德國鄉村發展的做法與啟示

詹慧龍 劉 洋

(農業農村部農村社會事業發展中心，北京 100122)

二戰后，德國城市及工業受到重創。為重建城市、復蘇工業，大量人口從農村轉移，參與城市建設和工業發展，導致農村地區土地荒蕪、日漸凋敝，城鄉基礎設施和公共服務差距日益加大。為改變這一狀況，德國政府出臺了一系列政策措施，對“三農”發展進行強有力的支持保護。經過半個多世紀的努力，農業衰退、農村衰敗的現象得到有效遏制，工農協同、城鄉融合一體化發展的格局基本形成，成為國際鄉村發展建設的典范。究其原因，主要是他們在實踐中形成了“高保護”、“等值化”、“合作化”和“可持續”四大理念，并在全社會得到普遍認可和有效落實。

一、 鄉村發展基本情況

德國地處歐洲中部，人口約8 269.5萬，是歐盟人口最多的國家和第一大經濟體，不僅有著高度發達的工業，也擁有活躍的鄉村產業和良好的生態環境。德國鄉村發展主要有以下特點：農業勞動生產率高。全國有農場26.9萬個，農業勞動力61.7萬人，平均每個農場占地62公頃、有員工2.29人，每個農業勞動力創造產值3.84萬歐元、養活134個人。農民收入高。統計數據顯示，德國城市全職就業人員月均收入為3 771歐元，如果算上兼職就業人員，月均收入為則2 860歐元，而農民月均收入為3 300歐元，城鄉居民收入水平相當，生態環境好，注重自然資源和環境保護，村內外景觀優美，環境整潔，基本做到了綠化全覆蓋。村莊規劃整齊有序，注重歷史建筑和特色文化保護，處處呈現出傳統與現代交相輝映、人與自然和諧共生的鄉村風貌。城鄉差距小。德國基本法規定，不論城市鄉村，都必須保持基本相當的生活水平。只要有村莊的地方，都有完善的水電路氣訊等基礎設施。農民只是一個職業，享受著跟城市人一樣的公共服務和社會保障。據德國有關機構調查，78%的德國人愿意到鄉村生活。

二、理念和做法

(一)以“高保護”為手段，確保鄉村穩定發展

德國對農業農村的高保護、高投入是其鄉村建設取得成功的重要原因。一是對資源要素進行保護。首先，劃定村莊的生態空間，在法律層面對與農村生產生活緊密相關的林地、水域和生物資源進行嚴格保護，禁止開采生態林地，嚴禁狩獵野生動物，人工搭建鳥巢、水塘、洞穴、投喂站等設施，保護生物多樣性，建設風景旖旎的生態空間。此外，開展土地整理[1]，將細碎化的土地平整為便于機械化、規模化經營的大塊農地，提高勞動生產率。二是對產業發展進行保護。首先，確保產業合理收益。對農業經營者給予280-320歐元/公頃的資金補貼，如采取綠色生產方式，補貼資金將達400歐元/公頃。此外，圍繞ELER和LEADER支農項目體系，歐盟每年給予德國數十億歐元補貼資金，德國聯邦、州、市政府再給予10%-50%不等的配套補貼。[2]總體而言，每個農場獲得的各類補貼資金一般占總收入的30%，多的甚至可達40%-60%。其次，確保產業后繼有人。德國規定每個農場主需要且只能確定1個子女繼承農場，其目的是穩定現有農場規模，并保證農場經營者的收入不減少。如果農戶無子女或因各種原因確無子女能夠繼承，則該農場必須轉讓給其他農場主，且不能改變農業經營屬性，以確保農業生產經營規模。三是對農業人才進行保護。德國規定所有農業從業者必須完成3年的職業教育，獲得2項以上農藝技能，通過考試并取得職業資格證書。對農場主則有更高的要求，需要取得農經專業本科以上學歷認證。為有利于農業經營人才的培養鍛煉，德國在大學教育、生產實踐、職業培訓等方面都做了相應的政策設計和制度安排。這些措施確保了農業生產經營者都是符合產業發展要求，能夠適應市場挑戰的經營能手，強化了農業發展的人才支撐。

(二)以“等值化”為目標，提升鄉村幸福水平

為應對上個世紀60年代農村出現的人口老齡化、鄉村凋敝、農村生活水平下降的問題，德國推行了“鄉村發展不以城市為標桿，但應同樣美好”的“等值化”城鄉發展理念，激發了鄉村發展活力。“等值化”核心是促進城鄉“空間公平”，包含機遇與代際公平、分配公平和程序公平三方面內容。在促進機遇與代際公平方面，將工商企業布局在鄉村，增加鄉村就業崗位和財政收入，提振鄉村經濟；著力改善鄉村教育條件，使農村孩子也能得到較好的培養，提高人員素質；重視文化傳承和生態保護，為后代長期利用和永續發展創造條件。在促進分配公平方面，強調公共資源的合理共享，凡是公共財政支持的項目，都力求在城鄉之間做到均衡分配。比如，全德國所有的鄉村都納入了市政水、電、氣、暖供應系統；所有的公共基礎設施都盡量延伸到農村；醫療衛生、中小學教育等補貼資金做到了城鄉之間同一個標準。在促進程序公平方面，強調充分民主，采取“自上而下”和“自下而上”相結合的論證方式，讓村民作為村莊的主人全面參與村莊事務的決策和管理，國家和地方政府作為管理者和服務者保障村民合理意愿的落地與實施。[3]

(三)以“合作化”為路徑，推動鄉村共建共享

德國的“合作化”可以分為生產經營合作化和鄉村發展合作化兩個方面。在生產經營合作化方面，支持鼓勵農場主成立農村合作經濟組織，研究制定科學合理的運行管理機制。在一產環節，在良種采購、生物肥施用、疫病防控、大型農機共享等方面互通有無，實現專業化分工、規模化生產。在二三產環節，增強資金融通能力，實現農產品加工轉化增值，減少交易環節成本，集體應對市場風險，打造區域公共品牌，提升農產品附加值，拓展農民利潤空間。在鄉村發展合作化方面，為解決鄉鎮之間發展不平衡、較小鄉鎮無法獨立申報和實施鄉村建設項目等問題，通過政府引導和農民自主倡導等方式，建立區域合作社團組織。如巴伐利亞州Bernbenren市奧爾山跨地區鄉鎮聯盟，由相鄰3縣的14個鄉鎮組成，屬協會性質，各鄉鎮負責人都在聯盟中任職。聯盟成員共同制定發展規劃、商定項目方案、對接技術咨詢機構、聯合申報項目，協力推動解決土地整理、鄉村發展、產業提升、自然環境保護、文化歷史景觀維護和能源供應等問題，共同建設區域性服務機構，如影劇院、養老院、大型商超等設施，通過系統化設計、一體化建設、協同化發展，合力提升區域發展活力。

(四)以“可持續”為追求，推進鄉村長遠發展

促進可持續發展既是德國政府的既定國策，也是廣大農村居民的普遍愿望和自覺行動。主要體現在三個方面：一是生態可持續。合理劃分生態空間，著力推進生態保護。比如，德國《農業法》明確規定，全國每公頃土地消納的糞污不得超過170千克氮，以此為標準確定養殖業的總量。每個養殖場的糞污必須由農場負責消納，自身不能處理的糞污需付費轉地消納，這個做法有力保障了種養業協調發展。與此同時，德國大力推行生態友好型農業技術和產業發展，設立專門資金和項目支持綠色農業和有機農業生產。慕尼黑郊區的Herrmannsdorfer生態農場于上世紀80年代末開始探索養加銷相結合的綠色農業發展模式，政府在綠色產品生產、品牌宣傳、技術培訓、標準控制等方面給予了持續的財政補貼，經過30年的發展，該農場已經成為歐盟區域知名綠色農產品供應商，產品品牌價值和經營效益連年提升。二是經濟可持續。每個村都結合自身實際，打造有較高競爭力和較強生命力的主導產業，例如，北威州Straelen小鎮依托緊鄰荷蘭的區位優勢和廣闊的土地面積，積極對接荷蘭的花卉種植技術和適宜品種，大力發展花卉種植業，取得了持續可觀的經濟效益，目前該小鎮已發展成為繼阿姆斯特丹之后的歐洲第二大花卉生產基地和著名的花卉特色小鎮。三是文化可持續。經過二戰后70多年的建設和發展，德國的村鎮格局已基本定型，大部分鄉村都有百年以上歷史，在鄉村的轉型提升發展過程中，當地政府和居民都有很強的文化保護和歷史傳承意識，所有的古老建筑都力求保持原始風貌，當地有特色的文化項目也都得到較好的保護與傳承。例如，北威州杜塞爾多夫郊區的Zons小鎮，其核心區是修建于科隆大主教時期的古城堡，擁有600余年歷史，經過保護與修繕，保持了原始風貌，當地政府還通過挖掘歷史題材制作宣傳片、恢復舉辦傳統節慶活動等方式增強小鎮的歷史厚重感。

三、經驗與啟示

黨的十九大作出了實施鄉村振興戰略重大部署，規劃了我國鄉村建設和發展的藍圖。德國鄉村發展的理念及成功實踐，對我們推進鄉村全面振興具有一定的啟示意義。

(一)要尊重農民主體地位，激發農民參與熱情

德國在鄉村治理過程中，高度重視、積極鼓勵農民提出意見、參與建設。無論是重大項目的規劃決策，還是小型活動的組織實施，都需要通過民主決策之后才能予以實施。財政支持的涉農項目，一般只給定一個支持方向或大致范圍，具體建設內容與實施標準則通過“農民提出——專業機構評估——政府決策”的過程決定，這種“自上而下”和“自下而上”相結合的決策方式，將農民的需求和政府的目標有機結合起來，既充分調動了農民的參與熱情，又避免項目因統得過多過死而偏離實際或難以實施。我國幅員遼闊、各地情況千差萬別，推動農村的建設和發展，既要加強政府的引導推動，更要充分發揮農民的主體作用，通過多種方式調動農民的積極性主動性，有效地將民意民智民力匯聚起來，提高鄉村建設的質量和效能。

(二)要補齊基礎設施短板，提升鄉村發展品質

德國高度重視公共資源在城鄉間的均衡配置，市政基礎設施全部做到進村入戶，在鄉村居住不僅和城市一樣便利，優美寧靜的環境甚至更加宜人。當前，我國基礎設施和公共服務的城鄉差距明顯，農村優質人口外流態勢嚴峻。為避免鄉村凋敝，應持續加大“三農”投入，加快補齊農村基礎設施和公共服務短板，改善農村人居環境，使更多的人愿意在農村生產生活，為鄉村帶來人氣、聚集財氣、增添活力。

(三)要注重產業培育，增強鄉村發展動能

德國通過空間規劃和區域政策引導工商企業落戶在小城鎮，使鄉村不單單是農業生產的載體，也同樣是其他產業特別是工業企業的集聚地，從而創造大量就業機會，改善鄉村經濟結構，為區域發展注入新動能。當前，我國工業園區、創新基地大多布局在大中型城市，引發了城市人口超載等一系列社會問題。與此同時，鄉村廣闊的空間未得到充分開發利用，要素資源持續外流。為此，應統籌城鄉區域及產業規劃，出臺優惠政策，引導和鼓勵工商企業和產業園區向鄉村布局，既有利于改善城市病，也有利于提高農村基礎設施和公共服務的建設效益，同時為鄉村的持續繁榮奠定堅實基礎。

(四)要注重生態環境建設，促進鄉村永續發展

德國高度重視鄉村生態建設和環境保護，大力推行綠色種養方式，加強環境教育與治理，改善了人居條件，留住了綠水青山，優美的田園風光成為鄉村最大的資產和最引人的亮點。當前，我國鄉村環境問題比較突出，農業生產方式還比較粗放，農村人居環境亟待改善，自然資源保護還不夠有力。為此，應大力推行農業綠色生產技術模式，推動農業高質量發展；加快推進農村改水改廁與垃圾污水處理，加強環境治理，改善人居環境，留住清新自然的田園景觀，彰顯宜居鄉村的獨特風貌。

(五)要加強土地整治，提高保護利用水平

德國將土地整理作為提高農業規模化水平和經營效益的重要抓手，將其作為解決鄉村發展問題的有效途徑，強化了景觀和資源保護，促進了土地權人的交流合作，提高了土地利用效率，改善了村容村貌。當前，我國農村土地利用還比較粗放，低產田較多、細碎化嚴重，土地規劃及治理體系尚需完善。應在現有提高耕地質量、增加耕地面積這一任務目標的基礎上，擴展土地整治的內容，將其與農業產業化、基礎設施建設、生態環境保護有機結合，以最優化利用土地資源，最大化發揮土地效能。