我國養老保險體系發展現狀分析

(武漢大學經濟與管理學院 湖北 武漢 430072)

一、我國養老保險體系三大支柱

我國養老保障體系由基本養老保險、補充養老保險和個人儲蓄養老保險三大支柱組成。三大支柱的構成和管理方式差異較大，為居民提供的保障水平和程度也截然不同。

資料來源：《中國養老金發展報告2016》

目前而言，我國三支柱養老金發展較不平衡，基本養老保險基金覆蓋面較廣，支出規模較大，而企業年金作為第二支柱屬于相對短板階段，第三支柱尚處于起步階段。以美國為例，第一支柱重在覆蓋面廣，繳費率低，退休后提供較低收入，可保證基本生活來源，第二、第三支柱擁有一定自主投資的靈活性，是退休后的主要經濟來源，提供相對較高收入來源，保持良好的生活質量。因此美國養老金體系中，第一支柱占比較低，僅為10%，第二支柱占比較高為54%，第三支柱占比30%，這與中國是截然相反的。但隨著養老目標基金、個人稅收遞延型商業養老保險的推出，我國第三支柱的建設逐漸提速。

圖1：中國養老金投資額占GDP比重過低

資料來源：OECD

圖2：與美國相比，中國養老金體系發展不均衡

資料來源：ICI，SCA，人社部，《中國養老金發展報告2017》發布會

二、第一支柱：基礎養老承受重壓，投資收益亟待提升

(一)人口老齡化加重，贍養率抬頭

得益于長期推進的擴面工作，我國基本養老金的參保人數逐年增加，然而在人口老齡化加劇的背景下，制度贍養率(參保的離退休人員人數占參保職工人數的比例，是衡量人口老齡化的重要指標)仍在增長，若制度贍養率在一段時期呈上升趨勢，說明國家或地區的老齡化形勢日趨嚴峻，養老金財務制度壓力將會增加。2011-2017年，我國的離退休人數增長率均高于職工人數增長率，使得制度贍養率在保持長期較低波動幅度后，開始抬頭向上，從上世紀90年代不到20%增長至2017年的37.67%。

(二)統籌層次低，覆蓋尚不完全

我國基本養老保險處在省級統籌層次，資金分散。在我國基本養老保險的收支體系中有三級準備賬戶，分別為縣(市)級收支準備賬戶、省級調劑準備賬戶和全國社會保障基金賬戶。盡管目前我國已經基本實現養老基金的省級統籌，但由于我國基本養老基金長期遵循“屬地管理”的原則，資金較為分散。對比美國，其基礎養老保險為OASDI(遺囑及殘障保險計劃)，由聯邦統籌管理，州及地方政府不參與，統籌層次更高。另一方面，我國基本養老保險強制性較低，主要通過繳費的方式來籌資，在繳納中仍存在雇主有意少繳、漏繳或不繳養老保險費的現象，對于部分自由職業者的覆蓋尚不完全，但美國是以工資稅的形式籌集資金，具有較高的強制性。

(三)規模增長主要來自征繳收入，投資收益有待提高

2017年的我國基礎養老保險的整體規模為50202億元，同比增長14.17%。城鎮職工基本養老保險作為我國基本養老保險的主體，2017年累計收入43310億元，累計支出為38052億元，較上一年分別增長了23.54%和19.46%。而基金收入中77.13%來自于征繳收入，18.48%來自于財政補貼，只有很少一部分來自于利息費用。對于城鄉居民養老保險，2017年累計收入達3304億元，累計支出為2372億元，同比增長速度分別是12.65%和10.66%。

(四)統賬結合，“空賬”問題嚴重

我國基本養老保險采用統賬結合的模式，即包含現收現付制的社會統籌部分(工資基數的20%繳費)，又包含完全積累制的個人賬戶(工資基數的8%繳費)。本質上是創建了一個前所未有的混合型部分積累制，在制度的實際執行中，由于沒人承擔從現收現付制向部分積累制的轉制成本，當前養老金賬戶社會統籌部分不足以支付當期的養老金支出，個人賬戶資金被挪用，從而形成了大量“空賬”。截止2015年底，個人賬戶累計記賬額達到47144億元，同期基金累計結余為35345億元，即使將累計結余全部計入個人賬戶中，仍有11799億元的空賬。更重要的是，近幾年基金結余的增長率也低于個人賬戶的累計記賬額增速，未來城鎮基本養老保險資金缺口會持續擴大，這意味著養老金累計結余部分保值、增值的壓力將會加劇。

(五)替代率水平較低，收不抵支現象凸顯

作為衡量退休后生活質量的標準，我國養老替代率與國際建議的養老生活標準存在一定的差距。以當期城鎮單位就業人員平均工資為參考標準，我國2007年到2017年替代率始終維持在47%左右的水平，低于國際警戒線水平55%。受制于較低的退休養老金支付標準，城鄉居民的繳費意愿下降，城鎮職工養老金未來支付能力減弱。從2010年到2017年，城鄉居民繳費收入占比從49.63%下降至24.52%，而基金的年人均支出從699.95元增加到1520.71元，對財政支出造成一定的負擔。另一方面，自2013年起，城鎮職工養老金的當期結余率①開始下降，2017年基金的可支付月數②僅為13.84個月，直接導致基金的支付能力減弱。同時由于征繳收入增幅持續低于基金支出增幅，2014年后城鎮居民養老保險征繳收入與支出差額由正轉負，且不斷擴大。

(六)養老壓力和支付能力分化加劇

在基礎養老金整體支付壓力迎來更大挑戰的同時，各個省份城鎮職工基本養老保險基金的財務狀況差異也在進一步擴大，2015年黑龍江成為首個制度贍養率超過70%的省份，其養老金的當期結余率為-18.7%，是全國財務狀況最嚴峻的地區，吉林、遼寧養老負擔排第二和第三，而廣東和北京的養老壓力相對較輕，贍養率為10.26%，19.94%，對應的當期結余率也較高，分別是39.7%和42.5%。地區的差異化意味著目前養老負擔較重的省份以后負擔會更重，而負擔較輕的省份以后負擔將會更輕，中央財政將持續對負擔重的省份進行支持和補充，協調優劣勢地區的養老支付能力是當下的核心矛盾。

三、第二支柱：企業年金遭遇瓶頸，稅收優惠推動不足

(一)門檻較高，投資不透明不靈活

第二支柱的核心為企業年金，要求企業需參加基本養老保險并繳費、盈利狀況達到一定標準并建立集體協商機制，審批流程較為繁瑣。美國企業年金的主要組成部分為401(K)計劃，只需滿足雇員超過5人的盈利性組織即可。另一方面我國企業年金雖然在賬戶上設置了個人賬戶，但投資方式仍無法自行決定。每個員工無法根據自身的實際需求決定投資方向，僅能由公司統一管理。未來，類似于美國401(k)計劃的運營模式和目標日期型基金的投資產品可以部分借鑒，建立更加靈活方便的年金制度。

(二)稅收優惠力度不足

我國企業年金參考國際成熟經驗，采用EET個稅遞延模式，在年金繳費和投資收益環節暫不征收個人所得稅，將納稅義務遞延到個人實際領取年金的環節。但我國目前稅收優惠力度不足，激勵效果有限。個人繳費僅在不超過本人繳費工資計稅基數的4%內的部分予以免稅，并且，職工崗位工資和薪級工資之和超過職工工作地所在設區城市上一年度職工月平均公司300%以上的部分，不計入個人繳費工資計稅基數，與美國相比，稅前可列支比例較低，同時在領取年金時繳稅不允許扣除任何費用，無法達到很好的激勵效果。自2014年稅收優惠計劃實施以來，我國企業年金發展進入瓶頸。

(三)覆蓋面不足，規模增速放緩，尚未發揮支柱作用

截至2017年末全國共有8.04萬家企業建立企業年金計劃，參加總人數達2331萬人。國家統計局數據顯示，2017年城鎮就業人員42462萬人，企業年金的覆蓋率僅為5.49%，與發達國家水平相去甚遠。雖然企業年金的市場規模仍處于擴張階段，2017年基金規模達到12537.57億元，但近幾年增速趨緩，資產規模增、參與企業、參與職工人數增長率持續下滑。2017年，全國基本養老保險基金規模為50203億元，企業年金的規模僅達到前者的1/4，提升空間較大，尚未像發達國家那樣，成為三支柱中的首要支柱。

(四)固定收益產品為主，投資風格偏保守

根據2013年新規，我國企業年金的投資比例中，貨幣類工具不得低于5%，債券回購不高于40%，固定收益債券、商業銀行理財產品及債券基金等投資不高于95%，權益投資、投資保險、股票基金不高于30%。當前投資組合包括權益類產品、固定收益類產品和貨幣型產品，以固定收益投資為主導，2008年以來企業年金回報率為5%左右。與美國相比，我國企業年金權益類資產投資比重有較高的提升空間。2017年美國401K計劃權益類投資占總資產投資比重為60.1%，我國企業年金僅為10.6%，較為保守，相比監管規定的30%的上限也有一定空間。

(五)地域分布不平衡，發展結構不均衡

從地域分布來看，年金的發展在沿海發達省份要好于內陸落后省份，北京、上海、廣東、浙江等省份企業年金資產金額較大，覆蓋率較高。截至2017年底上海備案參加企業年金計劃的企業有8931家，資產金額達653億元，遠高于其他地區。從發展結構來看，企業年金在經濟效益好的行業尤其是壟斷行業發展較快，大多集中在石油、電力、電信、石化、鐵路等行業。2017年，企業年金單一計劃的組合數占比94.25%，期末資產占比90.10%，由于企業年金單一計劃比較適合大型企業，中小企業一般參與集合計劃，相較之下，中小企業年金計劃發展緩慢，作為企業年金市場的參與者，政府與金融機構的表現更為積極，許多企業仍處于觀望狀態。

四、第三支柱：個人養老建設提速，規模提升空間巨大

目前我國養老保險體系第三支柱尚處于短板，但2018年以來養老金方面政策消息層出不窮，顯示我國第三支柱的建設正在提速。2018年02月11日，證監會發布了《養老目標證券投資基金指引(試行)》，公募基金公司紛紛積極申報產品，目前已有多只產品獲批。今年4月份，財政部、稅務局、人力資源和社會保障部、保監會、證監會等五部委聯合印發了《關于開展個人稅收遞延型商業保險試點的通知》作為配套優惠政策。該通知顯示，養老目標公募基金將于2019年4月對接個人賬務。屆時，試點范圍內個人購買養老目標基金等商業養老保險產品的金額可用于降低納稅總額，且持有期間投資收益暫不征收個人所得稅，領取時亦享受優惠稅收條款。

【注釋】

①基金當期結余率=基金當期結余/基金當期收入

②可支付月數=(當年基金累計結余/基金支出)*12