構建適應“一帶一路”戰略和國際產能合作的新型政策性保險機制

(武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072)

伴隨“一帶一路”戰略與國際產能合作的推進，中國的對外開放和經濟發展勢必迎來全新挑戰。“一帶一路”沿線國家眾多，其中絕大部分都是欠發達國家。與部分發達國家國內“逆全球化”傾向抬頭形成鮮明對比的是，中國作為最大的發展中國家已經開始在國際事務中承擔越來越重要的引領作用。2017年達沃斯論壇上，習近平主席對中國經濟發展的解讀以及對世界經濟問題的剖析受到廣泛關注，習主席提出的“人類命運共同體意識”更是為國際社會審視當前共同關心的問題(如，歐洲難民潮問題等)、以及為尋求世界經濟復興等問題的解決提供了新的思路。顯然，“一帶一路”戰略與國際產能合作是中國率先行動、踐行這種“人類共同體意識”的具體行動計劃，“一帶一路”戰略與國際產能合作的全面推行，將不僅有利于中國和“一帶一路”沿線國家，其影響輻射全球，惠及世界最廣大的國家(地區)和人民群體。

中國作為最大的發展中國家主動承擔國際責任和義務，創新性地提出以實施“一帶一路”戰略和國際產能合作為切入點，來回應“逆全球化”質疑、為全球經濟發展注入新的動力，凸顯了中國引領的國際經濟合作模式的創新性。與此同時，我們也應該看到，這種全新模式在創造、展示新的發展機遇的同時，也意味著全新的挑戰，這種全新挑戰對于仍處在經濟結構調整和轉型期的發展中大國——中國而言——就顯得更為突出。政策性出口信用保險機制的形成在中國時間不長，但是，經過近20年的發展，我國出口信用保險業務規模持續擴大，為中國對外開放與國際經濟合作發揮了極為重要的保障和促進作用。以中國出口信用保險公司為代表的政策性出口信用保險機構，產品和服務種類不斷豐富，在優化商品結構、推動出口市場多元化、促進企業“走出去”等方面發揮了積極的作用。“一帶一路”戰略與國際產能合作的落實，要求進一步完善和發展有中國特色的政策性出口信用保險機制，通過發展中國出口信用保險公司的業務和實力來為“一帶一路”戰略及國際產能合作保駕護航。

一、政策性出口信用保險支持“一帶一路”戰略和擴大國際產能合作的優勢與隱憂

(一)政策性出口信用保險支持“一帶一路”戰略和擴大國際產能合作的優勢與成績

1.“中信保”政策性職能的界定和定位

中國出口信用保險公司(簡稱“中國信保”)是由國家出資設立、支持中國對外經濟貿易發展與合作、具有獨立法人地位的國有政策性保險公司。其經營治理圍繞服務國家戰略，通過提供政策性保險服務，在支持我國外經貿發展、實施“走出去”戰略、保障國家經濟安全以及促進經濟增長、就業和國際收支平衡等方面，發揮更為重要的政策性作用。

通過對公司經營治理目標分析可以看出，“中信保”對其政策性作用的認識上有以下特點：

(1)重點支持貨物、技術和服務等出口，特別是高科技、附加值大的機電產品等資本性貨物出口，對大型成套設備出口應保盡保。

2017年，政府工作報告提出：“促進外貿繼續回穩向好。落實和完善進出口政策，推動優進優出。擴大出口信用保險覆蓋面，對成套設備出口融資應保盡保。”中國出口信用保險公司圍繞國家戰略與政策，響應國家號召，積極完善服務手段，形成了涵蓋短期出口信用保險、中長期出口信用保險、海外投資保險、擔保業務、資信評估、國內貿易信用保險和應收賬款管理等在內的一系列產品(服務)體系，在“一帶一路”戰略及國際產能合作中發揮了不可替代的支撐作用和保障功能。2016年11月，《中國出口信用保險公司政策性職能履行評估報告》發布并提出：“對大型成套設備出口融資應保盡保，全年承保大型成套設備出口222.9億美元，支持“一帶一路”建設和國際產能合作成效顯著。”

(2)全力推動我國對外經濟貿易發展、積極促進我國經濟增長和保障就業、切實保障企業穩定發展。

出口信用保險以服務國際戰略為企業發展的核心使命，以服務中國企業海外經營為目標，以提高效率和控制風險為重點，初步探索和建立了一套較為完善的業務運作流程和管理機制，并先后推出中小企業綜合險、再融資產品、利率平衡產品、來華投資產品和租賃保險產品等。此外，公司在經營過程中，還開發了中國企業財務信息分析庫產品，提高了信息運用能力和分析水平，推廣了“信保通”客戶服務系統，實現了與客戶無縫隙的網絡和流程對接。產品有銷路，企業就能穩定發展、勞動力需求就能得到滿足。

(3)不以盈利為目的，保本經營。

中信保不以最大化公司利潤為目的，而是以最大化國家利益為目的，其主要經營目的是為了促進企業出口業務，增強國際競爭力。“中信保”作為促進出口的排頭兵，在與國際市場的交流合作中占據有利位置，幾乎所有的對外業務都要通過“中信保”這座橋梁，它既控制著走出去的企業，又影響著走進來的需求者；此時此刻公司已不僅是一家促進“優出優進”的企業，更是肩負履行中國大國擔當、踐行習近平主席構建“人類命運共同體”構想的特殊使命。

2.“中信保”已成為政策性金融機制服務“一帶一路”戰略與國際產能合作的核心與支柱

為了助推“一帶一路”戰略及國際產能合作計劃的實施，中國信保積極履行政策性職責，業務規模快速發展，為“一帶一路”戰略及國際產能合作提供了強有力的支撐和保障功能。

具體體現在以下幾個方面：

(1)公司業務規模和實力不斷發展壯大

自公司成立至2016年末，公司各項業務累計承保金額達28748.5億美元，承保保費達182.4億美元，已決賠款94.8億美元，追償收入22.3億美元。其中，2009年至2016年末，各項業務累計承保金額26999.3億美元，承保保費163.0億美元，已決賠款82.7億美元，追償收入18.7億美元。

截至到2016年末，公司資產總額1185.6億元，所有者權益367.5億元，責任余額2274.7億美元，準備金余額108.4億美元，償付能力充足率237.2%，保持在較高水平。

(2)對“一帶一路”戰略與國際產能合作計劃的支持力度不斷強化

在全力助推“一帶一路”戰略及國際產能合作政策落地方面，中國信保在2013年至2017年1月累計承保中國企業向“一帶一路”沿線國家出口和投資4231億美元，支付賠款超16億美元。其中，2016年承保沿線國家項目303個，實現承保金額1133.1億美元。可見，中國信保對“一帶一路”戰略與國際產能合作計劃的支持力度在不斷強化。

(3)為適應“一帶一路”戰略與國際產能合作要求，“中國信保”不斷創新和完善業務和產品，細化落實政策性職能履職措施

自“一帶一路”戰略與國際產能合作提出以來，中國出口信用保險公司主動圍繞國家政策，響應國家號召，積極完善服務手段，形成了以短期出口信用保險和中長期出口信用保險為主導，包括投資保險、擔保業務、資信評估、國內貿易信用保險和應收賬款管理在內的產品體系，可以向企業提供全方位的信用保險和風險管理服務。

為了適應“一帶一路”戰略及國際產能合作的新要求，中國信保有針對性地制定了《二〇一五年度公司承保政策指引》、《二〇一六年度公司承保政策》，針對“一帶一路”沿線國別業務實施差異化的積極承保政策，支持“一帶一路”建設制定出臺了《落實國家重大戰略加快中長期業務發展的政策措施》、《落實支持裝備“走出去”和推進國際產能合作工作方案》等一系列針對性措施，對國家重大項目在項目甄選、業務流程、承保要求、工作效率等方面進行規范優化。有代表性的承保項目包括中亞天然氣管線、巴基斯坦大沃風電、斯里蘭卡科倫坡港口擴建、中白工業園區等一批重點示范性項目。

(二)政策性出口信用保險支持“一帶一路”戰略和擴大國際產能合作的隱憂

一方面，作為政策性出口信用保險助推“一帶一路”戰略及國際產能合作的主渠道，中國出口信用保險公司發揮著中流砥柱的支撐作用。另一方面，面對國際國內環境變化，落實國家各項政策的壓力有增無減，以中國出口信用保險公司為代表的政策性出口信用保險在政策性職能的戰略定位、業務發展與管理優化方面都還存在著尚需進一步探索和完善的地方。

1.政策性職能設計需要體現構建“人類命運共同體”構想，著眼于“一帶一路”戰略和國際產能合作的動態整體效益。

“一帶一路”戰略與國際產能合作的核心構想是，通過對“一帶一路”沿線國家基礎設施建設加大投資，進而推動相關國家(地區)融入全球價值鏈、全球產業鏈的分工體系，通過連接、打通亞歐大陸，形成新的生產網絡和消費市場，為亞歐經濟乃至全球經濟的發展創造新的增長空間。俄羅斯科學院遠東研究所所長謝爾蓋·盧賈寧認為，“一帶一路”是一個世界級的倡議，它能引導好經濟全球化，消解全球化的負面影響，更好地惠及每個國家、每個民族。

與此同時，我們也應該看到，“一帶一路”與國際產能合作這種全新模式在創造、展示新的發展機遇的同時，也意味著全新的挑戰，“一帶一路”沿線國家眾多，其中絕大部分都是欠發達國家，法律制度，市場經濟體系不完善。作為主要發起方和倡導者的“一帶一路”戰略及國際產能合作，沒有既定的經驗和模式可以模仿，中國需要面對的風險和不確定性都是前所未有的，中國及“一帶一路”有關國家都需要審慎思考應對和化解這些風險和不確定性的機制和手段，毋庸置疑，以中國出口信用保險公司為代表的政策性金融機構的作用和重要性就凸顯出來。但是，現有政策性出口信用保險機制對政策性業務的界定還不能全面體現習近平主席倡導的構建“人類命運共同體”構想，也難以滿足“一帶一路”戰略和國際產能合作持續推進的相關要求。

具體而言，就當前制度設計和業務界定來看，對政策性出口信用保險機制的政策性職能的要求主要體現在兩個方面：促進對外開放水平的進一步發展，支持國內企業“走出去”戰略的實施；通過擴大對外開發，力保外經外貿發展對國內經濟運行發揮積極拉動。

從踐行“人類命運共同體構想”的視角來看，“一帶一路”戰略與國際產能合作不僅成為我國全方位對外開放的旗幟和主要載體，同時也是推動經濟全球化深入發展的一個平臺。我們認為就踐行“人類命運共同體”構想，推動“一帶一路”戰略與國際產能合作發展的需要而言，要求中信保的政策性職能設計突破單方面促進中國對外開放和支持國內企業“走出去”的傳統思維。在制度設計和職能界定時，需要將中國的對外開發、結構調整與“一帶一路”沿線國家經濟的可持續發展真正統籌規劃，要求政策性制度設計和職能界定的范疇突破一國的領域限制。

2.政策性出口信用保險公司的治理機制落后于現實需求

政策性出口信用保險公司作為政策性金融載體，是國家公共財政的延伸。從現有的治理結構來看，是具有特殊職能的企業法人，從履行國家政策責任、助推“一帶一路”戰略和國際產能合作計劃的視角來看，政策性出口信用保險公司的授權經營與公司治理問題首要地必須解決以下兩方面的內容：

(1)總體風險承擔能力授權

如前所述，“一帶一路”沿線國家經濟發展差異較大，政策性出口信用保險機制對“一帶一路”戰略和國際產能合作計劃的支持要求出口信用保險公司更多地著眼于互利共贏的動態持續性效應，因此，國家和部委監管層面應該就中國信保在“一帶一路”戰略及國際產能合作計劃中的總體風險承擔能力給予一個授權上限。在上限范圍以內，對于涉及“一帶一路”沿線國家有關主權、政治、戰亂等導致的風險判斷和評估交由中國信保掌握。

(2)法人治理結構管理授權

隨著“一帶一路”戰略和國際產能合作計劃的全面鋪開，政策性出口信用保險需要面對的業務和國家戰略使命的涉及面更廣、要求更高，既有模式在實踐中也開始顯現出不足，比如，一個業務的開展可能要在各部委都同意的基礎上才能生效，這種決策模式不僅嚴重拉低了效率，而更重要的是，在“一帶一路”戰略和國際產能合作全面鋪開的大背景下，面臨的市場形勢復雜、瞬息萬變，需要政策性出口信用保險機制能夠靈活、迅速地作出反應；此外，由于目前各方尚未完成對公司董事會的授權，政策性出口信用保險機構在面對市場和企業需要時，造成很多難得的機遇由于授權缺乏而錯失，很多預知的損失因授權不充分而無法避免；這些情況都表明，目前的管理模式和運行機制亟待優化和完善，公司法人治理結構、董事會管理模式不能滿足現實需求；特別是與同類型外國出口信用機構相比，部際協調委員會的職能還遠未達到預期要求。董事會對對出口信用保險的重大決策缺乏真正的決定權，進而影響了決策效率和政策性職能發揮。

3.“一帶一路”戰略及國際產能合作的深化落實可能進一步導致中國信保資本約束緊張，削弱其風險承擔能力

政策性出口信用保險機構與其他政策性金融機構類似，本質上是為了彌補市場失靈和缺位，特別是通過發揮其逆經濟周期調節作用，服務于商業性金融機構或公司難以覆蓋的領域，以增進整個社會的福利。與此同時，政策性金融機構也必須以市場參與者的身份參與各種業務與市場活動，作為市場參與主體，作為政策性出口信用保險機構的中國信保也要遵循市場規律，堅持市場化運作，綜合考慮風險和收益，實現穩健經營和可持續發展。以中國出口信用保險公司為代表的政策性出口信用保險機構，為了實現堅持市場化運作、實現穩健經營和可持續發展，對于資本充足率和資本—風險約束的考慮還是極其必要的。目前，如果按照資本金規模和充足性要求，中國信保的很多市場行為已經違背了市場規律，在運行中面臨著比較高的風險，換言之，其承擔風險的能力也隨之減弱。

4.政策性業務與自營業務范圍劃分標準有待明確和細化

履行國家戰略使命與遵循市場規律的雙重要求決定了政策性金融機構的雙重性。如果以政策性出口信用保險機制助推“一帶一路”戰略及國際產能合作計劃為目標，特別是具體到中國信保在“一帶一路”戰略和國際產能合作中要求重點支持貨物、技術和服務等出口，特別是高科技、附加值大的機電產品等資本性貨物出口，對大型成套設備出口應保盡保的目標上，政策性業務與純粹商業性出口信用保險業務可以在公司總體風險承擔范圍內進行切分。

5.擔保條件與“一帶一路”戰略與國際產能合作計劃后續發展不適應

如前所述，伴隨“一帶一路”戰略和國際產能合作計劃的全面鋪開，將有更多的市場主體參與進來，包括大量的中小型企業(項目)、民營企業等等，對于中國出口信用保險公司的業務開展既是機遇也是挑戰，風險與收益相伴；建立在以往基礎上的風險管控和擔保條件可能不再不再適應現實的需求，例如，現行判斷國別風險可控的具體標準主要適應國家主權擔保類型，比較適應類似央企等規模、實力雄厚的企業參與的大型項目，對于中小企業(項目)則不太合適，如果不加區分地將主要針對大型央企參與的大型項目的有關要求直接應用到中小規模項目和企業，將不利于“一帶一路”戰略和國際產能合作計劃的全面鋪開。又比如，在實際執行中，關于國別(項目)風險的評估，目前的操作原則基本上是只要一個國別下有一個項目出現風險，那么該國所有的新項目都將重新審核或被暫停受理。

這種簡單、一刀切式的風險管控方式，本質上與國家管理層面對中國信保的授權經營不到位有關。在實際操作中既與現實需求不符，使許多安全有利的項目也被白白犧牲掉，造成極大的損失，也不利于“一帶一路”戰略和國際產能合作計劃的全面鋪開。

二、中國信保支持“一帶一路”戰略及國際產能合作的動態一般均衡分析：以大型成套設備出口業務為例

中國信保的政策性業務定位與評價體系需要關注互利共贏和可持續發展，為此，我們需要在動態一般均衡的背景和框架下考慮政策性出口信用保險機制的著力點和政策效應評估。

(一)關于政策性出口信用保險支持大型成套設備出口的模型設計

針對“一帶一路”戰略與國際產能合作構建動態一般均衡模型難度較大，學術界和政策評估領域都沒有現成的成果可以借鑒。

首先，關于出口信用保險與出口買(賣)方融資的有關研究主要集中在信用風險評估相對完善(如主權不存在違約風險)的交易主體之間的貿易融資問題，這與“一帶一路”沿線國家經濟發展水平參差不齊、法律制度環境迥異的現實大相徑庭；

其次，傳統出口信用保險和貿易融資的分析都是局部和靜態分析為主；

第三，考慮主權信用違約的有關研究主要以新興市場經濟體的主權違約為研究對象，鑒于新興市場經濟體的經濟體量、輻射影響都較為有限，因此，這類研究通常都通過“小型開放經濟分析框架”展開研究；

“一帶一路”沿線涉及情況復雜，我們需要構建一個能夠同時涵蓋發達經濟體與發展中經濟體的動態一般均衡框架。具體而言，我們的分析框架具有以下幾個特點：

1.“一帶一路”沿線國家經濟發展狀況很不均衡，既存在新興市場又存在發展已經比較完善的經濟市場。

2.“一帶一路”項目推進過程中，大量如大型成套設備體現中國技術、中國標準、中國質量的中國產品參與其中，并在項目實施過程中發揮著不可替代的作用。

3.由于高科技、高附加值的機電產品和成套設備價格高，“一帶一路”的項目又大多是投資額相當的基礎設施建設項目，項目國家或項目企業存在著自身擁有資本不足以購買中國設備或不足以支持項目順利推進的情況，需要進行額外融資。

(二)政策性出口信用保險機制與商業性出口信用保險機構在助推“一帶一路”戰略及國際產能合作中的區別

與商業性金融機構不同的是，中信保可以出于助推國家戰略性使命而不以盈利為目的，在風險和收益上具有更高的容忍度，從而最大限度地支持“一帶一路”建設和國際產能合作，其重要性和影響機制可以從以下的動態反饋機制予以說明。

如圖一所示，當項目企業經營狀況不佳時，其產出效益降低，違約可能性增加。此時，如果依照商業性金融機構對于風險和盈利性的評判，則要么提高風險溢價——也即融資利息或者保費價格，或者是停止對項目企業融資或者承保。

如果要求更高的風險溢價，就會使得該項目企業的融資成本增加，造成其產出和效率進一步損失，這種損失進而會繼續反饋到其產出效益沖擊中，進一步造成產出效益下降，使得項目企業經營狀況越發困頓，違約可能性再一次提高。這樣的惡性反饋不斷循環的結果，直至金融機構停止對項目企業融資或者項目企業違約。

圖一 惡性循環

以大型成套設備出口為例，這類貿易貨物體現著中國技術，對于其它國家尤其是“一帶一路”經濟發展水平相對落后的國家具有很強的不可替代性，同時，這類貨品價值較大，投入使用需要花費較高的成本，“一帶一路”沿線國家企業投入使用需要融資進口。中信保作為政策性保險公司在大型成套設備出口上采取“應保盡保”的態度，如此，一方面對中國此類高興技術產品走出去有著推動作用，另一方面對進口國的經濟發展起到了促進作用。

前述分析基于一個均衡循環機制，在“一帶一路”項目順利開展的情況下，中國技術和中國標準能夠走出國門，我國建筑材料、鋼鐵、水泥、玻璃等富余產能也能得到轉移；同時，對“一帶一路”沿線國家而言，此類項目促進該國經濟發展、惠及民生。

但是，“一帶一路”沿線國家經濟發展落后，一旦融資成本過高或者資金鏈斷裂使得企業經營難以為繼，便有違約的風險。而一旦違約，如圖二所示，項目中斷，缺少中國產品后該項目面臨著無法順利完成的風險，同時，我國的企業和產品走出去的步伐也會受到限制。因此，中國信保在這一過程中要發揮其作用，在項目開展過程中不斷監測“一帶一路”沿線國家有關項目的執行情況，如果是主權信用擔保，則還需要監測器總體經濟運行狀況及債券水平，并統籌判斷決策以使中國利益能夠得到最大化的體現。

圖二 “一帶一路”項目企業違約

(三)政策性職能業務與商業性出口信用保險業務的劃分

如前所述，由于政策性出口信用保險機制肩負國家戰略性使命，可以不以盈利為目的，因此，具有較高的風險容忍度和較低的盈利性要求，這種特征也可以作為劃分政策性職能業務與商業性出口信用保險業務的參考標準和依據。

1.政策性授權風險承擔上限與商業性出口信用保險業務盈利邊界的下限

基于前述模型環境，項目各方的關聯關系如圖四所示。在項目開展過程中，項目企業方在項目進行過程中如果違約，則有關金融機構對其后續進口不再提供貿易融資和信用擔保；而出口信用機構在項目進行過程中也需要根據項目及企業運營狀況決定是否繼續提供金融支持，并嚴密監控項目企業方的違約風險。不難理解，項目企業決定違約，其背后的原因則是在權衡違約的利弊時發現負債經營的情況難以進行下去，而違約則可以緩解窘境，即項目企業權衡違約后承受損失的經營狀況和恪守合約持續經營的利弊得失。

圖三 項目推進過程存在問題

如圖四所示，當商業性金融機構由于對項目(企業)風險和收益的測算無法滿足有關風險控制和利潤最大化要求時，便不再提供融資貸款，選擇不參與項目；而政策性出口信用保險機制，如中國信保則可能通過對項目企業或國家的違約概率進行測算后，如果確認測算出的違約概率尚在其風險授權界限以內，則可以通過對項目(企業)進行擔保、對項目及有關企業“融資增信”，則能保證其他商業性金融機構愿意(繼續)參與其中，為項目企業提供貸款，從而避免因資金不足項目難以進行下去的困境。因此，政策性授權風險承擔上限與商業性出口信用保險業務盈利邊界的下限就可以作為劃分政策性職能業務與商業性出口信用保險業務的參考標準和依據。

圖四 中信保參與項目避免資金鏈斷裂

這種業務劃分不僅對政策性出口信用保險機構本身具有實際意義，同時，對于“一帶一路”戰略及國際產能合作計劃的深入推進也意義重大。“一帶一路”項目大多是大型的基礎建設項目，項目融資時間長，項目實施過程中要求有很多金融機構參與其中。同時，“一帶一路”沿線國家大多是發展中國家，經濟發展落后，而“一帶一路”戰略是帶動項目國家經濟發展，實現構建人類命運，實現共贏發展的偉大構想，于項目國家而言是惠及國計民生的重大戰略，因此項目國家或企業在項目實施過程中違約的成本極高，其違約的概率很低。然而，這種項目在初期其收益率很難預見，商業性金融機構可能會因為收益薄弱，而不愿向項目企業或國家提供貸款，因此，作為政策性出口信用保險機構，中國信保有必要擔負起其政策性使命，通過提供信用擔保，使得項目融資風險降低，從而吸引商業性金融機構參與到項目其中。