率的價值本位。

二、探索：檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟程序的正當性與必要性

由檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟程序，是解決環境公益訴訟的民刑交叉問題的一種有效途徑，其具有實踐上、程序上、價值上的正當性與必然性[7]。

（一）經驗之鑒：各地法院實踐取得突破

隨著2018年兩高《解釋》的頒布實施，由檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟逐漸從理論界“空談理論”到司法實務的“付諸實踐”，各地逐步實現環境刑事附帶民事公益訴訟案件的“零的突破”，根據“中國裁判文書網”的數據顯示，2018年3月至2019年上半年，全國各地法院以環境刑事附帶民事公益訴訟程序判決的案件共計196件，多數案件取得良好的法律效果和社會效果，實現了民事公益訴訟與刑事訴訟的互補與銜接，部分典型案例在查明事實、證據采集、刑法認定、法院判決、環境修復等取得較好的示范作用。在不斷實踐中，檢察機關也不斷發揮環境刑事公益訴訟的主力軍作用，通過刑事、民事的程序功能合力，在保護國家、集體利益；簡化訴訟程序；節約司法成本等方面獲得較好的實踐意義。此外，也通過“以刑事責任促履行民事責任”效應，通過刑事責任與民事責任的合力追責，一方面對被告人與全社會形成震懾作用，另一方面，也通過刑事責任與民事責任的平衡，通過刑罰從輕促進被告人積極促成民事公益訴訟部分的和解，并實際履行生效判決的法律義務。

（二）程序正當：訴訟法的程序價值

司法活動本身不產生社會財富，相反會消耗社會資源。作為一道程序本身一定是經過合理設計，方能體現公平正義目標，并盡最大可能減少司法活動所消耗的社會資源[8]。由檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟程序，一是在訴訟程序上歷練司法效益的考量，實現司法資源的最大“功率”，一方面，集刑事“公訴人”與“公益訴訟原告人”為一角色的檢察機關不需要重復取證、重復起訴，另一方面，具有管轄權的刑事法院也不需要審判環節重復運用司法資源，民、刑一起審，更能體現程序的公平正義；二是在證據鏈條上實現全面性與互通性，通過刑、民的證據規則互補，減少舉證的壓力。三是在訴訟程序權利上充分保障被告人權利。環境刑事附帶民事公益訴訟以刑事程序為主，民事程序為輔，而刑事程序不存在缺席判決，意味著被告人更能實現法庭賦予的答辯權利。此外，通過衡量犯罪破壞的社會關系與環境修復、賠償的公共利益，刑事程序會考慮寬嚴相濟的刑事政策，實現刑、民兩道程序的公平、正義價值。

（三）不可或缺：實體法的理論價值

刑事附帶民事公益訴訟是刑事附帶民事訴訟和民事公益訴訟兩種不同性質訴訟的銜接，該項制度的正當性與可行性具備了兩種程序的雙重理論基礎，同時也是檢察機關由傳統單一的刑事偵查、犯罪指控逐步向實施監督權與維護公共利益的職能方位轉變，具有實體法理論價值[9]。作為環境刑事公益訴訟的被告人不僅侵犯了刑法上的保護環境資源法益，而且也侵犯了社會公共利益，如果只懲罰公法上的違法行為，無疑導致社會公共利益無法得到維護。而將刑、民兩道程序分開審理，刑事程序一般優先進行，而再以民事程序起訴公益訴訟，難以實現被告人履行好環境民事責任。以環境刑事犯罪侵害法益的嚴重性、地方環境保護部門對環境保護的滯后性、地方支柱產業的地方保護性，再加上環境民事公益訴訟的制度漏洞，現行法律仍無法充分發揮環境公益訴訟的實體法理論價值，而檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟程序將彌補這一缺憾，實現預防、嚴懲環境污染犯罪的同時，構建一套正當、現實的實現環境社會公共利益的有效維護的必要途徑[10]。

三、實踐：檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟的程序問題

檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟作為新模式下的訴訟程序，與傳統程序法的差異，加上民事公益訴訟的起步也較晚，伴隨而來的程序缺點無法回避，需要進一步加以程序優化。

（一）立法迥異：管轄權之爭如何權衡

環境刑事附帶民事公益訴訟的民刑交叉程序涉及到民事訴訟法與刑事訴訟法對案件管轄權的規定不一致問題。從地域管轄來看，我國《刑事訴訟法》規定的有管轄權的法院是犯罪地法院，基于被告居住地更加適合管轄的法院也可以管轄。我國《民事訴訟法司法解釋》則規定公益訴訟的管轄權為侵權行為地（包括侵權行為實施地和侵權結果發生地）和被告住所地法院。由此可見，兩種程序在地域管轄方面存在沖突的概率較小[11]。從級別管轄方面，我國《刑事訴訟法》規定沒有判處無期以上的刑事案件一般情況下在基層法院起訴；而《民事訴訟法解釋》確立的是“中級人民法院管轄為主，法律另有例外規定為輔”，同時，《最高人民法官關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》也是“中級法院管轄為主，指定基層法院管轄為輔”，這就會導致兩種程序管轄權不一的問題。從協議管轄方面，刑事訴訟程序不存在協議管轄情形，作為環境民事公益訴訟涉及到合同糾紛與財產爭議的，依然可以適用《民事訴訟法》的協議管轄規定。由此，兩道訴訟程序常會產生管轄權之爭問題。

（二）模式局限：兩訴訟模式如何適用

目前，檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟等民刑交叉案件沒有就同一法律事實引發的民事責任與刑事責任如何適用訴訟模式進行規定。以同一生態環境污染事實引發的競合型民刑交叉案件，司法實務中以采取“先刑后民”的做法成為常規的程序慣例[5]。但將所有的環境刑事附帶民事案件都適用單一的訴訟模式，會產生程序上的缺漏：一方面，刑事程序雖審理期限短，但前期的準備工作比較長，對于部分有財產可供執行的案件如果沒有及時運用民事財產保全制度，將易導致被告人轉移涉案財產可能。另一方面，由于刑事案件沒有缺席判決，對于犯罪嫌疑人沒有抓獲歸案，民事部分的程序內容只能受阻，等待刑事程序的啟動抑或獨立以民事公益訴訟程序審理，未能發揮環境刑事附帶民事公益訴訟功能價值，是否允許特定條件下的“先民后刑”訴訟模式值得探討。

（三）程序不一：兩程序不同如何協調

我國《刑事訴訟法》第101條規定的傳統公益性附帶民事訴訟是以國家、集體財產遭受損失為范圍，而兩高《解釋》第20條的檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟是以社會公共利益為范圍。兩種不同的程序在法律適用上存有交叉，但也存有疏漏，以國家、集體財產遭受損失的標準未有具體法律規定，實踐中以單獨破壞環境資源卻未損及社會公共利益但致國家資源流失者，是否也以參照環境刑事附帶民事公益訴訟的理念啟動相應程序，值得進一步協調完善[12]。此外，兩高《解釋》第13條對民事公益訴訟規定了訴前公告程序，但對檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟是否也適用訴前公告程序沒有明文規定，是否也參照傳統公益性附帶民事訴訟的做法，值得在程序上做好協調一致的考慮。

（四）標準差異：兩證據規則如何協同

檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟涉及民事程序與刑事程序的兩套證據規則，在認定標準、如何搜集等存在側重點的不同，刑事程序搜集的證據不能完全適用于附帶民事公益訴訟的程序部分的舉證，以環境污染行為導致的社會利益的損害需要形成專業、緊密的證據鏈，涉及侵權事實、損害結果、鑒定結論等都為環境刑事附帶民事公益訴訟的立案、公訴、審判各個環節的舉證提出挑戰。檢察機關對環境民事公益訴訟的調查取證是否具有強制性沒有在立法上進行明確，加上兩高《解釋》仍未就如何調查取證提供保障機制與操作程序，致使檢察機關單獨以環境公益訴訟之名進行取證往往被有關部門基于地方保護主義而取證困難。實踐中，實現兩種證據規則的相互協調與取證能力的優勢互補，無疑將成為促進兩套程序“一并審”的最大助推力。

四、發展：檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟的民刑交叉程序完善

檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟司法實務是適應當前我國社會經濟發展階段的一大司法改革，隨著我國民刑交叉程序法的不斷完善與環境公益訴訟的制度搭建，檢察機關維護社會公共利益的角色將更加側重監督者、引導者、協調者等作用，構建社會公共利益保護聯動機制[13]。

（一）環境刑事附帶民事公益訴訟的民刑交叉應遵循的程序原則

在基本程序原則的把握上，檢察機關提起環境刑事附帶民事訴訟應當注重維護環境公益的原則，以社會公共利益作為重要抓手；基于有限救濟為原則，著力將訴訟資源集中、高效運轉，注重訴訟主體的有序分工，避免一案多訴；發揮多種角色參與訴訟原則，依法按照法律賦予的公訴人、公益訴訟原告人、公共利益維護者、把“權力關進制度籠子”的監督者等多種角色，解決好環境刑事附帶民事公益訴訟的民刑交叉問題[14]。

在程序的設置基本原則把握上，檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟應當：其一，兼顧程序的特殊性與安定性，既要考慮程序設置的特殊性元素，也要充分保障程序法的整體規則、制度的基本穩定；其二，立足公益性的程序本位，公益訴訟的核心是“公益”，目的是保護國家利益和社會公共利益，這是程序設置不可逾越的紅線；其三，確保謙抑性原則②這種“被動性”是基于啟動程序而言，而檢察機關作為公益訴訟原告人角色，其在國家利益與社會公共利益處于受侵害狀態，其履行職責是具備主動性的。，司法中的謙抑性原則可在某種程度上理解為必要性，只有無法替代時候，檢察機關才能提起環境刑事附帶民事公益訴訟，履行好司法救濟的最后一扇門作用[15]。

（二）環境刑事附帶民事公益訴訟的民刑交叉程序優化

在權衡好民刑交叉的管轄權方面，以檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟的民刑交叉程序，需要實現管轄權由同一法院管轄。其一，在地域管轄方面，《刑法》規定的“犯罪所在地”管轄法院比較寬泛，包括犯罪預備、犯罪實行、犯罪結果等環節涉及的地方法院，而《民事訴訟法》規定的管轄法院為侵權行為地和被告住所地，包括侵權實施地與侵權結果發生地，兩者存有交叉，也存有不重合的情況，建議兩高可以繼續出臺相關司法解釋，就環境刑事附帶民事公益訴訟的民刑交叉地域管轄權問題做統一規定。其二，在級別管轄方面，要充分發揮《最高人民法院關于執行＜刑事訴訟法＞若干問題的解釋》賦予法院的指定管轄，采取逐一申報制度，將涉及環境污染的公益訴訟并入刑事案件的管轄法院刑事案件中。其三，鑒于環境污染的影響區域、跨區域、社會公共利益的廣泛性，在時機成熟的情況下，探索跨區域環境刑事附帶民事公益訴訟模式，實現區域的環境污染共治，以更好地實現管轄權發揮制度優勢。

在因案巧用變通兩訴訟模式方面，檢察機關提起環境刑事附帶民事公益訴訟的民刑交叉程序涉及到兩種程序啟動前后的問題，單一的“先刑后民”難以全方位保護社會公共利益，可因案而定，巧用“民刑并舉”的訴訟模式為主，“先刑后民”、“先民后刑”的訴訟模式為輔的方式，一方面，附帶民事公益訴訟的審理并不一定要以刑事審判部分作為前提依據，兩者只有后期的裁判結果具有參考作用，而前提的準備工作互不依賴，可根據案件不同分別運轉程序；另一方面，在犯罪嫌疑人沒有捉拿歸案，而檢察機關已經掌握了刑事犯罪事實的情況下，可以適用“先民后刑”的訴訟模式，一來民事程序部分可為刑事部分提供證據輔助，二來可以適用缺席判決制度，以較快方式保護社會公共利益，實現司法公正與司法效率。

在充分協調兩種不同的程序方面，基于兩種訴訟程序的不同，可以進一步完善、協調兩者在法律適用、依據、訴訟范圍的同一性，細化環境刑事公益訴訟的可以提起附帶民事案件類型的情形，明確社會公共利益的范圍，將《刑事訴訟法》第101條規定的國家、集體財產遭受損失但沒有明確的社會公共利益損害的部分類型案件納入到兩高《解釋》第20條的范圍，彌補程序的空白。同時，進一步明晰兩高《解釋》第13條對民事公益訴訟規定的訴前公告程序適用的范圍，根據前文所述的“謙抑性原則”，訴前公告程序應當也適用于環境刑事附帶民事公益訴訟的范圍，而庭前公告期30天無疑將影響到刑事部分程序的審理效率，對此，建議庭前公告期適當縮短，或者庭前公告期的公告時間前置到立案當日，部分案件可優先審理刑事程序部分[16]。

在實現兩種證據規則的協作方面，由于刑事程序證據規則與民事程序規則存在不同，且民事程序的取證能力往往弱于刑事程序的偵查能力。因此，要盡快完善環境刑事附帶民事公益訴訟的程序性與實體性相關規定，充分利用刑、民兩道程序取得的證據的轉化率，加強檢察機關在附帶民事公益訴訟部分的調查核實權，建議由檢察機關的內部偵查監督、公訴、民事檢查部門或公益訴訟辦案組的聯動協作，通過證據鏈的信息共享、線索移送、協同配合等，打破信息壁壘，搭建與行政機關工作平臺相匹配的大數據平臺，以提高證據的舉證能力。同時，進一步細化環境刑事附帶民事公益訴訟兩種程序的證據證明規則，尤其是認定社會公共利益遭受損失的證明要件、舉證責任、因果關系等，與刑事程序的證據也進一步做好對接，以實現兩種證據充分協作。

五、結論

隨著我國生態文明建設的進程不斷前進，環境公益訴訟的民刑交叉問題將逐步凸顯，訴訟程序順應司法改革的步伐將是時代要求，也是新法優于舊法，新理念淘汰落后舊理念的改革要求。以檢察機關提起環境刑事附帶民事訴訟為出發點，不斷完善將環境污染的刑事程序與民事程序一并審的司法正義與效率，秉承基本的程序原則，兩種程序以內外有別，主次有分，以異曲同工、求同存異、與時俱進的姿態，發揮綜合訴訟機制的價值效應，實現環境公益訴訟與刑事訴訟齊飛共進，兩種訴訟程序優勢互補。