共有產權房制度的完善研究

馬天秋

(安徽財經大學 法學院，安徽 蚌埠 233030)

十三屆全國人大一次會議上，國務院總理李克強作政府工作報告時指出，支持居民自住購房需求，培育住房租賃市場，發展共有產權住房。自實行住房改革制度以來[1]，政府相繼出臺了一系列政策來保障人們的住房需求[2]。2007年江蘇省淮安市首次推行共有產權房模式并取得了良好的效果，隨后“淮安模式”在全國多個城市得到了廣泛的推行。盡管共有產權房模式已經實行多年，但國內的理論研究并不多見。本文擬在探究共有產權的法理基礎上，借鑒國外較為成熟的共有產權制度，對試點城市的制度運行過程中存在的難點和問題進行分析研究。

1 共有產權房運行現狀分析

從具體的實踐情況來看，已有北京、上海、南京、煙臺、福州等多個城市落地了共有產權房制度，其中以北京、上海以及淮安等城市發展的較為成熟。下文以這三個典型性城市為例，從申購標準、定價機制、產權比例以及退出機制的方面進行對比分析：

1.1 申購標準

各地區的申購標準有所不同，在戶籍的規定上，淮安要求本地戶口兩年以上；北京規定給非京戶籍的人員所提供的房源不少于30%；上海于2018年發布的《實施意見》中放寬了準入標準，即取消以往的戶籍要求，符合條件的非滬籍人員也能申請共有產權住房。在對家庭收入的規定上，淮安要求是中低收入住房困難家庭；上海規定可支配收入和財產低于規定限額，并對非戶籍要求在本市連續繳納社會保險或者個人所得稅滿5年；北京對家庭的收入和財產沒有明確規定，僅要求購房者在北京無房，但對非京戶籍人員要求連續繳納社會保險或個人所得稅滿60個月。

1.2 定價機制

現有試點城市共有產權住房初始價格的形成，主要是綜合考慮了建設成本和市場價格。淮安、北京以及上海的定價模式為市場導向型，即共有產權房定價在周邊同期、同地段普通商品房價格的基礎上按一定比例下調。如淮安共有產權房的房價比周邊商品房低5%～10%；上海共有產權房定價比周邊商品房低30%左右，有些地段甚至低至60%。此種市場導向型定價機制在一定程度上反映了市場價格，同時也降低了定價成本，提高了定價效率。

1.3 產權比例

在產權比例方面，個人與政府的產權比例分配常見有7∶3和5∶5兩種方式，且不斷有新政策來調整和優化共有產權房的分配比例。淮安規定個人在購買共有產權房時與政府按照7∶3的比例標準，相當于個人承擔了同期經濟適用房的價格。若購房者仍無條件購買，可與政府按照5∶5的比例出資，此時個人承擔的價格比同期經濟適用房價格便宜了30%；上海在《實施意見》中規定非滬人員與本市居民按照統一標準享受優惠政策，既個人承擔的產權份額不低于50%；北京在《暫行辦法》中指出，個人的出資額按照共有產權房售價占同地段、同品質的普通商品房的價格比例來確定。

1.4 退出機制

共有產權房的退出機制主要有三種方式：一是政府退出(個人購買政府的份額)。如淮安的規定是購房后5年內退出的，以原價“贖回”；購房后5年至8年內退出的，按同期貸款利息“贖回”，8年后的則按市場評估價購買或按比例分成轉讓收益；二是個人退出。此種退出方式的原則是政府有優先購買權，即按照評估價回購個人的產權，以便房屋再次出售獲得增值收益；三是上市交易。淮安、北京以及上海均規定取得權證未滿5年，原則不得上市交易，5年之后可將持有的產權推向市場進行出售。

2 我國共有產權房存在的問題

2.1 共有產權房制度缺乏專門法律保障

由于缺乏頂層設計、中央立法的缺失，導致此項制度的推行進程較為緩慢。在具體實踐中，共有產權房均是以行政命令、規章的形式推動，地方政府也是參照中央的命令制定規范性文件。各地方立法存在的差異性，使得頒布的規范性文件在準入、運行、管理以及退出等方面的規定各有不同。地方立法的“碎片化”容易出現產權設計混亂、監管力度不到位、糾紛解決機制法制化缺失等問題，這些問題的存在勢必影響共有產權制度的可行性和合理性。

2.2 定價和產權比例設置標準不一

從試點城市來看，盡管各地產權比例存在區別，但購房者所要承擔的最低份額均高于50%，這對中低收入家庭來說仍然是很重的負擔。另外，各地對產權比例確定規則設置模糊，由于政府的產權比例由土地出讓金所確定，加之房價一直處于變動之中，因此產權比例上下調動會給雙方的利益帶來極大的不穩定性。制定科學的產權比例和轉讓機制，讓共有產權房不再成為投機人的工具，在當前顯的尤為重要。

2.3 適用對象準入標準難以確定

目前各地政府對共有產權房的申購資格有著不同的衡量標準，上年度的家庭收入是確定標準之一。但是每個家庭的收入情況是處于變動過程中的，工資的變動、兼職收入的多少等都會對是否符合中低收入群體的界定產生影響。另外，不能僅憑申購人個人提供的收入信息作為審核依據，因為可能存在有隱性收入的人員虛報收入或者勾結審核人員對收入及住房水平造假從而取得受保障資格的情形，并且現階段我國尚未構建綜合性個人資產、信譽、房產等信息評價系統，這對申請者是否屬于受保障人群的判斷造成一定的障礙。

2.4 建設資金財政保障不足

我國保障性住房建設資金的來源主要是政府的財政撥款和土地出讓金收益。眾所周知，無論何種保障性住房的建設，資金都最為關鍵。但從全國范圍內的實施情況來看，普遍存在共有產權房資金投入不足的問題。作為持有房屋部分產權的政府，不僅要在共有產權房的前期建設中投入大量資金，還要在后期面臨維持共有產權房正常運轉所需的一系列的財政壓力[3]。2019年，中央財政城鎮保障性安居工程專項資金安排達1433億元，增長12.4%。這種單一的由政府財政投入為主導的資金來源渠道具有一定的不穩定性，當政府無法承受巨額的建設資金需求時，共有產權房的建設規模不得不受到資金不足的影響，并且各級政府因保障性住房所承擔的巨大財政壓力也會限制其對其他社會保障事業的財政投入。

2.5 監管權限不明

目前尚沒有法律明確規定政府在住房保障方面的法律責任。當購房者與政府之間實際發生產權糾紛時，適用公法還是私法是我們要面臨的一個問題。而適用法律標準的模糊、對政府職責的確認和劃分缺少法律依據、對失職行為缺少法律追究標準等，勢必會影響保障性住房工作的效率和效果。因此，共有產權房的運營存在職責分配不明、監督機構不完善、監管力度、問責機制缺乏等問題。

3 國外經驗對我國共有產權房制度的啟示

20世紀70年代的英國最早出現共有產權房制度，隨后發展到美國、日本、荷蘭、新加坡等多個國家。發達國家已經建成的共有產權制度在立法層面、制度運行和監管機制等方面都有值得我們借鑒的地方。

3.1 共有產權房專門立法相對健全

英國的住房保障政策在多部法律中均有體現，《住宅補貼法》《住宅法》以及《住房出租和補償法》從準入門檻、政府職責和籌資模式等方面規范了保障性住房的運行機制[4]。英國現行的《住房法》還對共有產權房中的優先購買權作出了明確規定。美國的住房保障制度最顯著的特點之一就是高度重視法制的動態發展過程，早在1934年美國政府就頒布了第一部住房相關的法律——《國家住宅法》；之后美國政府還根據社會發展變化頒布了《公共住房法》《國民住房法案》《住宅與城市發展法》《住房貸款法》等一系列法律，構成了美國健全的住房保障體系。由此可見，完整和協調的法律體系是英美等發達國家共有產權房制度良好發展的基礎。

3.2 共有產權房建設資金充足

充足的資金支持是共有產權房建設的核心要素。英國共有產權房的建設資金來源除了政府的財政投入，還包括社會組織的支持，如住房協會、住房社區代理機構等非政府機構也承擔起了為建設共有產權房提供資金的責任。美國完善的保障性住房金融體系為提高中低收入購房者的購房能力提供了保障。商業金融機構和政策性住房金融機構在兩個市場上通過擔保、保險、抵押貸款證券化等金融手段和工具加速了資金流動，保障了保障性住房資金的充足供給[5]。新加坡的住房保障體系非常完備，最顯著的特點之一就在于完善的公積金管理制度。新加坡的公積金管理制度相當于把個人工資的一部分納入中央公積金建立的個人賬戶，中央公積金局通過購買政府債券的形式將80%的資金轉移給政府，政府再以撥款或貸款的形式將資金提供給建屋發展局用于保障房的建設和管理。當然，個人也可提取部分公積金用于購買房屋，這在一定程度上解決了部分居民的住房問題。

3.3 產權比例的靈活性和保障功能的延續性

產權比例設定的不同直接影響到購房者的承受壓力的大小，還會間接性地對保障性住房的可持續性產生影響。因此共有產權房中“產權”的設定是非常關鍵的。英國的產權比例設置為25%～75%之間的任意值，購房者可在這一范圍內自由選擇，這種靈活的產權比例設置避免了因初始值過高而依然存在的購房壓力。并且當購房者取得完全產權后，便與政府自動解除了租賃關系，之后可自由處分。美國的共享權益住房最顯著的特征就在于其保障功能在代際上的延續性，即保障的住戶在重新出售或者讓與現有住房時，必須保持其可負擔性，首次住戶無法獲得全部房屋升值的收益[6]。這就在前后的購房者之間形成了權益的共享和延續。

3.4 監督管理機構專業化

英國共有產權住房的具體運行由專門的住房協會負責，該協會為獨立于政府的非營利社會組織。通常情況下，英國住房協會替代政府作為共有產權房的一方產權人與購房者以25%～75%的比例共同享有房屋產權。購房者有能力購買住房協會所持有的產權之前，需對住房協會持有的部分產權支付租金。在遵循政府的統籌安排下，住房協會還要負責各地共有產權房的細節工作，包括選址、建設、分配約定、準入與退出、上市交易等。這種市場化的運作模式，在很大程度上提高了英國住房的管理效率。為了確保住房協會能夠充分發揮管理職能，英國政府還專門設立了社區住房局(HCA)對住房協會的工作進行外部監督。當住房協會怠于行使職權或違反相關規定時，社區住房局可依據《監管權力指引》對其約束和制裁。美國政府也通過設立專門的監管機構，如公共住房署、住房和城市發展部等，來確保保障性住房的正常運營。新加坡通過設立由國家財政負擔的獨立的非營利機構——建屋發展局，來管理保障性住房的運營。

4 完善我國共有產權房制度的建議

4.1 制定共有產權房的專門立法

針對目前我國共有產權房立法層次低、法律制度空白的問題[7]，立法機關須根據試點城市的地方立法特點，在允許地方存在一定特點的前提下，制定統一的中央立法。一方面，立法應具有全面性。立法機關在制定法律時須充分考慮土地規劃、準入標準、產權比例、轉讓份額、監管機制、執行標準和懲戒條例等問題，讓共有產權房在實施的過程中有法可依。另一方面，立法應具有動態性。由于各地不同的經濟狀況以及社會的不斷發展，立法者應根據不同的地區和時期來制定不同的法律調整住房制度。

4.2 明晰產權比例與權利義務關系

產權持有比例一直以來都是共有產權房的焦點問題之一。首先，政府可探索將與購房者共同持有房屋產權的權利和義務讓渡給社會組織，由社會組織和個人共有享有房屋產權，并自由協商產權比例的分配。政府不直接參與共有產權房的持有，有助于避免政府作為行政主體可能帶來的政治風險。在共有產權房制度下，購房人減少了當下的購房成本，而意在長期回報的組織機構，保留了對未來增值的索取權，雙方都有積極性參與[8]。其次，借鑒英國靈活的產權比例分配機制，擴大購房者的產權比例的選擇范圍，同時降低最低檔產權持有比例，減輕購房者的購房壓力。

4.3 完善準入和退出機制

4.3.1 合理界定購房資格，降低準入標準 首先，應當在立法中確定購房者的資格標準。該標準主要以家庭收入為衡量準則。其次，建議取消戶籍制度[9]，降低申購門檻。在城鎮化改革的背景下，這種正常的人口流動[10]，其實也可以被看作是一種勞動資源與社會資本于市場作用下的優化配置，不應受到過份抑制或限制。因此取消戶籍制度、降低申購門檻是保障性住房發展的趨勢[11]。

4.3.2 通過定期審查和封閉運行完善退出機制 通過建立綜合性信息平臺，使得資格審查機構與銀行或金融機構實行信息互聯，對共有產權房住房人每年進行一次資格審查，讓不再符合受保障的對象盡快退出保障體系，對在銀行或金融機構的個人信息存在不良記錄的，將拒絕接受其貸款申請。只允許共有產權保障房在符合條件的內部人之間流轉，才能使得有限的公共保障資源發揮最大的作用。

4.4 擴大共有產權房建設資金的保障渠道

首先，參照英國共有產權房建設主體多元化的經驗，可通過立法讓公益性的社會組織也承擔建設共有產權房的責任，拓寬融資渠道能有效解決政府財政壓力大的問題。其次，建議改革我國的公積金制度，擴大公積金的普及范圍。可借鑒新加坡的經驗，讓公積金在住房保障領域充分發揮融資功能。最后，降低土地成本也有利于共有產權房的建設。

4.5 設立專業化的監督管理機構

借鑒英國的住房協會制度，由政府設立一個獨立的、非營利的共有產權房管理機構，并通過立法細化該機構的權利和義務，以此來保障共有產權房的日常運營。管理機構的工作范圍應包括維持共有產權房運營的各個方面，如產權分配持有比例、準入和退出機制、維修基金的管理、轉讓交易原則、問責機制等。同時，設立第三方監督機構對該管理機構進行評估，并將評估結果向社會公開，以接受公眾的監督。

綜上所述，應加強對共有產權房管理，使每個環節都能順利、高效運作，并且各部門之間要協調發展，這樣才能使共有產權房制度成為真正的惠民工程。