論中央與地方關系中的“積極性”與“主動性”原
——基于我國《憲法》第3條第4款的考察

鄭 毅

（中央民族大學法學院，北京100081）

我國《憲法》第3條第4款將“主動性”和“積極性”明確定性為我國處理中央與地方關系基本原則的實質要素，①本文將我國《憲法》和相關法律規范中所涉及中央與地方職權事項的主動性和積極性以引號標示，以區別于行為狀態的主動性和積極性。但學界卻鮮有著述深入探討該憲法表述的規范內涵，這就直接影響和削弱了該款在中央與地方關系調整實踐中的規范價值。

一、規范與規范史：“積極性”制度形象的變遷密碼

（一）霧里看花：“積極性”的文本形象

我國《憲法》第3條第4款的“積極性”在規范層面究竟所指為何？直接聚焦該問題的研究并不多見，而有限的成果又莫衷一是。如有學者認為，該款的“積極性”不能僅理解為是推動經濟發展和提高效率的積極性，還應包括推動社會發展和實現公平正義的積極性；②辛向陽：《進言中央與地方的事權劃分》，《人民論壇·學術前沿》2012年7月（中）。另有學者提出促進社會經濟發展、穩定社會政治秩序和發展文化教育事業的三元結構；③參見王軍：《發揮地方積極性的理論定位與政策選擇》，《理論視野》2002年第6期。還有學者認為地方積極性、自主性和創造性就是“允許并鼓勵地方政府自主創新、先行先試，允許地方做中央或國家法律法規不禁止做的事情，中央（領導人及部門負責人）深入實際，調查研究，總結經驗，并向全國推廣。同時允許地方犯錯誤，寬容創新失敗，及時幫助總結教訓，糾正錯誤”。④胡鞍鋼：《論新時期的“十大關系”》，《清華大學學報（哲學社會科學版）》2010年第2期。前述理解要么將積極性、自主性和創造性（與我國《憲法》第3條第4款的表述有出入）混為一談，要么只是對積極性的泛泛說明，而非對內涵結構的解釋與呈現，更遑論能否經得起周延性標準的考問。

筆者認為，破題的關鍵在于回歸“積極性”的本源及其在央地關系場域中的制度形象。正如有學者指出的，“積極性”作為開放的不確定條款，不能僅以一般解釋方法進行釋義，還須依價值判斷對其進行具體化，而為防止價值判斷的肆意性則既應結合相關的具體條款，也要考慮社會情事等客觀因素。⑤王建學：《論地方政府事權的法理基礎與憲法結構》，《中國法學》2017年第4期。

《現代漢語詞典》對“積極”一詞解釋為：“肯定的，正面的，有利于發展的（多指抽象層面）；進取的，熱心的。”⑥中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》，商務印書館2012年版，第599頁。顯然后一種含義更契合本文論域。如此，需要追問的是：特定層級的地方得以“進取的、熱心的”心態行使相關職權的基礎又何在？所謂“熱心的”，其前提在于“熱心”的范圍只能是該層級“力所能及”之畛域，而所謂“進取的”，其前提則在于該地方確有將特定主觀意圖付諸實踐之能力。在現行體制下，“力所能及”之畛域顯然屬于該地方事權之范疇，而“付諸實踐之能力”在現實中則更多體現為該地方所掌握財政資源的充沛程度。

綜上所述，“積極性”的內涵至少包括但不限于如下三點：一是事權范圍的規范明確性；二是對與事權范圍相匹配的財政資源的掌控；三是個別事權歸屬或財政資源爭議的糾紛解決機制。

（二）一個抑或兩個：“積極性”的中央與地方關系之維

在我國中央與地方關系的話語體系中，“兩個積極性”乃常見的習慣表述。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“必須完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央和地方兩個積極性。”然而，我國《憲法》第3條第4款實際上僅認可“地方的積極性”表述，“中央的積極性”缺乏明確的規范依據。對此應作何解？首先應從“兩個積極性”的提法溯源開始。

雖然早在根據地時期中國共產黨就建立了“統一領導、分級管理”的制度雛形，⑦參見薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》，中共黨史出版社2008年版，第62頁。但一般認為我國關于“中央和地方兩個積極性”的提法源于1956年毛澤東著名的《論十大關系》一文：“中央和地方的關系也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對于我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣復雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。”⑧中共中央文獻研究室編：《毛澤東文集（第七卷）》，人民出版社1999年版，第31頁。實際上，中央對于相關問題的認識早在1949年《共同綱領》中即初現端倪，其第16條規定：“中央人民政府與地方人民政府間職權的劃分，應按照各項事務的性質，由中央人民政府委員會以法令加以規定，使之既利于國家統一，又利于因地制宜。”其中雖無“積極性”的表述，但邏輯上實已暗含其中：“利于國家統一”面向中央，“利于因地制宜”面向地方，央地積極性內涵各有側重。為迅速恢復國家經濟，1950年起開始建立以集中統一為基礎的財經管理體制，當時黨內領導層即對“統一管理以后發揮地方積極性”的問題存在清醒認識。⑨參見前注⑦，薄一波書，第61頁。正如費正清在《劍橋中華人民共和國史（1949-1965）》中指出的：“由于缺乏經驗的政府機構剛剛立穩，只有初步的計劃和統計能力，大部分事情必須交由大區去做。此外，由于地區間的情況和問題大不相同，中央的領導人對需要多么大的大區權力心中無數，于是容許相當程度的地方實驗。”⑩轉引自辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關系之結》，中國社會出版社2008年版，第242-243頁。然而頗有些出乎意料的是，“五四憲法”不僅沒有將“國家統一”和“因地制宜”進一步規范化為“積極性”的提法，甚至都沒有延續《共同綱領》對央地關系處理的基本原則的規定，這是由當時強調中央集權的指導思想所決定的?中華人民共和國建國初期因“高饒事件”取消大區制就是典型體現。參見鄭毅：《論五四憲法中的央地關系條款——兼議大區的重置及其時代作為》，載周佑勇主編：《區域政府間合作的法治原理與機制》，法律出版社2016年版，第259頁。——1954年6月11日舉行的憲法起草委員會第七次全體會議上毛澤東即指出：“我們是中央集權，不是地方分權。一切法律都要由中央來制定，地方不能制定法律。中央可以改變地方的決定；下級要服從上級，地方要服從中央。”?許崇德：《中華人民共和國憲法史》，福建人民出版社2005年版，第142頁。“五四憲法”頒布兩年后，毛澤東雖然在《論十大關系》中明確提出了“兩個積極性”的問題，但這里的“中央與地方關系”其實被更多地限定在經濟層面甚至企業隸屬關系的層面上?在《論十大關系》成文前，各部委在向毛澤東集中匯報時反映了不少實際問題。如天津市委在匯報中稱，中央一些主管部管干部，一直管到車間一級。商業部對商品價格的管理，原規定部管51種，總公司管208種，實際上總公司管了509種，把本應由地方管理的300來種商品也管了起來，使地方無法進行工貿平衡。“地方積極性”問題也多被限定在“增收節支”的領域。參見前注⑥，薄一波書，第340頁。——“中央要發展工業，地方也要發展工業。就是中央直屬的工業，也還是要靠地方協助。至于農業和商業，更需要依靠地方。總之，要發展社會主義建設，就必須發揮地方的積極性。中央要鞏固，就要注意地方的利益。”?《毛澤東文集（第7卷）》，人民出版社1999年版，第31頁。另外，該文成文較早，雖曾于1965年12月和1975年7月形成了兩個版本的整理稿，但毛澤東均不同意公開發表，只同意發黨內討論征求意見，直到他逝世后的1976年12月才首次在《人民日報》公開發表。?參見張傳武：《論毛澤東兩篇歷史性文獻的內在關系——兼論毛澤東為何不同意公開發表〈論十大關系〉》，《理論學刊》2016年第6期。其主要原因就在于毛澤東本人對《論十大關系》的判斷并未完全“拿得準”：“《論十大關系》究竟對不對？至少還要看五年。”?中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（1949-1976）》（第3卷），中央文獻出版社2013年版，第325頁。

自1958年開始，中央開始大量下放權力，甚至“在十幾天的時間內絕大部分中央企業事業單位下放給地方”。?同前注⑦，薄一波書，第345頁。1966年3月毛澤東明確指出：“中央還是虛君共和好，只管大政方針、政策、計劃。中央叫計劃制造工廠，只管虛、不管實，也管點實，少管一點實。”?中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（1949-1976）》（第5卷），中央文獻出版社2013年版，第569頁。1970年9月，黨的九屆二中全會基本通過的《憲法》草案第23條由此提出的“在國家統一計劃下充分發揮地方各級的積極性”，乃是憲法性文件第一次在央地關系層面提及“積極性”的表述，且從該表述所置身的規范語境來看，似乎也不再局限于經濟領域。同年12月，毛澤東會見斯諾時曾對此解釋道：“就是要有兩個積極性，中央的積極性和地方的積極性，讓地方自己去搞，中央不要包辦。統統抓在中央手里不行啊，管不了那么多啊！要學你們美國的辦法，分到五十個州去。”?中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（1949-1976）》（第6卷），中央文獻出版社2013年版，第359頁。

然而隨著下放權力的弊端不斷顯現，“七五憲法”在一定程度上撥亂反正，其第10條明確規定了“充分發揮中央和地方兩個積極性”。這樣，不僅作為央地關系處理原則的積極性問題首次入憲，且中央的積極性問題也被給予了一定重視——“擴大地方權力當然要適度，應以不影響國家必要的集中統一為前提，而不能走到地區分割半分割的狀態去”?同前注⑦，薄一波書，第345頁。——這其實也從側面暗示了“中央的積極性”的核心內涵之一，即“國家的集中和統一”。

“七八憲法”在承認前述判斷的基礎上又作了進一步發展，其第11條第2款“在中央統一領導下充分發揮中央和地方兩個積極性的方針”的規定蘊含三重信息：一是中央積極性和地方積極性依然處于同一位階，這是對“七五憲法”的重申；二是所謂的“兩個積極性”所置身的具體場域并非今天意義上的中央與地方職權劃分，而僅聚焦“發展國民經濟”，這與“七五憲法”“促進社會主義經濟發展”的限定異曲同工；三是既然“中央統一領導”是“發揮中央積極性”的前提，則兩者之間競合或包含的關系在邏輯上難以成立，這又與“七五憲法”將中央統一領導直接作為中央積極性核心內容的立場存在本質差異。可見，雖然在現行憲法實施之前，地方積極性問題主要置身于經濟語境，但這并不影響“中央不應過多干涉不該干涉的地方之事”早就作為隱含的制度價值粉墨登場。

我國現行憲法首次明確提出在“中央和地方國家機構職權的劃分”層面的積極性問題。從具體意圖來看，對這一規范表述的詮釋主要應明確立法機關對其“實際預期”（actual expectation）和“計劃運用”（planned application）的具體設想。?參見［美］索蒂里奧斯·巴伯、詹姆斯·弗萊明：《憲法解釋的基本問題》，徐爽、宦盛奎譯，北京大學出版社2016年版，第112頁。

第一，中央與地方的積極性問題從傳統的經濟領域轉向更為宏觀的國家職權劃分領域。這源于1982年修憲時對中央與地方職權配置問題的空前關注。1980年10月7日，憲法修改委員會秘書處確定了憲法修改的九類重點題目，第四類即“在憲法中如何正確規定中央與地方關系”，尤其是“如何明確劃分中央與地方的權限”。?同前注?，許崇德書，第359頁。1981年1月第一批外地專家學者座談會上，吳家麟教授亦明確提出：“關于中央集權和地方分權，這個問題我們應慎重考慮。我們過去的問題是過分集中，但又要看到放棄集中也不行。”?同前注?，許崇德書，第371頁。可見，當時無論是立法機關還是專家學者，已對權力配置方面的央地關系問題應予關注達成共識。

第二，從立法機關修憲的原初意圖來看，除從經濟拓展至權力配置的領域變更之外，“七八憲法”“中央與地方兩個積極性”提法的邏輯仍應延續。彭真在1982年4月22日下午召開的第五屆全國人大常委會第二十三次會議上所作的《關于中華人民共和國憲法草案的說明》即指出：“草案根據發揮中央和地方兩個積極性的原則，規定中央和地方適當分權，在中央統一領導下，加強了地方的職權，肯定了省、自治區、直轄市人大和它的常委會有權制定和頒布地方性法規。”?同前注?，許崇德書，第438頁。既如此，為何現行我國《憲法》第3條第4款未明確提及“中央的積極性”呢？這或許是由于在修憲過程中，鑒于當時舉國上下對權力高度集中所帶來的一系列弊端的深刻反思，普遍認為特別突出“地方的積極性”更有利于撥亂反正，這也解釋了1980年10月7日憲法修改委員會秘書處確定的憲法修改的九類重點題目中實際將“如何擴大地方的權限”作為“在憲法中正確規定央地關系”核心議題的原因。?同前注?，許崇德書，第359頁。

第三，既然“中央的積極性”在邏輯上存在但卻未明確提出，那么我國《憲法》第3條第4款中“遵循中央統一領導”的表述可否被視作“中央的積極性”的當然內涵呢？學界既有成果多傾向于肯定的回答，?參見前注④，胡鞍鋼文；王建學：《中央的統一領導：現狀與問題》，《中國法律評論》2018年第1期。但筆者以為不然。1982年2月的《中華人民共和國憲法修改草案（討論稿）》中，該款的表述其實為：“中央和地方國家機關職權的劃分，遵循既有利于中央的統一領導，又能充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”其中“既…又…”的句式表明“中央統一領導”和“發揮地方的主動、積極性”乃并列關系，故“中央統一領導”確有可能引申為“中央的積極性”。然而在1982年3月10日舉行的憲法修改委員會分組討論上，孫起孟卻指出這種提法“不確切”，因為“‘職權’不同于‘權力’，特別是不應把中央統一領導與發揮地方主動性、積極性并提。考慮到國家很大，社會主義還在摸索前進，憲法修訂后，還有臺灣、香港、澳門問題，國境線很長，國際斗爭復雜等，尤應強調中央的統一領導”，即該款的這種表述“沒有突出以中央統一領導為主的精神，而是把兩者并列起來”。?蔡定劍：《憲法精解》，法律出版社2006年版，第175頁。榮毅仁則在此意見基礎上進一步完善了修改方案，最終形成了現行《憲法》的第3條第4款的表達模式。?參見前注?，許崇德書，第398-399頁。由此可見，一方面，“中央的統一領導”是作為積極性的邏輯前提出場的，兩者的本質區別在于，不論是立場還是路徑，積極性的發揮在實踐中具有一定的彈性空間，而“中央的統一領導”沒有任何增減或形塑的余地，因為“中央與地方關系的關鍵，不在于誰在控制資源，而是誰在控制規制權”；?［中國香港］李芝蘭：《當代中國的中央與地方關系：趨勢、過程及其對政策執行的影響》，劉承禮譯，《國外理論動態》2013年第4期。另一方面，雖然恩格斯堅信“集權是國家的本質，是國家的生命基礎”，?《馬克思恩格斯全集（第41卷）》，人民出版社1982年版，第396頁。但中央積極性并不必然表現出對事無巨細的“統一領導”的一味追求——既然中央積極性在本質上源于對國家整體利益的通盤考量，倘若適當放權所激發的地方積極性有利于國家整體利益，那么這種與“統一領導”存在形式沖突的放權又何嘗不是中央積極性的應然組成部分？即“建立相對靈活的國家治理架構，從而達到在整體利益上中央與地方權力達到平衡”。?吳東鎬：《我國中央與地方關系的法治化議題》，《當代法學》2015年第4期。此外，有學者區分了我國《憲法》文本中存在“領導”與“領導和管理”兩種表述（如第89條），?詳見前注?，王建學文。這是非常重要的視角，但筆者不贊同將其視為對中央絕對專屬事項和相對專屬事項的區分，而應看作對我國《憲法》第3條第4款的制度回應：“領導”對應“中央統一領導”，具有前提性與宏觀性；“領導和管理”則聚焦具體的中央事權畛域問題，對應“中央積極性”的制度隱喻。

當然，“中央的積極性”也并非不能從憲法文本上加以體認。由于中央實質代表了整個國家的根本利益，因此中央積極性的價值意義本質上就指向國家發展的根本任務，我國《憲法》序言第七段將其闡述為：“堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度，發展社會主義市場經濟，發展社會主義民主，健全社會主義法治，貫徹新發展理念，自力更生，艱苦奮斗，逐步實現工業、農業、國防和科學技術的現代化，推動物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明協調發展，把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興。”由此，中央積極性的內涵可從如下兩個角度解構。第一，為實現前述目標所必須掌握的中央事權和與之相匹配的事權執行要素（如財政資源），以及對全國范圍內各級各類事權配置與調整的主導地位。如作為分稅制的改革背景，1988年開始實行的財政大包干確立了地方利益的主動地位、增強了地方政府的財政權力，但同時卻導致中央財政收支難以平衡、財政赤字居高不下、央企收入流失嚴重，最終導致中央財政的宏觀調控能力嚴重弱化。?參見前注⑩，辛向陽書，第436-437頁。分稅制的實施，恰恰是由中央動議并主導完成的以央地財政資源優化和重構進而倒逼事權結構完善的改革，意在通過糾偏過當的地方積極性以實現對中央積極性的維護。第二，具體到央地事權劃分的語境中，宏觀的“中央積極性”又可被邏輯解構為成百上千應當“充分發揮”的“地方積極性”，其含義包括兩個方面：一是強調中央積極性本質上源于各地方積極性的有機整合，這也為我國《憲法》第3條第4款未在形式上明確提出中央積極性的處理方式提供了另一種解釋進路；二是暗示對“積極性”內涵的理解在某種程度上可以以“地方積極性”的制度映射作為抓手，即前述事權劃分的明確性、對與事權范圍相匹配的財政資源的掌控和作為補充均衡機制的央地事權劃分糾紛解決制度等。

綜上所述，中央積極性和地方積極性兩個核心概念的“最大公約數”，集中體現為事權劃分的明確與規范以及財力的科學匹配與相應保障。

二、“積極性”內涵：靜態與動態的制度耦合

（一）靜態內涵：事權劃分的明確性與規范性

所謂事權劃分的明確性是指事權配置既要符合一般性規律，事權劃分的規范性則指具體的中央與地方事權配置方案應在憲法和法律層面實現充分教義化。伯特蘭·羅素將現代政府的三項基本目的概括為安全、公正和進步，其中安全和公正需要集中的政府控制，進步則要為與社會秩序相容的個人主動性提供最大的空間，分權則是前述目的同時實現的方法，即國家政府必須給地方權力機構留下盡可能多的空間。?參見［英］伯特蘭·羅素：《個人與權威》，儲智勇譯，商務印書館2012年版，第71頁、第86頁。我國亦有學者委婉地指出，“（對中央政府權力中心的頂禮膜拜和盛贊）地方政府將會徹底地喪失自己的積極性而成為中央政府的傳聲筒”，即地方的積極性至少體現為避免“成為中央政府的傳聲筒”；?苗連營、王圭宇：《地方“人格化”、財政分權與央地關系》，《河南社會科學》2009年第2期。有學者還進一步揭示道：“由于地方過多承擔了中央的事權，地方在財力制約下勢必選擇降低標準執行，甚至對于某些只有指令而無配套資金的事權，地方政府選擇不履行或敷衍了事。”?賈康、蘇京春：《現階段我國中央與地方事權劃分改革研究》，《財經問題研究》2016年第10期。可見，不論是中央抑或地方，倘若缺失法定的、明確的事權畛域，不僅難以真正貫徹落實政策，地方更將徹底喪失在央地關系中扮演積極建構性角色的基礎。

毛澤東在醞釀《論十大關系》的過程中，國家計委曾向其匯報：“現在各省市自治區普遍要求多辦工廠，但他們有兩個顧慮：一怕中央不準他們搞；二怕等工廠搞得像樣子后，被中央收走。”?同前注⑦，薄一波書，第339頁。毛澤東回應道：“蘇聯有一個時期很集中，也有好處，但缺點是使地方積極性減少了。我們現在要注意這個問題。地方政權那么多，不要使他們感到無事可做。”?逄先知、金沖及：《〈論十大關系〉發表前后》，《百年潮》2003年第12期。這就在地方事權與地方積極性之間建立了明確的邏輯關聯。雖然基于對事權劃分終局權力的掌握，中央的對于積極性的顧慮相對于地方較少，但也同樣不容忽視。如，本著財力與事權相匹配原則，中央與地方的財力本應以事權的明確配置為前提，但實踐中卻出現倒逼的情形，即1994年的分稅制改革基本上明確了中央與地方稅源的分配，但事權的精準配置反而遲遲未能實現，這無疑將導致中央集中財力履行專屬事權時束手束腳、顧慮重重。

中央與地方事權劃分的明確性一直是財政學、公共管理學等學科觀察央地關系的核心視角之一，并形成了諸如“委托-代理”理論、公共產品層次性理論、博弈理論、市場經濟理論、公共需要理論、制度變遷與體制創新理論、公平與效率理論、依法理財理論、政體-國體-國家結構理論、公共財政理論等近十種事權劃分理論。?除前三種外，其余的理論可參見譚建立編著：《中央與地方財權事權關系研究》，中國財政經濟出版社2010年版，第38-83頁。其中有些理論的歸納較為牽強，與其說是理論基礎，毋寧說是劃分原則（如依法理財理論、公平與效率理論等），有的甚至只是對現狀的描述（如市場經濟理論、公共需要理論、制度變遷與體制創新理論）。?鄭毅：《中央與地方事權劃分基礎三題——內涵、理論與原則》，《云南大學學報（法學版）》2011年第3期。在三種相對重要的基礎理論中，“委托-代理”理論更傾向于中央與地方事權初步劃分基礎上的修正和糾偏；博弈理論則更傾向于解釋中央和地方在事權靜態劃分基礎上的互動過程；相對而言，公共產品層次理論則直面中央與地方事權的基本配置問題，將國家職權視作公共產品的供給，引入經濟理性作為劃分供給層級的基礎依據，聚焦中央與地方不同層級所面向的民眾群體的差異化需求，因此被越來越多的國家采納作為劃分中央與地方事權的基礎理論。?參見陳國申：《從傳統到現代：英國地方治理變遷》，中國社會科學出版社2009年版，第210-211頁；參見任進：《中外地方政府體制比較》，國家行政學院出版社2009年版，第115-116頁、第119-120頁。此外，近年來，許多國家出現了中央與地方共享事權逐步轉化為純地方事權的趨勢。參見［瑞典］埃里克·阿姆納、斯蒂格·豪丁主編：《趨向地方自治的新理念？——比較視角下的新近地方政府立法》，楊立華等譯，北京大學出版社2005年版，第27頁、第39頁、第100頁、第171頁。有學者甚至將公共產品層次理論直接作為界定“事權”概念的前提要素：“事權是指財政部門根據國家與政府實現其職能的需要，按照社會公共需要的內容與層次，進行財權分配活動的事務。”?同前注?，譚建立編著書，第6頁。

雖然公共產品層次理論在規范層面尚缺乏直觀表達，但其早已進入我國央地關系改革的頂層設計話語體系。建國初期的《關于1951年度財政收支系統劃分的決定》《國營工業生產建設的決定》和《劃分中央與地方在財政經濟工作上管理職權的決定》等文件就曾提出在繼續保持國家財政經濟工作統一領導、統一計劃和統一管理的原則下，把一部分適宜由地方政府管理的職權交給地方政府。?參見前注⑦，薄一波書，第61頁。1956年中共八大上陳云提出的“分級管理的計劃體制”更是明確契合了相關思想：“凡需要全國統一平衡的各項重要指標，由國家計委、經委綜合平衡；地方性的、局部性的指標，由各省市自治區或各部門自行平衡和安排；其他許多次要的、種類繁多的、情況又不容易掌握的產品，不作計劃，由地方或基層單位自行安排，國家只從大的方面加以籌劃。”?參見前注⑦薄一波書，第349頁。在從計劃經濟向市場經濟轉型的過程中，1987年10月黨的十三大《沿著有中國特色的社會主義道路前進》的報告進一步將其提煉為：“凡是宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行。這是一個總的原則。在中央和地方的關系上，要在保證全國政令的統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是指出大政方針和進行監督。”

到了2013年，作為新時代各方面事業發展總藍圖的黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》更是全面闡述了該理論與中國實踐的契合關系：“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方事權。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。中央可通過安排轉移支付將部分事權支出責任委托地方承擔。對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任。”全國性公共產品、準全國性公共產品、地方公共產品的三分法邏輯呼之欲出。2015年《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》重申：“合理劃分中央事權、中央地方共同事權和地方事權，強化中央在國防、外交、國家安全、全國統一市場等領域的職責，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化的職責。”?詳見鄭毅：《轉移支付制度改革的亮點和不足》，《中國經濟時報》2015年3月26日，A05版。2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》將該問題進一步解構為三個方面：第一，“逐步將國防、外交、國家安全、出入境管理、國防公路、國界河湖治理、全國性重大傳染病防治、全國性大通道、全國性戰略性自然資源使用和保護等基本公共服務確定或上劃為中央的財政事權”；第二，“逐步將社會治安、市政交通、農村公路、城鄉社區事務等受益范圍地域性強、信息較為復雜且主要與當地居民密切相關的基本公共服務確定為地方的財政事權”；第三，“將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省（區、市）重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省（區、市）且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。”中央與地方事權明確劃分的政策框架已初步呈現。?詳見鄭毅：《推動央地事權和支出責任劃分實現法治化局面》，《中國經濟時報》2016年8月31日，A05版。2018年國務院《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》則歸納了18類基本公共服務事項，其中10類事項的央地支出責任比例被具體量化，8類未被具體量化的事項亦根據實際情況予以策略化處理，這不僅建構了央地事權劃分的實際操作指南，更代表著央地事權劃分改革開始從原則框架向具體領域深入。?詳見鄭毅：《央地財政事權和財政支出責任再劃分》，《中國經濟報告》2018年第4期。

至于中央與地方事權劃分的規范化，在當前歷史背景下集中體現為法治化，這也是法學（尤其是憲法學）對于央地關系議題的最大貢獻所在。根據黨的十九大提出的“全面推進依法治國”的總目標，中央與地方事權的法治建設應有三個必經階段。一是劃分原則的規范化，這個從1949年《共同綱領》至今一直在憲法規范的層面不斷變化，其間雖有反復，但目前已基本形成了原則性條款、中央與特殊地方關系條款、靜態條款、動態條款和間接條款并立的結構框架。?參見鄭毅：《建國以來中央與地方關系在憲法文本中的演變》，《中國行政管理》2015年第4期。二是劃分規則的法律化，目前已初步形成了以我國《立法法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱：《地方組織法》）為代表的中央與一般地方關系規范，以及以我國《民族區域自治法》、港澳基本法為代表的中央與特殊地方關系規范，同時又面臨體系性、充實性、整合性等方面的問題。前述兩個階段可合稱為“中央與地方關系法制化”，其核心乃是解決央地關系調整“有法可依”的問題。三是劃分規范的實施化，即將黨的十九大提出的“加強憲法實施”具象化為憲法和憲法相關法中的央地關系規范被全面、良好、充分地貫徹落實，此乃解決央地關系調整“有法必依”的問題。

我國目前正處于第一階段和第二階段之交替時期：一方面，憲法文本中以第3條第4款為代表的原則性條款初具，但作為實施前提的釋義學分析不足；另一方面，憲法相關法的部分制度初建，但在其與憲法之間以及不同法律制度之間的全方位整合方面有待深入。2014年黨的十八屆四中全會明確：“推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。”前述目標的實現方案有二：一是延續當前的思路，由不同的憲法相關法在其所面向的具體央地關系類型內分別對特定央地關系予以規制，即分散進路；二是出臺全面聚焦央地關系的憲法相關法，形成現行各相關法的“規范凝結核”，即整合進路——2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》提出：“在2019-2020年，及時總結改革成果，梳理需要上升為法律法規的內容，適時制修訂相關法律、行政法規，研究起草政府間財政關系法，推動形成保障財政事權和支出責任劃分科學合理的法律體系。”該指導意見的出臺，告訴了我們三方面的重要信息：對整合進路至少作為重要選項的身份明確認可；提出了明確的《政府間財政關系法》的立法目標；給出了相對清晰的時間表。?2018年9月，財政部條法司將起草《政府間財政關系法》的前期工作委托筆者所在單位開展研究，初步確定了我國央地政府間財政關系制度體系、央地政府間財政關系制度建設國際比較等議題。

（二）隱藏要件：財力的科學匹配與保障

前文各項事權類型的劃分依據，在制度上均可轉化為“支出責任”的劃分問題。支出責任劃分本身是一個客觀的過程，從這個意義上說，諸如“公共產品層次理論”、“委托-代理理論”、“博弈理論”等皆為解釋該客觀過程的多元視角，而非能動地建構并形塑該過程的邏輯路徑，那么，我國《憲法》第3條第4款所謂的“發揮地方主動性、積極性”的價值究竟何在？這涉及另一個與事權劃分密切相關的制度要素——實施特定事權的能力。

邏輯上，特定層級的政府的職權配置標準是客觀的，若其實施職權能力強，則履行過程事半功倍；若其實施職權能力弱，則履行過程就步履維艱甚至無法完成法定職責。對履行職務結果的預測又對該級政府的履職主觀能動性產生強勁的反作用。正如有學者指出的：“地方政府積極性的發揮始終與地方政府獲取財政資源的多少緊密相連。當地方政府獲取足夠多的財政收入時，地方政府積極性相應地得到發揮，職能得到很好的履行。相反，當地方政府缺乏足夠多的財政收入時，地方政府的積極性就會受到抑制。”?李金龍、武俊偉：《我國中央與地方分稅制財政體制改革路徑依賴的困境及其消解》，《求實》2016年第9期。由此，與其說我國《憲法》第3條第4款強調的是單純的職權劃分，毋寧說其隱含了更重要的、不同級別政府間履行職責的能力的劃分乃至資源（主要是財政資源）配置的方案——在現代國家，這種具有基礎性價值的“資源”主要就指向財政問題，這也是財政學較早介入央地關系研究的原因之一。從這個意義上說，雖然擴大地方自主權的本意在于充分調動地方在經濟和社會發展中的積極性，參見前注⑦，薄一波書，第345頁。但調動積極性絕不意味著賦予地方的事權多多益善，而應以合理配置的事權為基礎，強調各層級地方均有充沛財力確保相關事權的真正落實，當然也就不能將一味的“權力下放”奉為調動地方積極性的不二法門。參見薄貴利：《中央與地方權限劃分的理論誤區》，《政治學研究》1999年第2期。

同時應注意到，黨的十八大以來的國家頂層設計在闡釋相關問題時，長期采用的是“事權與支出責任相匹配”的表述，以黨的十八屆三中全會和四中全會的《決定》為代表。那么，“支出責任”與“財力”的關系又為何？筆者認為，若超越“一個硬幣兩個面”的簡單理解，則根據公共產品層次理論，特定一級地方承擔了何種事權責任，就應當有相應的支出能力與之相匹配。參見前注?，吳東鎬文。若支出能力大于事權責任，將導致地方政府財力過度冗余，不僅會打破地方間財力均衡狀態，更會有抵消中央調控能力效率之虞；分稅制改革前的中央財政窘境即為這種情形的典型寫照。若事權責任大于支出能力，則特定層級地方事多而錢少，許多公共服務的提供“有心無力”，最終就只能通過尋求中央財政轉移支付乃至土地財政等其他方式獲得額外的財政補貼。曾長期存在的“駐京辦”現象就是以非制度化形式尋求中央財政轉移支付的典型。可見，“支出責任”的提法原本就預設了對與履行該責任完全匹配的“支出能力”的覆蓋，這種“支出能力”的基礎就體現為特定層級地方對財政支出的資源掌握與運用的策略可能性。至于中央文件沒有直接采用學界更為傳統的“事權-財權（力）”表達方式的原因，倘若不是簡單的同義反復，那么就應理解為一種制度實踐的理論糾偏——由于出現了事權和支出責任相脫節的情形，因此才需要通過強調兩者的適應性使之回歸到應有的關系模式上來。參見鄭毅：《對〈十八屆三中全會公報〉央地關系條款的若干解讀》，《中國經濟時報》2013年11月15日，第06版。從這個意義上說，黨的十八大以來的中央相關文件的表述不僅沒有顛覆傳統上“事權-財權（力）”的匹配關系，反而在糅合了制度與實踐的需求后呈現出內在邏輯的深層融貫性。

進而，需要明確的是，科學的匹配關系模式究竟是“事權-財權”還是“事權-財力”。“事權-財權”模式乃是傳統提法，有學者認為，與事權匹配的元素從“財權”變為“財力”，主要以2006年為分水嶺。參見楊志勇：《分稅制改革中的中央和地方事權劃分研究》，《經濟社會體制比較》2015年第2期。包括“事權與財權相匹配”和“財權與事權相匹配”兩種具體表述。在邏輯的嚴謹性上，后一種提法無疑更科學，因為其暗含了以事權劃分為中心、財權劃分相配合的理念，而前一種提法則恰恰相反，有本末倒置之嫌。正如學者指出的：“事權與財權相匹配的原則，一方面，要求各級政府（無論是中央政府還是地方各級政府），其所承擔的事權實施任務應當與其享有的財權相匹配，以確保其對于相關事權的實際實施效果；另一方面，還要求各級政府實施事權的行為應當在其所享有的財權的范圍內實施，否則，將會造成對其他作為實施主體的政府的財權造成侵害。”熊文釗主編：《大國地方：中央與地方關系法治化研究》，中國政法大學出版社2012年版，第183頁。

然而，“事權-財權”模式卻面臨如下困境。第一，理論上不應匹配。如前所述，財權是指一級政府為滿足一定的支出需要而獲得相應財政收入的權力，故在數額上，財權所對應的財政支出能力僅是地方政府所有財政支出能力中的一部分，即“自籌”的部分。這顯然不是覆蓋其行使全部事權的所有支出能力——許多經濟發達、基礎設施建設完備的地方恰恰是社會、市場等民間資本活躍之地，這同樣屬于地方政府能夠調動的財力范圍，其對公共財政支出的替代甚至獲得了更優的實施效果，既然不能將其直接歸作政府財政收入的“財權”范疇，則事權與財權也就難以形成完全對應關系。第二，邏輯上不宜匹配。事權和財權雖然在具體內容指向上并不相同，但其基本法律要素卻是一致的——均屬權力（職權）的范疇，而現代法治的精義即在于對權力的有效監督，責任制政府被視為民主合法性的基本保障。參見程潔：《憲政精義：法治下的開放政府》，中國政法大學出版社2002年版，第70頁。基于權責一致的基本法理，與事權相對應的概念在法治邏輯上應指向不行使或不當行使相關事權所產生的政府責任，而非同樣作為權力，亦同樣需要與特定政府責任形成對應關系的財“權”。這也成為事權與支出責任相對應的邏輯基礎。第三，實踐中不能匹配。一方面，現代服務型政府的基本目標之一是公共服務的均等化，即在基本公共服務的供給水平上至少達到最低的一致性，以使公民無論居住在國內哪個地方，都有權享受到大體一致的基本公共服務，即同級地方事權間的相對一致；另一方面，政府間財政能力與支出需求的差異，使得一些地方在同樣的財權配置下無法達到其他地方所提供公共服務的水平，地方政府本身無法羈控的因素導致對特定人群、地域按照財政能力（財權）征稅并不能保證相對均等的公共服務供給。參見樓繼偉：《中國政府間財政關系再思考》，中國財政經濟出版社2013年版，第159-160頁。有學者指出：“事實上，從1994年分稅制改革開始，改革的實踐已經背離了這一理論。從目前的狀況來看，各級政府的財權與事權已不再能夠統一，中央政府擁有了更大的財權，而省以下地方政府的財權與其支出（事權）相比則小了很多。尤其是對于經濟不發達地區，‘財權與事權不匹配’已經轉化為一個相對次要的問題。”劉劍文等：《中央與地方財政分權法律問題研究》，人民出版社2009年版，第55頁。

既然面臨諸多詰問，“事權-財權”模式又為何會被學界廣為接受呢？筆者認為如下兩點值得重視。第一，長期以來將財權視作財政能力的代名詞，忽略了兩者間的微妙差異，典型表述如：“事權的實現是與一定的財政能力相聯系的，財政能力超過事權實施的成本，會造成財政資源的浪費，而財政能力低于事權實施的成本，就難以保證各級政府所提供的公共服務的質量。”同前注，熊文釗主編書，第183頁。從這個意義上來說，“事權-財權”模式和“事權-財力”模式間并不存在本質分歧，只是對“財政能力＝支出能力”的誤讀導致了對財權一詞的理解偏差，進而擴大了兩者的形式差異而已。第二，分稅制所形成的歷史影響。在當前征稅權涵蓋絕大部分財權范疇的情況下，分稅制的確立實際上象征著中央與地方財權配置格局的初步形成。由于事權劃分改革的嚴重滯后，導致分稅制反而進一步放大了我國中央與地方事權混沌不清的弊端，“中央請客地方買單”（如中央減免地方稅）、如分稅制實施后的十年間，中央直接出臺減稅政策約30項，導致湖北地方稅源減少近80億元。僅僅是1999年下半年國家停征固定資產投資方向調節稅，就導致廣西減少稅收約2億元。參見辛向陽：《大國諸侯：中國中央與地方關系之結》，中國社會出版社2008年版，第459頁。當然該問題已引起國家的重視并在有關法律規范中規定了的解決措施，如2005年《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》第9條第3款就明確規定：“上級人民政府出臺的稅收減免政策造成民族自治地方財政減收部分，在測算轉移支付時作為因素給予照顧。”“中央號召地方解囊”（如基于執政黨科層體制和政治號召的對口支援）等現象頻現。參見鄭毅：《法制背景下的對口援疆——以府際關系為視角》，《甘肅政法學院學報》2010年第5期。當然，中央已經逐步認識到了這一問題并著手解決，如《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》提出：“中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉移支付調節。”實踐中對于推進與財權劃分相適應的事權劃分改革的呼聲日漸高漲，而“事權-財權”模式就暗含了將財權劃分的改革成果引入并反哺事權劃分的理論期待。國務院發展研究中心的報告顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權迅速擴大，地方財權大幅減小，但中央與地方的事權劃分變化并不顯著。1994年至2006年期間中央事權基本維持在30%，地方事權基本維持在70%，而同一期間中央財權平均為52%，地方財權平均為48%。參見洪江：《試論分稅制下中央與地方間的變相博弈》，《湖北行政學院學報》2008年第5期。其動機顯而易見：“在目前憲法和基本法沒有明確區分中央與地方政府事權的前提之下，這種事權劃分（指作為分稅制政策基礎的1993年《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》——筆者注）的方式當然無法永久性地約束中央政府本身，它必然隨著社會經濟的發展而不斷地調整。”周剛志：《財政分權的憲政原理——政府間財政關系之比較研究》，法律出版社2010年版，第168頁。沒有事權劃分基礎的財權劃分改革在理論上乃無源之水，而我國財權改革（如分稅制）先行的客觀現實也側面解釋了多數學者提倡“事權與財權匹配”而非“財權與事權匹配”的原因。

無論如何，“事權-財權”模式亟待發展已是不爭的事實。一方面，對財權和財政能力關系的誤讀已然澄清，財政能力也必然向“財力”的原旨回歸；另一方面，中央已明確“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”，依據財權劃分反推事權劃分的現實必要性不復存在，“事權-財力”模式得以走到歷史的前臺。該模式在官方層面正式確立于2007年的黨的十七大報告，即“深化預算制度改革，強化預算管理和監督，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”。其至少有三方面優勢。第一，在避免對“事權-支出能力”關系模式產生實質變更的情況下實現概念理解上的“撥亂反正”，即實現“支出能力-財權”向“支出能力-財力”的轉化。第二，正視橫向府際財權均等情況下實際支出能力不均等的問題，避免“因對事權和財權匹配關系的不當強調而導致一個地方一個分享比例，從而對社會經濟的安全、穩定、收入分配所造成的不利影響”。樓繼偉：《中國政府間財政關系再思考》，中國財政經濟出版社2013年版，第162頁。第三，構建“事權-財力-支出責任”三位一體的關系模式，即以事權的劃分為核心，輔以相應的財力匹配，并以支出責任作為政府行為監督與評價的制度基礎。正如有學者指出的：“財力是對財權、事權關系處理的一個有益補充。因為長期以來所說的財權與事權相匹配的觀點沒有得到有效落實，或者在執行中出現了一定的偏差。……事實上財力與財權并不矛盾，對于財權來說財力限定其真正可支配收入及財政資源。使財力與事權相匹配，對于處理原來財權與事權相匹配關系更加準確了。”同前注?，譚建立編著書，第15頁。在此基礎上，2016年《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》提出：“加快研究制定中央與地方收入劃分總體方案，推動進一步理順中央與地方的財政分配關系，形成財力與事權相匹配的財政體制。”同前注?，鄭毅文。黨的十九大報告進一步明確：“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。”在某些情況下，財力的配置情況亦能反推出特定事權的央地歸屬，如2015年《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》提及“中央財政集中的財力主要用于增加對地方特別是中西部地區的轉移支付”，實際在傳統的國防、外交等之外進而明確了“轉移支付”作為中央專屬事權的屬性。

（三）動態均衡：中央與地方事權爭議解決機制

規范層面即便是再精細的事權劃分方案，也無法完全避免央地事權配置爭議的發生，其原因包括但不限于如下三點：一是當前我國正處于改革攻堅期和深水區，事權配置的合理性標準隨著改革的現實需求而動態化；二是我國疆域廣闊，不同地區在發展特點上存在差異，對宏觀政策的敏感性亦不相同；三是重大改革往往由中央文件主導，法律僅作原則性規定，政策手段的靈活性導致事權配置的穩定態勢較容易被打破。因此，如何處理中央與地方的事權爭議就成為微調央地事權天平動態均衡的關鍵“游碼”，這也是有學者將央地事權矛盾的協調通道解讀為“積極性”內涵的重要原因之一。參見黃家強：《兩個積極性：全面營改增中央地收入劃分的法學視角》，《財政監督》2016年第18期。

在糾紛解決模式的選擇上，目前學界主要存在兩種意見。首先是訴訟解決機制。“行政訴訟在中央與地方分權過程中可以藉由司法審查、司法政策和司法解釋等方式，平衡與調適中央與地方間利益，并促成中央與地方關系的法治化。”王理萬：《行政訴訟與中央地方關系法治化》，《法制與社會發展》2015年第1期。訴訟解決機制在制度化、規范化、程序化、可規制性等各方面契合了法學家對央地糾紛解決機制的一般預期，但缺憾同樣明顯：一方面，央地關系本質上屬于憲法關系，因此相關爭議理應由憲法訴訟解決，即便由于我國制度現實無法實現，但單憑監督公權力的功能屬性就轉為訴諸行政訴訟的立場亦未免草率——畢竟從目標預設、功能范圍、法院地位等要素來看，行政訴訟均難當大任；另一方面，以訴訟方式解決央地事權糾紛的靈感主要源于美、英、德、俄、法等典型國家的成功實踐，但應注意到這些國家諸如憲法規定性、爭議解決機構專門化等條件在我國尚不具備，參見戴激濤：《論中央與地方爭議的解決機制——以政協制度的協商與團結功能為中心》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2009年第2期。應注意，德國、俄羅斯由憲法法院解決中央與地方事權糾紛，美國雖然委諸聯邦最高法院，但得益于三權分立和較為強勢的司法審查制度，同樣可以確保糾紛解決的效果。直接移植蘊含排異風險。總之，雖然訴訟解決作為央地事權糾紛的最佳解決機制在理論上無疑，但應在各方面條件漸次齊備之后方可嘗試。

由此，學界又提出協商的思路，這濫觴于新中國建立之初中央與地方間“商量辦事”的經驗。參見《毛澤東文集（第7卷）》，人民出版社1999年版，第31頁。如《論十大關系》成文前，毛澤東就曾集中聽取各部門匯報，本質上就是允許自由表達觀點并以之作為決策基礎的過程。“協商民主作為一種決策的形式，強調了公開討論的重要性，并且要求每個參與者都能夠自由表達自己的觀點，同時愿意考慮相反的觀點。”同前注○74，戴激濤文。目前，我國存在初步法制化的中央與地方協商機制，如我國《民族區域自治法》第14條要求民族自治地方的建立、區域界線的劃分、名稱的組成以及撤并等應以上級國家機關和民族自治地方自治機關的充分協商為前提；參見鄭毅：《論民族區域自治法中的協商民主條款》，《內蒙古社會科學》2014年第5期。《地方組織法》在列舉地方各級國家機關職權時最后附帶的兜底條款，在相當程度上為前述協商結果的動態實現提供了開放性的規范基礎。不過協商模式也面臨兩個重要難題，即協商過程的非制度化傾向以及地方與中央在一定程度上難以對等的協商主體地位。

前一個問題屬制度建構層面，學界業已提出諸多對策，如在全國政協下設中央地方爭議協調委員會、參見前注○74，戴激濤文。在全國人大或國務院下設地區委員會、參見辛向陽：《法治框架內的中央與地方關系》，《中國改革》2006年第7期。在全國人大常委會下設政府間財政關系委員會等。參見胡玉桃：《完善中央與地方財政關系的法治化路徑》，《學習與實踐》2016年第10期。筆者判斷如下。第一，應妥善區分協商和政協制度。許多學者基于政協是我國政治協商的成熟范式的判斷，提出中央與地方事權爭議的協商自然也應歸入政協體制，這實際存在誤讀——雖然政協能夠在中央與地方事權糾紛爭議解決中發揮輔助作用，但根據政協的非國家權力機關屬性及其《章程》第1條“中國人民政治協商會議以各民主黨派、各人民團體為基礎組成”的規定，央地關系維度并不屬于政協的協商范疇。第二，應兼顧糾紛解決機構的綜合性與權威性，這是確保其居間裁判地位的基礎。2018年我國《憲法》修改后將全國人大原法律委員會改制為憲法和法律委員會，基于央地關系的憲法本質，該委員會完全可根據我國《憲法》第70條第2款的規定針對某項具體的央地關系糾紛“研究、審議和擬定有關議案”，并根據《憲法》第70條第1款的規定，將重大央地關系糾紛提交全國人大決定，其他央地關系糾紛則在全國人大閉會期間提交全國人大常委會決定。

關于地方在協商過程中相對對等地位的保障機制問題，單純依靠制度設計實難根本解決，這既由單一制所決定——中央需要也必須保留央地關系爭議的最終決定權，亦是我國《憲法》第3條第4款關于劃分央地職權時“中央統一領導”前提的最終體現。然而，不必過于杞人憂天的是，中央完全枉顧地方聲音而強行劃分事權的情況不會輕易出現。第一，在理論上，中央利益實際是國內各級各類地方利益的有機整合，在根本價值取向上具有內在一致性。第二，在實踐中，一般經濟強省在同中央就具體央地關系的協商過程中并不完全處于被動，甚至出現“中央政府被迫與力量非常強大的地方政府商談”的局面；李芝蘭：《跨越零和：思考當代中國的中央地方關系》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2004年第6期。至于弱勢省份，又可通過地方聯合體的方式夯實自身的協商地位，如20世紀80年代建立的西南六省（區市）經濟協調會，這個“省級聯盟”的成立實際出自胡耀邦（即中央）提議的事實亦表明，中央并不會無視較弱勢地方的需求和聲音。參見鄭永年：《中國的“行為聯邦制”：中央-地方關系的變革與動力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版，第253頁。第三，在當前改革階段，中央偏好通過鄰接區域的整合實現差異化地方政策的“打包供給”，如西部大開發、東北振興、中部崛起和東部率先發展以及近年來深度發力的京津冀協同發展等，一方面通過中央政策對特定區域地方需求的積極回應在相當程度上縮小了央地糾紛實際發生的空間，另一方面通過“中央主導之下的地方聯合”的制度安排提升了地方獲取對等協商地位的可能性。

總之，央地事權糾紛解決機制是央地事權劃分剛性制度下必要的彈性空間和緩沖地帶，不僅在維護規范權威與尊嚴的前提下最大限度地實現對改革的動態兼容，而且也維系著中央與地方積極性之間的微妙平衡。

三、文本敘事：“主動性”出場的二元化結構背景

在央地關系的法政實踐和學術研究中，相對于被經常提及的“積極性”，與被我國《憲法》明確規定的“主動性”似乎并未引起太多關注。甚至在1982年修改我國《憲法》之前，“主動”一詞從未作為規范的憲法概念出場。該詞在憲法中第一次也是迄今唯一一次亮相就直接指向央地關系的主題，其規范背景更值深究。這可從“主動性”自身的規范釋義及其所置身的文本環境兩個方面解析。

何謂“主動性”？《現代漢語詞典》對其的解釋為：“不待外力推動而行動；能夠造成有利局面，使事情按照自己的意圖進行。”同前注⑥，中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編書，第1699頁。具體到本文論域，前一種解釋顯然更應重視。針對我國《憲法》第3條第4款的“主動性”表述，憲法相關法結合不同的地方類型予以回應。第一，是中央與一般地方關系方面。如，《地方組織法》共提及15處各級地方“在本行政區域內”的職權問題，且集中在第8條縣級以上地方各級人大的職權（3處）、第9條鄉級人大職權（4處）、第44條縣級以上地方各級人大常委會職權（3處）、第59條縣級以上地方各級政府職權（2處）、第61條鄉級政府職權（2處）以及第67條各級政府對設在本地方但無隸屬關系的國家機關和企事業單位的協助（1處）；又如，我國《立法法》第四章對地方性法規、自治條例、單行條例和地方政府規章等地方立法的權限、范圍、程序的規定，第五章對備案審查與沖突規范的規定等，第90條第2款甚至賦予經濟特區在立法方面享有比一般地方更大的主動空間。第二，是中央與民族自治地方關系方面。基于我國《憲法》第115條的規定，兼容前述所有一般地方的主動范圍；同時，根據我國《民族區域自治法》第三章的規定，民族自治地方還另在27項自治權范圍內享有更大的主動性。參見鄭毅：《論作為“半部中央與地方關系法”的我國〈民族區域自治法〉——兼論中央與民族自治地方關系的法制建構》，《政治與法律》2018年第3期。第三，是中央與特別行政區關系方面。基于《香港基本法》第二章和《澳門基本法》第二章的規定，港澳特區在處理同中央的關系方面享有的主動空間也已超出一般理論對單一制國家的通常描述。前述分析表明，地方的主動性空間大小以地方所具有的事權范圍為基礎，與地方的積極性所涵攝的事權劃分的明確性如出一轍，也從另一個側面印證了地方主動性和積極性各要素間的邏輯關聯。

剖析“主動性”規范內涵的關鍵還在于其與作為并列性規范角色出場的“積極性”形成的二元結構。這基于如下假設：憲法作為一國根本大法應天然具備“惜字如金”的品格，因此我國《憲法》第3條第4款中“主動性和積極性”的并列關系不應武斷視作簡單的文字上的重復（tautology），而應具有各自具體、明確的規范內涵，但遺憾的是，目前該問題在相當程度上被大多數學者以“眉毛胡子一把抓”的態度誤讀、混淆甚至忽視了。參見苗連營、王圭宇：《地方“人格化”、財政分權與央地關系》，《河南社會科學》2009年第2期。

筆者認為，兩者的區分要點主要有以下五個方面。第一，定位不同。“主動性”強調的是地方能動作為的主觀意愿，而“積極性”則傾向于描述以事權和財權合理匹配為代表的地方利益被滿足程度的客觀狀態。第二，機制有別。雖然“積極性”在多數情況下乃是主動性的基礎，但中央對地方積極性的照顧并不必然會轉化為地方的主動性。如2015年我國《立法法》修改后賦予30個自治州與設區的市一致的地方性法規和地方政府規章制定權，意在提升自治州地方法制建設的積極性（即立法事權擴充），但實際情況是，基于立法范圍、規制效力等一系列復雜因素的影響，在我國《立法法》修訂后的相當一段時期，自治州并未明顯呈現制定地方性法規和地方政府規章的主動性，觀望態度反而是主流。參見鄭毅：《〈立法法〉修改三年來我國自治州立法權的實施問題研究——以XX自治州為例》，《中央民族大學學報（哲學社會科學版）》2018年第5期。第三，角色各異。我國《憲法》第3條第4款“遵循在中央的統一領導下”在表述上構成了發揮地方“主動性”和“積極性”的共同前提，實際蘊含了“中央領導-地方積極性”和“中央領導-地方主動性”的雙重邏輯關系。其中，前者意在彰顯地方的作為空間由中央決定并主導，后者則旨在突出地方的能動意愿同中央的互動和補充，而“中央的統一領導”也由此衍生出不同的規范側重。第四，先后有序。“主動性”和“積極性”的出場其實分為兩個階段：“積極性”作為確定的前提存在，劃定了“主動性”發揮的基礎場域和客觀邊界；而“主動性”則是在“積極性”構建的制度框架下通過對主觀能動性的充分發揮，最終促成“積極性”和“主動性”共同價值的真正實現。第五，取向不同。在個別情況下，“主動性”和“積極性”之間可能產生張力。如作為我國民族自治地方的最高層級，自治區自治條例的闕如一直是制約我國民族區域自治法實施效果提升的重要因素，但就新疆、西藏這兩個情況最為特殊也由此被諸多學者認為最可能率先出臺自治條例的自治區而言，實際上幾無制定自治條例的主動性，其原因恰恰是對中央以非制度化形式確保各方面資源供給以調動兩區維護民族團結、邊疆穩定積極性的路徑依賴。詳見鄭毅：《駁“以自治區單行條例替代自治條例”論——兼議自治區自治條例的困境與對策》，《廣西民族研究》2014年第3期。總之，地方主動性的發揮多以地方積極性作為邏輯前提，但不能忽視兩者在角色、機制和取向方面的細微差異，這也就在一定程度上詮釋了為何慣常的政策表達往往只提及“積極性”，而我國《憲法》第3條第4款卻必須對“主動性”予以具有某種糾偏意味的強調。

同時，“主動性”與“積極性”又顯然具有鮮明的內在關聯。第一，地位并列。我國《憲法》第3條第4款通過頓號強化了兩者規范地位的對等性。第二，立意共享。不論是“主動性”還是“積極性”，其內在價值追求本質相同，均以地方各項事業穩步發展和地方合理利益最大化為終極目標。第三，分工協調。“主動性”是“積極性”的主觀背景，而“積極性”則是“主動性”的客觀體現——在邏輯上，只有在積極性被真正調動的前提下，地方才可能充分發揮主動性并參與到特定的中央與地方的關系互動過程中，即“積極性”提供了“主動性”的空間，而“主動性”則實現了“積極性”的價值。

前述異同關系的比較主要聚焦靜態層面，主動性與積極性的動態區隔又是什么呢？一方面，現行《憲法》第3條第4款首次確立了“統一領導”、“主動性”和“積極性”的三元要素結構，但回顧新中國歷部憲法（文件）中描述中央與地方角色的關鍵詞分布情況可知，除一直延續“積極性”和“統一領導”的提法外，充當關鍵“第三者”的提法除了現行憲法中的“主動性”外，《共同綱領》、“五四憲法”和“七八憲法”中的“創造性”的出場頻次反而更高。另一方面，除了相關原則條款所置身的具體央地關系類型的語境差異不談，不同時期央地關系原則體系的結構特征亦不相同：《共同綱領》和現行憲法在“積極性”之外均尚有另一個描述地方角色的關鍵詞與“積極性”一起構成共同對應“中央統一領導”，形成三元結構；“七五憲法”和“七八憲法”只認可“積極性”與“中央統一領導”的“一對一”關系，形成二元結構；“五四憲法”在央地關系層面僅強調了“中央統一領導”問題，未對地方在央地關系中的角色進行明確描述，僅為一元結構。這與當時強化中央集權的歷史背景吻合，前文在論及“積極性”的中央與地方之維的問題時曾有過探討，此處不再贅述。（前述對比詳見表1）

表1 五部憲法文件中央地關系原則體系結構對比

通過表1可以看出，同樣是央地關系語境下的地方“積極性”，其內涵卻因“統一領導”對應項為一元抑或二元存在差異：《共同綱領》框架下的地方“積極性”傾向于維系地方經濟部門正常發展經濟的能力和空間，“主動性”則要求地方經濟部門除了正常履行經濟發展職能外另覓其他方式以尋求前述目標更快更好地實現；“七五憲法”和“七八憲法”框架下的地方積極性顯然更為宏觀，即兼容了相當一部分《共同綱領》中“創造性”的內涵；不過，基于“文革”時期“以階級斗爭為綱”的歷史背景，這兩部憲法對《共同綱領》意義上“地方創造性”內涵的兼容應較為有限。現行憲法框架下的“積極性”除了延續傳統的內涵之外，還從規范體系的層面更加清晰地凸顯了“職權配置”的價值場域，更借由新增“地方的主動性”的提法向《共同綱領》的二元結構“致敬”。從這個意義上說，恰恰是“主動性”的出場最終實現了對“積極性”內涵的明晰乃至重塑。

現行憲法在原則體系結構基本一致的情況下將《共同綱領》的“創造性”改為“主動性”，其制度背景在于“地方積極性”被具象化為地方職權制度空間的反作用——央地事權的劃分既然以法律規范的方式確立，再強調可能弱化規范空間或削弱法律安定性價值的“創造性”顯然不妥，而在法定的職權范圍內充分發揮主觀能動性促成央地關系在實踐層面的優化，則完全符合我國《憲法》第3條第4款和新時代央地關系發展的價值預期。從這個意義上說，我國《憲法》第3條第4款的歷史貢獻也不僅在于將央地關系場域從局限于具體事項或類型拓展到更為宏觀的層面，更在于對地方具體角色定位的豐富化、明晰化和立體化。

四、回歸實踐：“主動性”的制度實踐及其評價

相對于規范層面偏于宏觀和基礎的描述，在各方面改革事業進入深水區的今天，地方“主動性”的制度實踐也日漸豐富，試舉如下四例。

第一，地方試點的主動性。其一，中央在一定程度上對地方“放手”，拓展了地方主動性的空間。在改革開放之初，鄧小平就曾提過著名的“摸著石頭過河”論斷：“在全國的統一的方案拿出來以前，可以先從局部做起，從一個地區、一個行業做起，逐步推開。中央各部門要允許和鼓勵它們進行這種試驗。試驗中間會出現各種矛盾，我們要及時發現和克服這些矛盾。這樣我們才能進步得比較快。”《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1994年版，第150頁。在改革開放的三十余年間，地方試點取得了良好的成效。2013年黨的十八屆三中全會提出：“加強重大改革試點工作，及時總結經驗”，進一步確立了新時期“試點”在國家各方面事業建設和發展過程中的政策地位。2015年我國《立法法》修改后新增第13條——“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。”這是從法制層面為“試點”的開展保駕護航。2015年10月13日，習近平在中央全面深化改革領導小組第十七次會議上重申：“必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索，全面深化改革任務越重，越要重視基層探索實踐。”《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十七次會議》，http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-10/13/c_1116812201.htm，2018年8月9日訪問。其二，中央對地方“試錯”的容忍。黨的十八屆三中全會明確提出要“寬容改革失誤”，為“試錯”提供頂層設計背書，這與當時所處的時代背景有關，即“地方自主及正當性得到普遍承認，中央權力正逐漸轉讓出對地方事務的主導權，轉而采取對地方事務及權益維護和輔助的立場”。葛洪義：《我國地方法制建設理論與實踐研究》，經濟科學出版社2012年版，第65頁。一般認為，“試錯”是一種改革成本的分期支付邏輯，參見李培林：《中國社會結構轉型— —經濟體制改革的社會學分析》，黑龍江人民出版社1995年版，第65-69頁。既然總成本不變，而風險得以分散，自然對“中央的積極性”即國家整體利益有利。地方立法（如2006年通過的《深圳經濟特區改革創新促進條例》第41條的規定）先于中央立法對“試錯”予以明確規定的現狀本身就說明了“試錯”帶給地方的主動性效應已然彰顯。其三，中央對地方試點成果的肯定與采納，即如果某個地方的政策“試點”創新設計能夠引起國家相關部門的呼應，則可能會成為國家級政策的藍本，而該地方也會通過“先行先試”這一施政慣性由地方試點規格上升為國家級試點，之后國家會出臺政策并通過逐年按比例擴大國家試點的方式向全國推行該政策。如2018年春進一步深化的大部制改革，在相當程度上就源于20世紀90年代廣東佛山模式的積極探索。早在1992年，順德便成為廣東省“綜合配套改革試驗市”，并開始了以轉變政府職能為核心的改革。這是中國縣級政府最早實施的大部制改革之一。時至2009年，在佛山再次進行大部制改革前夕，廣東省向中央匯報了這些年行政體制改革的成果，并希望中央能向廣東下放一些權力和進行一些行政職能的轉變。中央調研小組亦數次赴佛山調研，把經驗帶回北京。參見郭芳：《佛山政府機構改革有多大膽？》，《中國經濟周刊》2013年第10期。2018年黨和國家機構的改革在某種程度上亦是對地方試點經驗的再總結與再提升。此外，既然央地關系遠不止中央與地方國家機構關系，那么試點問題當然也就不僅限于政府職能的層面。事實上，政黨、組織等內部也存在地方試點問題，如2002年以來，中國共產黨內部也就競爭性選舉、黨代會常任制、黨委會改革、黨務公開以及票決制、黨員議事會等黨建問題開展了地方試點，成效斐然。總之，“激發了地方的主體作用，有助于落實我國《憲法》第3條第4款確立的發揮地方主動性和積極性的原則”。王建學：《授權地方改革試點決定應遵循比例原則》，《法學》2017年第5期。

第二，地方對抗中央的隱性策略產生的主動性。人們一般將這種現象視作批判對象，參見毛致用：《堅決維護中央的統一領導與充分發揮地方的積極性》，《黨建研究》1996年第3期。而筆者認為尚應結合中央的主觀立場作具體判斷；也有學者認為這種隱性策略的前提主要是“中央的默認或不知曉”，參見馮舟：《論憲法第三條第四款——也讀毛澤東〈論十大關系〉第五節》，《政法論壇》2007年第5期。但實際情況可能更為復雜。其一，由于地方利益在某種程度上可能獨立于國家全局利益甚至產生矛盾，因此地方往往能夠借助信息不對稱、詳見前注④，胡鞍鋼文。中央的包容性失誤等，與中央進行隱性的對抗甚至自我締造（恣意的）主動性空間。公共政策博弈的策略集合，在理論上本來就含有變相執行的元素，參見秦德君、曹永盛：《公共政策：中央政府與地方政府博弈機制的行政學分析》，《領導科學》2015年5月（中）。這在現實中體現為地方政府往往采取較為消極的行為來落實和執行中央政策，參見夏力、周玲：《制度分析視閾下中央與地方政府治理關系研究》，《中南民族大學學報（人文社會科學版）》2016年第4期。導致中央政策“落地”的阻力增大，同時產生各種變異、偏差和扭曲，即所謂的“上有政策，下有對策”，陳晨：《中央政府與地方政府的和諧行政關系構建》，《商業時代》2012年第27期，第101頁。有的地方甚至利用部委間的矛盾獲利。參見馬驍：《遵從·背離·彌合——我國中央與地方財政關系的重構》，法律出版社2014年版，第一章第三節。這類隱性對抗策略的實施，中央往往并不知情。其二，中央通過相對抽象的意圖表述方式默示賦予地方主動空間，使地方獲得具有可操作性的政策資源，“既不可能從中央與各級地方政府政策規定中直接得到，也不可能從其它地區執行中央政策的具體政策中照抄照搬，需要地方政府應用創造性思維去理解中央政策并結合本地區實際加以創造性的制定”，朱廣忠：《我國地方政府執行中央政策的主要特征》，《貴州社會科學》2008年第5期。頗為近似經濟學上所謂的“不完全契約”（incomplete contract）。參見［美］威廉姆森、溫特：《企業的性質——起源、演變與發展》，姚海鑫等譯，商務印書館2010年版，第185頁。有學者坦言：“這么大個國家，中央文件寫得太細、太板，底下沒法辦。中國的文件不能不給底下留下選擇的余地。文件層層下達后，讀還是不讀，有的選；讀哪句，不讀哪句，也有的選；讀了怎么理解，重點放到哪里，更有的選。北京都寫明白了，底下怎么辦？”周其仁：《城鄉中國（下）》，中信出版社2014年版，第72頁。有學者進而將這種中央許可范圍內的地方主動性歸納為調整具體政策創造性、反饋上級政策執行效果的創造性，以及對上級政府提出政策建議的創造性三種類型。同前注⑩4，朱廣忠文。總之，出于宏觀目標實現的偏好，中央對于地方奉行的這類隱性對抗策略多采取默許的態度；而地方為了更好地實現創造性而積極塑造的制度空間，本身也是一種主動性的體現。其三，中央持反對立場，但由于種種原因未及時否定地方的隱性對抗策略而在事實上營造的地方主動空間。如在一些中央僅轉移支出責任而未配套相應資金的情況（即“中央請客地方買單”）下，地方受財力制約，在執行中央意圖時往往降低標準、敷衍了事甚至不行動，中央對其的懲罰雖然形式上存在，卻由于責任認定困難等，因而難以落實，詳見賈康、蘇京春：《現階段我國中央與地方事權劃分改革研究》，《財經問題研究》2016年第10期。最終淪為一種空洞的威脅。這類情況比較復雜，并不必然意味著中央的間接許可，近年來地方土地財政誘發的房地產泡沫和中央調控在相當程度上淪為“空調”的實踐即為典型例證。陳健：《為什么宏觀調控有時會成為“空”調？——整體博弈視角下的中央與地方關系》，《河北經貿大學學報》2015年第3期。顯然，這類地方主動性的空間大小主要取決于中央對于“下有對策”現象的立場，而這個立場實際上是基于不同歷史背景而不斷變化的。如上世紀80年代末，面對經濟過熱的局面，鄧小平就明確強調中央要有權威，地方政府不能搞違背中央政策的“下有對策”。參見《鄧小平文選（第3卷）》，人民出版社1993年版，第277頁。

第三，地方聯合體的主動性空間。目前我國的地方聯合體主要有三種。其一，顯性的聯合，最典型的莫過于西南六省（區市）的經濟協調會、長三角城市經濟協調會等。由于中央政府賦予了經濟協調會大量權力用于制定與本地區經濟相關的經濟行政決議，相關地方獲得了更大的主動空間。又如為了特定的跨區域或全國性事業所產生的事實聯合，如為了三峽工程的建設和運營，其所在的湖北省與重慶市就結為了一種特殊的聯合體，在中央層面甚至專門成立了國務院三峽工程建設委員會及其辦公室作為橫向的議事協調機構，兩省市由此在三峽問題上獲得了更多的主動性空間。其二，隱性的聯合，其特征在于缺乏具體的聯席組織機制，但并不影響事實聯合的成立。最常見的隱性聯合是基于國家區域發展規劃而產生的區域聯合體，如西部大開發、東北振興、中部崛起和東部率先發展等，相關區域的地方雖無明確的聯合文件或協議，但由于作為同一政策受體的共性而產生事實上的利益互通性與相關性，當作為一個整體參與央地關系博弈時，其主動性空間明顯要大于地方個體的“單打獨斗”。其三，有些中央政策雖然不具有整體區域性，但同樣不影響作為受體的相關地方產生聯合的事實意愿，如國家對經濟特區的設立，不僅使7個經濟特區獲得了互通的主動性空間，而且我國《立法法》第74條關于“經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定，制定法規，在經濟特區范圍內實施”的規定，甚至使經濟特區所在地的省亦在某種程度上加入了聯合體，地方主動性的空間又得以進一步放大。總之，不論何種地方聯合體，均是依照中央的意愿產生，因此與其說是地方自行擴大自主空間的嘗試，毋寧說是中央遵循我國《憲法》第3條第4款“充分發揮地方主動性原則”的具體體現。

第四，地方責任弱化趨勢所孕育的主動性。雖然地方自主性逐漸擴大，單一制的國家結構形式決定了地方在本質上仍為中央政府的延伸，然而這種看似以中央管制為主線的規范邏輯，卻在另一個側面為地方主動空間的營造提供了間接支持——中央作為各級政府責任的最終承擔者，無意間弱化了地方政府自身的責任壓力，而壓力騰退的空間就為地方主動性的額外發揮創造了新維度。如，面對GDP考核與經濟發展雙重壓力，自2008年底為應對國際金融危機放開地方政府債券后，“負債發展”的模式就得到地方的普遍推崇，這種主動性的產生除了直接的融資收益外，還在于地方在償債風險責任方面的弱化——雖然《財政部代理發行2011年地方政府債券發行兌付辦法》第20條明確規定“地方財政部門未按時足額向中央財政專戶繳入還本付息資金的，財政部采取中央財政墊付方式代為辦理地方政府債券還本付息”，但中央政府仍對地方政府債券償還負有實質的擔保責任，這是因為中央政府必須對國家經濟安全承擔無限責任。地方由此獲得的償債風險弱化的財政“紅利”，這為調動更多資金支持本地方各項事業的發展提供了更大的主動性空間。

結合前述分析，如下三個問題應予強調。

第一，前述四例各呈現了一種地方主動性的客觀敘事，即在特定情形下充分釋放地方積極性的規范尺度甚至明示或暗示地拓展地方積極性外延的實踐基礎，但這并不意味著該四例均可進入我國《憲法》第3條第4款的正式“射程”——“充分”的狀語前綴說明作為“發揮地方主動性”主體的中央的主觀立場事實上構成了更為關鍵的第二重主動性判定標準。易言之，只有中央認可并促進的“地方主動性”方為該款所保護和鼓勵的對象，認可與否的判斷基準仍在于是否“遵循中央的統一領導”。由是觀之，例一和例三顯然符合前述“主觀-客觀”雙重標準的審查要求，而例二和例四雖然客觀上屬于地方積極營造的主動性空間，但由于中央事實上的否定立場而不能被全面納入我國《憲法》第3條第4款的支持“清單”。

第二，對于中央所明確認可的“主動性”而言，地方實際獲得的能動空間在本質上仍取決于中央“發揮”意愿的“充分”程度。易言之，如果說地方積極性的高低主要建立在職權科學劃分和財力有效匹配這一相對客觀的基礎上的話，那么地方主動性的大小則在相當程度上取決于中央主觀意愿的收放之間。從這個意義上說，雖然我國《憲法》第3條第4款將“中央的統一領導”并列為發揮地方“主動性”和“積極性”的共同前提，但“中央統一領導”分別針對主動性和積極性的具體的效力發生路徑和“領導”的實際后果卻均有所差異。

第三，按照前述文義解釋的邏輯，雖然我國《憲法》第3條第4款的表述將“主動性”主體定位為“地方”，但“中央的主動性”的追問依然存在，只是基于單一制客觀實踐所確立的中央在調整央地關系過程中的決定性地位，“中央的主動性”并無在憲法中作明確規范之必要而已。