我國代建制模式存在的問題及對策探析

易 飛 （江西工業貿易職業技術學院，江西 南昌 330038）

1 引言

一直以來，政府財政資助是大部分非盈利項目的資金來源。作為項目建設單位或者使用者，它們主要負責項目施工管理的全過程，直到施工結束后進行使用與管理[1][2]。2004年7月印發的《國務院關于投資體制改革的決定》明確規定：“對非經營性政府投資項目加快推行代建制，即通過招標等方式，選擇專業的項目管理單位負責建設和實施”。目的是為完善政府投資體制，規范政府投資行為，嚴格控制項目工程的資金投入，保證項目工程質量，切實確保施工工期，竣工驗收后再交還給使用者或者建設單位[3][4]。

實施代建制的最早城市是福建廈門。從1993年引入代建制模式以來，開始深化工程建設管理改革，隨即也不斷暴露出傳統的工程建設管理的缺陷和不足，例如工程管理水平低下、腐敗問題嚴重等問題。政府開始思考運用專業公司代替政府進行項目建設方式，實現基礎設施建設和政府投資項目全部或者部分委托給專業公司。同時，專業公司采用招標或者直接委托的方式來選取。2001年7月，廈門市的重點工程建設必須實施代建制。近年來，由于政府對代建制模式項目的投入增加，我國的代建制模式獲得快速的發展，也取得了巨大的成功。

2 代建制模式的作用和意義

與自建自管模式相比，代建單位作為獨立于建設項目外的第三方，代建制模式的主要表現如下。

第一，從投資控制的角度來看，代建單位應該通過合同關系明確界定了作為項目參與方的權利、責任和利益。代建制模式將有利于打破政府投資和管理、使用者的建設和使用形成的四位一體。從機制的角度來看，代建制保障了建設資金的宏觀調控，提高政府投資效益。

第二，從施工控制的角度來看，代建制是一種更加切實可行的項目管理模式。它可以有效降低施工成本，提高施工效率。特別適用于寒暑假的高校基建項目，建設周期短，工期要求高等特點。

第三，從質量控制的角度看，代建單位從項目的勘察、設計到竣工驗收階段，實現全過程項目管理。從整體質量管理和施工細節控制方面看，這都得到保障，且顯然優于自建自管模式。

代建制的實施意義在于依靠專業的項目工程人員，結合自身專業優勢，進行專業統籌管理，項目工程的質量和施工工期都實行嚴格控制管理，最終實現項目管理水平的提高，強化政府投資效率，減少腐敗，促進監督[5]。同時，政府的職能結構得到有效優化，提高了政府運作的效率。投資項目方面，政府實行代建制模式，制定嚴格的合同，實現投資和建設的分離，管理和運營的分離，從而提高政府對投資項目工程的管理水平，規范項目建設過程，有效提高項目質量和資金效益。

3 代建制模式中存在的問題

目前，雖然代建制模式已經過了探索階段，但仍在不斷完善和提升。隨著代建制模式的研究和應用，代建制模式中不可避免地會出現一些問題。

3.1 代建制的法律法規不完善

目前，由于缺乏健全代建制模式的法律法規依據，不明確代建制模式的職責范圍，導致代建制模式在項目實施過程中經常出現盲目操作。同時，有些單位對代建制有抵觸情緒，不積極配合代建工作，不愿放棄自己的權利，過多地干涉代建單位；或是對于代建單位不聞不問。這些情況都是由于缺乏健全的法律法規來規范雙方的權利和義務。

3.2 代建單位缺乏職能定位意識

目前，我國的政府和建設單位普遍進入一個誤區，認為代建單位的作用是控制投資規模，減少不必要的浪費，卻不承認現代政府投資的情況下，代建單位的管理范圍不明確，因此出現“XX模式”,例如，“廈門模式”等[6]。

3.3 代建單位激勵機制不明確

許多地區不明確、不科學的代建激勵機制，或者單純的節約成本的激勵模式，都將導致施工單位只顧節約建設資金，忘記施工質量。在實踐過程中，一些單位偷工減料，降低施工質量，以節省資金，使施工項目的質量達不到標準。反之，代建單位按照建設單位或者使用單位要求，只關注用完代建資金，不關注實際情況，這也將導致出現代建單位不控制成本和大肆浪費的現象。

3.4 代建單位的人員素質不高

由于我國代建制模式仍處于起步階段，我國代建單位的大部分人才都是從傳統的建設管理轉變而來，人員素質不高，人員的組織結構不合理，考評方法不完善，在管理，運營和創新等方面也存在諸多問題。

4 代建制模式的應對策略

4.1 完善政策制度

政府相關部門需要加快完善代建制方面的相關規章制度，建立完善的監督機制。從法律的角度，政府方面需要考慮制定一套完整的代建管理制度，明確代建單位的權利，規范代建單位的選擇程序。

同時，政府部門需要完善考慮代建市場的準入條件，規范代建單位的資質等。為解決實際施工問題提供法律依據，還應該制定并推廣代建合同示范文本，明確代建合同各方的權利和責任。政府部門還需要完善代建制招標制度，從而規范招投標行為，形成有效監督機制。這將促使各方人自覺遵守法律法規，促進遵從代建市場原則的健康有序發展[7]。

4.2 規范和完善代建市場

第一，劃分代建單位的資質等級。從單位的資產規模、代建業績和技術設備等方面考慮，代建單位必須取得相應的代建相關資質證書，才能承擔資格許可證范圍內的代建業務。同時，政府需要建立代建單位的工程完成后續評價機制，規范和完善市場退出機制，逐步保留優秀的代建企業。

第二加強代建從業人員的管理。代建單位從業人員的管理主要包括素質管理和專業管理兩個方面的內容。從專業管理的角度，政府應該考慮建立代建單位的考評機制。從素質管理的角度，可以同步實現代建單位從業人員不良行為記錄的信息披露機制。從專業管理和素質管理結合的角度，可以考慮建立誠信與經濟相結合的懲罰機制。例如，根據其違規行為程度，采取不同的經濟懲罰措施，從而實現素質管理和專業化管理。

第三，政府明確代建費取費標準，指導市場價格競爭的范圍。在政府指導價的浮動范圍內，代建單位考慮項目的規模、內容、范圍和難易程度等諸多因素，實現市場競爭。在法律規定范圍內，代建單位將充分發揮政府管理和市場規則兩者優勢，實現快速發展。

4.3 完善代建合同管理，強化激勵和約束機制

目前，代建相關法律法規還處于不健全狀態，暫時無公認的代建行業規范。我們只能單純依據合同條款來解決出現的爭議和糾紛等問題。這些問題反過來要求我們強化代建單位的激勵與約束機制，增加合同內的獎勵條款。例如，在合同條款中，必須鼓勵代建單位主動控制工程成本，實現工程投資結余同代建單位的酬金相關聯。

5 結語

目前，我國建設工程多采用代建制模式，這種代建制模式將有利于控制建設工程投資，達到提高政府投資效益、提升工程管理水平的目的。由于我國代建制模式還處于初期發展階段，發現代建制模式存在一些問題。針對存在的問題，我國政府方面應加快建立、健全完善政策制度，加強和規范代建市場，強化代建制的宏觀管理。同時，建設單位或使用者方面也應加強代建合同管理，強化代建制的全過程管理，細化代建的微觀管理。最終，宏觀管理和微觀管理共同促進和實現代建制模式在國內的應用和發展。