城市軌道交通運營企業應急預案體系規范化建設的探討

劉 煜 紀紅波 張格學

(西安市軌道交通集團有限公司運營分公司,710016,西安//第一作者，高級工程師)

城市軌道交通應急預案體系是實施突發事件應急管理，安全、有序、高效地處置突發事件的保障體系。各城市的軌道交通應急預案體系差異很大，存在著體系構成不合理、預案類別不全、專項應急預案數量繁多、指導性不強等問題，給突發事件的處置造成一定影響。本文通過對各城市的軌道交通應急預案體系的分析，指出問題，提出要求，給出了編制應急預案的建議目錄，可為各城市的軌道交通運營企業編制應急預案體系提供參考。

1 城市軌道交通應急預案體系問題分析

根據2016年國家安全生產監督管理總局令第88號《生產安全事故應急預案管理辦法》(2016年7月1日施行)，生產安全事故應急預案體系包括綜合應急預案、專項應急預案、現場處置方案3個層級。運營的風險種類多、可能發生多種類型的事故，因此應設綜合應急預案。綜合應急預案是運營單位應對生產安全事故的總體工作程序、措施和應急預案體系的總綱，是其它應急預案的上位預案，并對無預案的突發事件具有普遍指導意義。對于某一種或者多種類型的事故風險，生產經營單位可以編制相應的專項應急預案。對于危險性較大的場所、裝置或者設施，或者事故風險單一、危險性小的生產活動，應編制現場處置方案。在此原則要求下，城市軌道交通運營企業均建立了突發事件應急預案體系，但因各運營企業對此要求理解不一致，致使編制的應急預案差異較大，主要存以下幾方面問題：

1) 應急預案體系構成不合理。目前，國內各城市的軌道交通運營企業，均按照《生產安全事故應急預案管理辦法》編制了綜合應急預案、專項應急預案和現場處置方案。綜合應急預案僅有1個，各城市的軌道交通運營企業均一致。而專項預案、現場處置方案則相差較大，大部分城市的軌道交通運營企業的專項應急預案為20～30個，但有些企業多達上百個。國家及行業管理部門對專項應急預案和現場處置方案的編制僅有原則性的要求，但無明確的細化標準，這是運營企業應急預案體系構成較為混亂的主要原因。如：部分城市的軌道交通運營企業將乘客傷亡應急預案、AFC(自動售檢票)系統車站緊急按鈕電源故障應急預案、空調故障應急預案等列入了專項應急預案。這些應急預案是否應列入專項應急預案，沒有明確的標準。

2) 應急預案體系覆蓋不全面。一般地，運營單位應急預案體系應包括自然災害類、公共衛生類、事故災難類(生產事故類)、社會安全類4大類，但是，有些城市的軌道交通運營企業的應急預案體系涵蓋不全面，如：未將公共衛生類納入；在生產安全事故中，未編制《特種設備安全法》，對特種設備應急預案沒有明確要求。

3) 同一應急預案中故障與事故不分。如在同一專項應急預案中，既有設備故障，也有設備故障引發的突發事件。從處置程序及響應級別、處置措施上來說，若為故障，該專項應急預案的響應過于復雜；若為突發事件，則該專項應急預案的響應又相對簡單。

4) 應急預案的可操作性不強。有些城市的軌道交通運營企業的應急預案體系看似完備，也是嚴格按照GB/T 29639—2013《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》的格式、板塊進行編制的，但是應急預案中的具體應急措施不明確或者脫離現場實際，因此，當突發事件發生時，指揮人員往往不知所措，具體操作者往往無法執行。如：“水淹道床至軌腰時速度應控制為30 km/h”，但司機無法判定水淹道床是否至軌腰；高架區段接觸網懸掛異物是否影響行車，無明確的判定標準，司機無法準確判斷。

5) 專項應急預案定位不清。專項應急預案應針對事故性質嚴重、可能造成人員傷亡或較大經濟損失、對行車及運營秩序會造成重大影響的突發事件，但好多專項應急預案盲目求全，將大、小問題都列入專項應急預案中，致使專項應急預案的針對性不強。如將諸如公交接駁、區間疏散等非原發性的現場處置方案也編制在專項應急預案中。

6) 應急預案內容編制不嚴謹。有些應急預案中無機構人員、物資、規范化文本格式、關鍵線路、標識和圖紙、應急預案名錄、有關協議等；有些應急預案將信息報告的對內通報、對上上報、對外傳遞描述不全面，甚至未明確信息報告的形式、內容、時效等；有些應急預案的運營突發事件風險分析過于簡單，僅有寥寥幾行；有些應急預案的突發事件等級劃分與國家不一致，過于苛刻，不利于保護運營企業的積極性；有些專項應急預案未明確應急機構及職責，僅明確按照綜合應急預案執行，而不同突發事件啟動的層次、范圍不同，不能一概而論。

2 城市軌道交通應急預案體系問題的解決思路

應急預案體系應構成合理、覆蓋全面、層級分明，同時具有較強的可操作性。城市軌道交通運營企業的應急預案體系均應該按照綜合應急預案、專項應急預案、現場處置方案的層次進行編制。筆者根據長期的運營應急管理實踐，針對目前各運營企業應急預案體系中存在的問題，提出相應的解決方案。

2.1 綜合應急預案問題的解決思路

綜合應急預案除遵循國家應急管理方面相關規章、標準的原則要求外，建議突出以下幾點：

1) 在應急響應中，應明確提出應急響應的響應等級，將影響較大的突發事件與影響較小的設備故障的響應區分開。突發事件的影響范圍大、涉及專業多，甚至需要社會力量來協助處置，因此其響應級別較高；設備故障的影響范圍小、延續時間短，僅需軌道交通運營企業個別專業進行處置，因此其響應級別低。當發生影響較大的突發事件時，應啟動級別高的、相對復雜的響應程序；當發生一般設備故障時，應啟動級別低的、相對簡單的響應程序。

2) 按照GB/T 29639—2013《生產經營單位安全生產事故應急預案編制導則》規定，信息報告應分為信息接收與通報(對內)、信息上報(對上)、信息傳遞(對外，如119消防、120急救、道路公交公司等外部單位)3類，并明確報告的形式、內容、時效等。

3) 突發事件的等級與國家規定應一致。即：連續中斷行車2 h以上,構成一般運營突發事件；連續中斷行車2 h以下，構成運營企業內定的突發事件。這樣可最大程度保護運營企業。

4) 附件中應明確應急人員、應急物資及應急協議。應急人員中應含應急組織機構人員、應急搶險專業人員、應急專家組成員等，聯系方式應含社會力量及應急各級指揮機構聯系方式，有變化時，及時更新；重要物資裝備的名錄或清單應含重要應急物資的名稱、規格、數量、儲備處所、所屬專業和保管人聯系方式等；有關協議或備忘錄宜含道路公交(或航空、鐵路)接駁協議、急救協議等，對于城市交通委員會(或交通局)明確的應急職責分工或要求，無需協議，可附入相關文件或會議紀要。

5) 附件變動頻繁，宜單獨成冊。附件中的應急人員、物資、裝備等的變化較為頻繁，為便于修訂，宜單獨成冊。

2.2 專項應急預案問題的解決思路

專項應急預案是應急預案體系的核心，具有承上啟下的作用。列入專項應急預案名錄的應符合以下要求：

1) 應為原發性突發事件。而不應將突發事件發生后采取的具體措施列為專項應急預案。

2) 應為影響較大或后果嚴重的突發事件。如造成人員傷亡或較大財產損失，或嚴重影響行車秩序、運營秩序的設備故障，不應將后果不嚴重的設備故障納入專項應急預案。

3) 應為處置難度較大的突發事件。需要運營單位內部多專業配合，甚至需動用社會力量，如需調用公安、消防、急救、衛生、環保等社會力量。

4) 考慮應急預案的系統性，應包含自然災害、公共衛生、社會安全、事故災難(生產事故)4類預案。

5) 國家相關法律、法規明確要求的、必須編制突發事件應急預案的。如特種設備專項應急預案、職業衛生專項應急預案和環境保護專項應急預案等。

2.3 現場處置方案問題的解決思路

現場處置方案針對的是風險單一的突發事件，是突發事件發生后需采取的具體的措施，由單個或個別專業實施的現場處置方案。運營單位編制的現場處置方案應包括突發事件應急處置方案、設備故障應急處置方案、車輛故障應急處理指南、一站一預案等。應按照以下要求編制現場處置方案：

1) 運作類崗位按照突發事件編制，名稱為“xx突發事件應急處置方案”，如車站各崗位、控制中心各調度崗位針對的某一特定突發事件。

2) 設備設施類崗位按照崗位(專業)進行編制，名稱為“xx設備故障應急處置方案”。

3) 列車駕駛員采用列車故障處理指南，通過指南指導進行應急處置，維持列車運行。

4) 一站一預案是由車站結合本站平面布局、設備設施、周邊環境影響及人員結構等特點，針對火災、突發大客流等突發事件編制而成的現場處置方案。

3 城市軌道交通應急預案體系目錄建議

根據城市軌道交通應急預案體系編制中存在的問題及解決方案，筆者就專項應急預案及現場處置方案的編制名錄提出以下建議。

3.1 專項應急預案目錄

3.1.1 自然災害

1) 惡劣天氣專項應急預案。包括應對臺風、洪水、冰雪、高溫、大霧(霾)等氣象災害的應急處置。

2) 地質災害專項應急預案。包括地震、山體滑坡等地質災害，將地震12級烈度劃分為3個預警及處置級別，分別制定不同的處置措施。

3.1.2 公共衛生

1) 車站突發公共衛生事件專項應急預案。

2) 職業病危害事故專項應急預案。包括職業性中毒(如笨、有害氣體中毒)、有限空間作業受困窒息、酸堿灼傷、高溫中暑等。

3) 環保專項應急預案。包括危險化學品泄漏、環境污染突發事件等。

3.1.3 社會安全

1) 恐怖襲擊專項應急預案。常規手段包括襲擊、劫持和破壞等3種，非常規手段包括核與輻射恐怖襲擊、生物恐怖襲擊、化學恐怖襲擊、網絡恐怖襲擊等4種。具體包括：遭遇縱火、爆炸、投毒、核生化襲擊、砍殺、劫持等恐怖襲擊，遭遇威脅、恐嚇及網絡信息安全等恐怖襲擊。針對性提出發現可疑人員、發現可疑物品的處置措施。

2) 突發治安事件專項應急預案。包括搶劫、斗毆、非法集會等嚴重治安或刑事事件等突發事件。

3) 網絡信息安全專項預案。包括網絡病毒傳播、網絡侵入和攻擊、數據泄露和網絡癱瘓等。

3.1.4 事故災難(生產事故)

1) 運營區域火災專項應急預案。包括車站站廳、站臺、設備區(地上、地下車站)、區間、列車及車站周邊、連通物業區域、變電所等處的火災突發事件。

2) 場段火災專項應急預案。包括物資總庫、易燃品庫、其它生產區域等處的火災突發事件。

3) 突發大客流專項應急預案。包括大客流引導措施及踩踏的防范措施。

4) 列車沖突、脫軌、傾覆專項應急預案。

5) 列車故障救援專項應急預案。包括輪軸固死、刮弓(刮靴)、列車失去動力等故障引起的突發事故。

6) 列車擠岔專項應急預案。

7) 道床淹積水專項應急預案。

8) 線路結構重大故障專項應急預案。包括橋墩開裂、橋梁支座變形、建構筑物坍塌、隧道沉降、鋼軌斷裂等重大故障引起的突發事件。

9) 多聯鎖區信號故障專項應急預案。

10) 大面積停電專項應急預案。包括單個車站或多個車站全部停電的突發事件。

11) 正線接觸網(軌)故障導致無法供電專項應急預案。包括剛性接觸網、柔性接觸網、接觸軌等設備故障引起的突發事件。

12) 特種設備專項應急預案。包括鍋爐、壓力容器、壓力管道、電梯、起重機及場內機動車輛等突發故障應急預案。

3.2 現場處置方案目錄

3.2.1 突發事件應急處置方案

1) 軌行區異物侵限應急處置方案。

2) 人員非法進入線路應急處置方案。

3) 列車車門/屏蔽門夾人夾物應急處置方案。

4) 站臺門故障應急處置方案。

5) 乘客意外傷害應急處置方案。

6) 區間疏散應急處置方案。

7) 公交接駁應急處置方案。

8) 車站水災(水淹)應急處置預案。

9) 調度手冊。針對不同的某一特定的突發事件各調度崗位的指揮、協調與配合預案；臨時扣車和加車，越站行車、各種交路列車折返等行車組織應急處置措施。

10) 員工食物中毒現場處置方案。

3.2.2 設備故障應急處置方案

各專業設備系統發生故障后的應急處置措施：一是維持列車運行，運營結束后再行修復的過渡性措施；二是列車無法運行，立即進行修復的應急處置措施。以上應急處置措施按照專業分別編制。

1) 房建系統故障應急處置方案。

2) 橋隧系統故障應急處置方案。包括地下隧道及高架段橋梁等結構隱患的應急處置方案。

3) 軌道系統故障應急處置方案。包括道床拱起、隧道拱頂漏水、隧道結構意外打穿等故障或隱患的應急處置方案。

4) 道岔故障應急處置預案。

5) 接觸網(軌)系統故障應急處置方案。包括柔性接觸網、剛性接觸網、接觸軌及直流牽引供電中斷等故障的應急處置方案。

6) 供(變)電設備故障應急處置方案。

7) 機電設備故障應急處置方案。包括站臺門、電梯、電扶梯等與乘客服務密切相關的突發故障。

8) 自動化監控系統應急處置方案。

9) 工程車輛故障應急處置方案。

10) 信號系統設備故障應急處置方案。包括信號ATS(列車自動監控)故障、車站聯鎖故障、ZC/LC(區域控制器/線路控制器)故障、道岔無表示等故障。

11) 通信系統設備故障應急處置方案。

12) AFC設備故障應急處置方案。

3.2.3 車輛故障處理指南

適用于車輛故障時列車駕駛員維持列車運行的應急處置指導。

3.2.4 一站一預案

應結合各站實際情況編制車站應急預案。編制車站應急預案時，需確定應急出入口的位置、各種突發事件先期處置的人員組織、需要的協助的運營專業及社會力量；涉及不同運營單位的共管換乘站，應制定客運組織協同處置預案。

4 城市軌道交通應急預案體系遵循的一般原則

1) 應急預案體系應突出“安全第一”。應充分考慮救援搶險的安全性，防止因救援措施不當引發次生事故，或使事態進一步擴大；同時，應考慮救援人員的安全，救援人員要佩戴必要的勞動防護用品，特別是特種勞動防護用品。如搶救封閉空間窒息人員時，救援人員進入前首先要測試封閉空間有害物質濃度，救援人員必須佩戴防毒面罩，且最少兩人同時作業。

2) 應急預案體系應突出“預防為主”。針對運營安全風險，制定切實可行的預防措施，包括安全技術措施和安全管理措施，降低突發事件發生的概率；在預報預警上，也應突出預防為主，如發生火情后，應“有火就報”，而不應“視情況報119”，避免因火勢不可控而造成更大損失。

3) 應急預案體系應堅持“以人為本”。城市軌道交通的產品就是實現乘客的安全位移，因此，突發事件發生后，首要的就是搶救傷亡人員，把乘客盡快地轉移、疏散至安全地帶，把傷亡乘客第一時間送往急救醫院進行救治。

4) 應急預案應體現“科學施救”。根據近年來國內發生的特、重大事故，特別是2015年8月12日天津港發生的特別重大火災爆炸事故，從其搶險救援效果來看，媒體和社會不再認為需要不惜一切代價開展救援工作，而是認為應突出故障(事故)導

向安全、效率服從安全，應科學施救，把事故的損失和搶險救援的損失降低到最低。

5) 應急預案體系應明確“應急響應結束的條件”。應正確理解“先通后復”，“先通”不是盲目地恢復開通，而是在安全的前提下恢復運營，應在滿足恢復運營的基本條件下才可開通運營。所以應急救援結束恢復運營必須明確應急響應結束的條件。

6) 應急預案體系應考慮不同組織架構預案各層級的設置。隨著開通線路的增多，運營生產組織架構也需做調整，架構層級會越來越多，越來越復雜，因此，應急預案體系應根據運營生產組織架構層級科學設定，把通用的應急預案列入運營企業級別，有差異的可針對性列入下一層級。不同層級的應急預案供相應層級的人員學習和使用。

5 結語

基于對城市軌道交通運營企業突發事件應急預案體系建設的分析，指出運營企業在應急預案體系建設中存在的普遍問題，針對問題提出了相應的解決思路，并根據解決思路形成了應急預案體系的推薦目錄，該推薦目錄對城市軌道交通運營單位應急預案體系的規范化建設具有指導意義。