鄉村振興背景下少數民族農村社會治理面臨的新問題及應對機制

季 晨 周裕興

（南京師范大學 社會發展學院，江蘇·南京 210097）

一、當前少數民族農村社會治理的三個變化

中國的經濟發展，使社會結構發生了巨大地變化，與這種變化相適應，社會治理也隨之做出了相應地調整。作為社會政治中比較復雜的部分——農村社會治理，少數民族地區和其他地區一樣，都是依托農村這個大背景，把改善農村生活環境，維護農村秩序安定作為目標。但由于少數民族獨特的地域性、民族性，其農村社會治理更是在民族團結、社會進步方面有著非常重要的作用。為了充分發揮這些作用，少數民族農村社會治理發生了以下三個方面的新變化。

（一）從“管理”到“治理”的改變

從農村社會管理到農村社會治理，不僅是概念的變化，而且是理念的轉變，在黨的十八屆三中全會上，“社會治理”首次出現在報告中，“治理體系”和“治理能力”的現代化成為全面深化改革的總目標，這充分表明黨已清楚新時期中國社會轉型的特點，并制定了符合中國當前實際的發展戰略。這一理念可以促使各級政府在農村治理中完成從單純管理者身份到治理服務者身份的跨越，發揮好引領、協調、監督的作用。認真研究少數民族鄉村治理問題及應對機制，可以提高對民族地區的基本公共服務水平，促進各民族的共同繁榮，可以提高民族凝聚力和認同感，鞏固黨在民族地區的執政基礎，從而推動具有中國特色社會主義性質的民主政治的健康穩定發展。

（二）鄉村振興戰略為“三農”問題重新定調

在黨的十九大報告中，為了實現鄉村的全面發展，提出“鄉村振興戰略”。鄉村穩定、和諧并充滿活力，才能持續推動鄉村現代化不斷向前發展，穩定是發展的基礎，發展是穩定的結果，以鄉村的穩定和諧來促進鄉村的振興，既要靠發展來推進，又要靠科學有效的鄉村治理來實現。少數民族地區的鄉村社會治理要始終以改善民生為出發點，始終堅持提高鄉村基本公共服務水平，從交通、通信、環保、公用設施等公共服務領域來保障基本民生需求。當然，受民族地區地理位置、生活習俗、宗教信仰、經濟發展等方面的影響，民族地區的鄉村治理仍面臨著諸多困難，只有在鄉村治理中始終心牽“國計民生”，才能提高治理水平，確保民族地區農村“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”，才能走出一條有中國特色的民族地區鄉村振興之路。

（三）村民自治成為少數民族地區自治法最基本的單元

農村社區治理成為少數民族地區的工作重點。村民自治的參與主體是少數民族農牧民，其目的是調動廣大農牧民的積極性和主動性，有效處理本村的公共事務，維護村民的共同利益，實現自我管理、教育和服務。少數民族地區的村民自治性組織已普遍建立，由于民族地區少數民族的民族風氣和宗教習俗中某些方面和村民自治制度不相吻合，在實施過程中村民會出現抵觸或阻礙等問題，所以當民族風氣和宗教習俗與國家法不相吻合時，就需要進行協調，依據民族區域自治法推行村民自治。2015年5月，《關于深入推進農村社區建設試點工作的指導意見》中對“民族地區農村社區”做了具體的概念界定，“民族地區農村社區”是一種帶有地域性質的居民生活共同體，以自然村、中心自然村為主，包括周邊小村落共同組成。對作為基層社會組織的農村社區進行有效治理，可以解決基層社區社會發展中出現的問題，拓展基層組織的服務功能，促進社會的和諧穩定。民族地區農村社區治理模式是在農村社會治理的基礎上產生的，重在培養村民的主體意識，培養農民政治精英，這種治理模式要以加強基層黨組織建設為核心，在民族地區基層政府的引導、服務和監督下展開工作。以此作為工作重點，可以實現民族地區的安定團結，為全面建成小康社會的目標實現提供保障。

二、當前少數民族農村社會治理的實踐障礙

（一）民族地區社會階層的分化要求社會治理精細化

在現代化進程中，少數民族地區的社會結構發生了巨大變化，除了以土地收入為主的農業勞動者以外，還出現了外出務工來實現家庭小康生活的打工者，以銷售農產品獲取利潤的農產商戶，自主創業的農民企業家，以及因文化低、無就業能力而游離于農村和城市之間的無業人員等群體。這些群體的出現一方面表明少數民族農民經濟收入渠道的增多，在一定程度上可以減少直接的利益沖突，增加了平等社會地位的機會，為繁榮農村經濟做出了貢獻。另一方面，由于農村社會階層的分化，農民收入貧富懸殊出現，他們的利益訴求相互交織而又有差異，社會利益格局的調整，使不同利益群體之間不可避免地會產生矛盾與沖突，社會治理受市場經濟的影響遇到了嚴峻挑戰，非制度政治參與多發以及由此引發的集體性事件成了少數民族地區農村治理的極難問題，嚴重擾亂了民族地區農村社會秩序的穩定。少數民族地區出現的社會階層分化要求社會治理和服務也必須進行細化。

（二）民族地區鄉村在城鎮化進程中加速衰落

城鎮化建設松動了土地、村莊對農民的捆綁關系，使大量的農村人口進入到城市，越是地處偏僻，經濟落后的村莊，青壯年勞動力流出越是嚴重，除了老弱病殘以外，村莊難以覓到“阡陌交通，雞犬相聞”的生機和活力，特別是少數民族地區，“空心村”和“空殼村”現象更是比比皆是。人力資源的流失改變了鄉村社會結構，“熟人社會”被松散型的“維持會”代替，鄉村文化正在失去它特有的文化自信和價值體系，鄉村傳統習俗不斷簡化，傳統宗教信仰儀式無奈取消，由熟人社區輿論衍生的誠信“契約”精神也因人員流動的影響而逐步喪失，淳真質樸、安貧樂道的鄉村優秀傳統正在被膨脹的物欲日益侵蝕，這種民族文化的逐漸消亡，損壞了多元文化生態，也使民族地區的鄉村治理產生很多新的問題，比如，降低了村民對社區的認同感，對社區公共事務管理缺乏主動和熱情，不注重村落環境的保護，對公共設施建設漠不關心，這些情形都加劇了民族地區鄉村的衰敗。

（三）民族地區的特殊性給村民自治的實施造成了障礙

少數民族地區特殊性表現在村民自治的民族特色，除了《憲法》，國家制定的民族性的法律規定保障了少數民族的政治權益、經濟利益和文化傳承，為村民自治的發展提供了法理依據和制度基礎。少數民族地區的特殊性還表現在村民自治的民族意識，少數民族非常重視血緣關系和骨系法則，對族群有強烈的自我認同感和歸屬感，對本民族領袖非常信任和依賴。所以在村民自治選舉中，他們為了選出本宗族或者本民族的強者來維護自己和宗族的利益，就會出現宗族或宗教勢力操縱選舉，利用影響拉選票，迫使他人違心選人，這些現象使村民的民主參與熱情度不高，也使村民自治的政治參與冷淡。民族地區的特殊性還表現在地域差異，同村不同工，各有各的活，所以在村級事務中各唱各的調，缺乏凝聚力和平等自主意識，民族地區的農牧民受傳統依附觀念的影響，愿意“受制于人”，導致村民自治變質為村主任自治或村書記自治，侵犯了村民的政治民主權利，造成民主言論“一言堂”，鄉鎮政府合法介入時也容易被以村民自治的名義阻擋在外，形成自治的壁壘。

（四）現代化進程對少數民族地區的思想沖擊

現代化進程，不僅使少數民族群眾走出村落，接受了現代城市發展的理念，也使現代科技深入到少數民族村落，影響著村民的政治生活、經濟生活及思維方式，比如網絡傳播，民族地區村民受教育水平較低，思想單純、信仰樸素，經濟利益和政治權利受到傷害時，就容易被宗教極端思想滲透，而網絡傳播使宗教極端思想更加快捷、更具隱蔽性。宗教極端分子通過互聯網進行非法結社和組織民族暴恐事件時有發生。

三、當前少數民族農村社會治理實踐障礙的原因分析

（一）貧困是造成少數民族農村社會治理問題的重要原因

少數民族地區，由于生態環境惡劣，經濟基礎薄弱，產業總值不高，政府財政收支規模明顯滯后其他地區，城鄉經濟發展失衡，教育、衛生、文化等社會事業均處在落后狀態，農民的貧困給社會治理帶來一系列問題，失學、素質低、無就業能力，使得少數民族地區農村的一些青少年進不了城，也回不了村，社會缺乏關心，政府缺少幫助和引導，使他們社會責任感缺失，極易被“三股勢力”拉攏，給社會帶來隱患。

（二）城市文明蠶食農村人才資源使農村社會治理缺乏活力

城市代表著比農村更加先進的文明，就業機會多，基礎設施好，公共服務能更好地滿足生活需求，使得農村特別是民族地區的農村的人才資源不斷涌向城市，鄉村被城市不斷蠶食，“空心村”“空殼村”的出現也就在所難免了。農村精英的流失，使得農村村民自治選舉中難以選出有“威懾力”“掌控力”的年輕村干部，有些村干部雖然能夠“服眾”，但是城鎮農村兩頭跑，也很難把時間和精力放在本村的治理和服務上。

（三）民族地區政府重城鎮建設、輕鄉村發展的政策加劇了鄉村空心化問題

在十九大“鄉村振興戰略”實施以前，政府多傾向于城鎮建設投入，而忽略了農村的發展，比如公共設施建設，城市的由政府完成的，鄉村本來就缺少資源，卻由鄉村自己解決。農村公共服務水平自然落后于城市。另外，有些民族地區為追求城鎮化“數字”，制定了集中資源辦學和扶貧移民搬遷等政策。集中資源辦學由于過度集中，邊遠地區村寨的祖輩們為了孩子能夠上學，只好離家陪讀，以致村寨“十室九空”。還有扶貧移民搬遷也導致了少數民族村寨的消失和空心化。

四、當前少數民族農村社會治理的應對機制

（一）促進民族習慣法、村規民約與國家法有效銜接，制定修訂符合民族特色和當地實際的村規民約

在民族地區，民族習慣法體現少數民族的整體意志和利益，并被民族整個群體認可，以人與人之間的相互依賴和信任為立法和實施基礎。村規民約是一個民族或村落的生存規則，維護的是鄉村的整體利益，是對全體村落或民族成員行為的約束和規范。把民族習慣法和村規民約與國家法嫁接，制定修訂符合民族利益訴求和當地實際情況的村規民約，可以使村民感覺到“村民自治”是自家的事，和自身利益密切相關，也就解決了“對自己的民族權利不珍惜，對村民自治的民主程序不理解，嫌麻煩”等治理難題。但在嫁接過程中，村規民約的制定和修訂應該吸收習慣法的積極因素，補充完善國家法，排除習慣法的消極因素，如藏族的“以財抵命”等，從而保證國家法的立法權威和執法統一。

（二）建立村民自治多元并舉模式，真正體現村民自治的民主特色

當前，少數民族村民自治仍然以村民委員會為主，而村民委員會不僅是村民自治組織，還是政權機關和經濟團體，村民們并沒有完全認可其為自己的自治組織。如果能引導村民建立由鄉村精英、先賢組成的社會組織，如“先賢評理會”“紅白理事會”“理財小組”等，讓他們和村委會一道參與本村村民自治，將會在提供社會服務、化解村鄰矛盾等方面起到積極示范作用。現在民族地區不少突發性群體事件往往是一些非組織個人因溝通不暢、不能理性思考下的過激煽動行為，而由村民信任的鄉村精英、先賢組成理事會及時解決村民最關注的“頭等大事”，就可以使村鄰和睦友好、村里和諧安定。由于少數民族地區的村民還缺乏民主自治意識，村委會在涉及村民重大利益的事項中極容易出現問題，比如，土地征用補償及分配、定居點建設補償與分配、新農合醫療等，就應該接受“理財小組”的監督或者成立具體的“分配委員會”來保證溝通順暢，真正體現出村民自治的民主特色。

（三）暢通“最后一公里”，和諧基層氛圍

“農業強、農村美、農民富”是鄉村振興戰略的偉大目標，這就要求政府和農村社會治理的工作者努力提高村民參與產業發展的熱情，努力擴大村民在產業發展中的受益面，使民族地區最偏遠的農村也能聽到黨和國家的心聲，感受到黨和國家給每位農民送去的溫暖。在惠農政策、民生項目的落實中，既要兼顧不同群體的意愿，又要向貧困農牧民適當傾斜，真正體現農村產業發展和農民就業的機會平等。同時要在少數民族聚居區的農村，利用網絡、廣播、宣傳單等形式，對群眾進行明辨是非、堅定立場的教育，鼓勵民眾積極主動檢舉揭發暴恐分子，使暴恐分子無路可逃、無處藏身。認真做好問題青少年、無業人員以及受宗教極端思想影響村民的思想轉化工作，對流動人口要做好數據采集、跟蹤服務。還民族地區農村一個風清氣正的良好生活環境。

（四）民族地區農村治理要優先發展教育，提高民族地區農村子女的文化水平和就業能力

教育的發展與受教育水平及人口素質有極大的關系，農村經濟文化要發展，教育也起著重要的作用，要想使民族地區的農民擺脫愚昧貧困，走向富裕文明，就要在民族地區農村加快實現免費義務教育，大力支持發展中等教育，鼓勵社會力量在民族地區以各種形式進行辦學，設置民族教育專項經費補助，不斷增加民族教育的投入，只有“先富腦袋”才能“再富口袋”。少數民族地區有些村民之所以游離于城市和農村之間，成為無業人員，一方面是受落后思想的影響；另一方面，則是因為文化素質低，沒有一技之長，缺少就業能力，這給農村治理帶來很大問題。在民族地區優先發展農村教育，不僅提高了農民的文化素質、為村民的技能培訓和能力提升奠定了基礎，而且能夠滿足村民的文化需求，為農村治理營造了良好的文化氛圍。

（五）利用生態環境的后發優勢，大力發展高效農業和生態旅游，吸引村民留守農村，從而使農村社會治理能夠保持生機和活力

少數民族地區的農牧民一直傳承著原生態的宗教信仰，形成了對自然的敬畏、崇尚和愛護心理，這種樸素觀念的保留和傳承為生態環境的保護作出了重大貢獻，也成了少數民族農村治理的后發優勢。民族地區受地理條件的限制，不能大力發展規模化機械農業，但是民族地區勞動力大量外出，把農村生產用地適度集中起來，建立家庭農場已成為可能，再加上生態環境的優勢也為發展高效農業提供了條件。農業從業人員通過整合資源優勢和農業生產現代化優勢，同樣可以利用農業生產獲取不錯的經濟效益。農業生產有利可圖，就會增加吸引力，為少數民族村寨留住了相當的村民，避免了“空心村”“空殼村”的大量出現。另外，利用民族地區農村的生態環境優勢和民族文化特色，開展文化生態旅游也是增加少數民族村民就業機會、提高村民收入的重要路徑，這也為推動少數民族農村經濟發展、文化繁榮，推進農村社會治理提供了保證。

（六）利用現代信息技術，拓展少數民族群眾利益溝通渠道，努力提供少數民族地區農村治理的服務水平

在當前農村治理中，政府已不再單純是管理者的角色，還擔負著引導、服務、協調、監督的責任。要提高少數民族地區農村社會治理的服務水平，政府可以利用現代信息技術，開設政務服務平臺，公開惠農政策、惠民項目、基層組織建設等群眾關心的內容，激發村民參與農村治理的熱情，可以開設農事頻道，為偏遠山區農民提供農技種養、農產品市場等信息，解決農民的利益訴求。