鄉村振興背景下村莊規劃編制要點探討

陳 鴻， 簡 興， 吳偉東， 周寶娟， 賈媛媛

(安徽科技學院 建筑學院，安徽 鳳陽 233100)

黨的十九大作出中國特色社會主義進入新時代的科學論斷，提出實施鄉村振興戰略的重大歷史任務，在我國“三農”發展進程中具有劃時代的里程碑意義。鄉村具有自然、社會、經濟特征的地域綜合體，兼具生產、生活、生態、文化等多重功能，與城鎮互促互進、共生共存，共同構成人類活動的主要空間[1]。鄉村興則國家興，鄉村衰則國家衰。改革開放以來，由于我國經濟社會的主戰場在城市，優質資源不斷往城市單方向集聚，導致農村和城市的差距越來越大。我國長期處于社會主義初級階段的特征很大程度上表現在農村，實現偉大復興的中國夢，最艱巨最繁重的任務也在農村。農村中的貧困村更是因為基層組織凝聚力不強、產業發展動力不足、文化生活單調、基礎設施落后、人居環境較差，亟需在當前脫貧攻堅的背景下予以特殊考慮。鄉村振興需相關部門和城鄉規劃師密切關注，協同作戰。

國內外實踐證明，良好的規劃有助于地區的有序和可持續發展，經濟社會較發達地區較重視鄉村規劃編制及研究，欠發達地區對鄉村規劃則重視不夠。如江蘇省自上世紀90年代以來已開展了多輪村莊規劃研究與編制工作[2]。廣東省委省政府在2009年就提出扶貧開發“規劃到戶、責任到人”，注重解決共性問題與個性問題，做到以需求定項目，以規劃定標準，以政策謀資金，利用規劃來統籌村民需求、政府目標、涉農資金，既落實了精準扶貧要求，又改善人居環境[3]。廣東還在2017～2018年完成了省定貧困村整治創建規劃編制及報批工作，有效指導了當地脫貧攻堅和人居環境建設工作。

關于鄉村規劃編制問題，從實踐角度開展研究較多，總的觀點是相對于理論研究和規劃實踐豐富的城市規劃，目前針對鄉村規劃的基礎研究、規劃方法、實施制度、人才支撐明顯不足，村莊規劃編制的覆蓋率低和實用性差，難以有效指導農村發展工作[4-5]。本文擬就鄉村振興背景下村莊規劃編制的關鍵點加以研究探討。

1 當前村莊規劃編制中的主要問題

對我國鄉村規劃編制方法與成果進行研究，我們不難發現多年來鄉村規劃編制人員在規劃編制思維、方法、技術上一直沿用城市規劃方法，編制過程不透明，編制內容空洞，不能落地，可實施性較差。

1.1 對鄉村規劃重視程度不夠

中國過去的鄉村工作，一直以來以上級指令的形式下達，鎮村干部負責執行，鎮村協同編制規劃的經驗嚴重不足，對編制村莊規劃重視程度與參與度都很低。當前鄉村規劃的覆蓋還主要集中在部分中心村和示范村。以安徽省五河縣為例，全縣199個行政村，2019年需要新編制39個美麗鄉村規劃后才能完成65%的鄉村規劃編制覆蓋率，推理可得2018年底五河縣縣域村莊規劃編制覆蓋率約為45%～50%。貧困村規劃編制的覆蓋率更低，2018年蚌埠市集中開展了100個幫扶村的美麗鄉村規劃，恰恰證明之前沒有規劃。于2018年隨機對安徽蕭縣、鳳陽、泗縣3個縣15個貧困村進行了規劃編制情況調研，完成鄉村規劃編制的比例不足15%。

1.2 懂鄉村規劃的專業人才少

城鄉規劃行業的從業人員中，真正“懂農業、懂農村、懂農民”的規劃師很少。對于農村特有的集體土地制度、農業現代化和產業結構調整對土地利用規劃的需求、頑強的基于姓氏和血緣關系所形成的復雜鄉村社會關系、農民追求近期效益的現實主義等諸多情況，均是缺少鄉村生活經驗的新一代規劃師所欠缺的。對規劃對象認識陌生，理論與實踐研究的膚淺，是當前鄉村規劃的重要制約因素。

1.3 鄉村規劃技術方法不成熟

我國目前的規劃編制體系是自上而下模式，編制方法與技術規范參考套用城市規劃編制套路，側重上位規劃傳導，缺乏協同、開放、民主、自下而上的規劃編制理念與實踐。以安徽省當前村莊規劃編制的依據為例來說明，目前編制依據包括三個層面：一是法律、法規、規章制度、國家技術標準，如《中華人民共和國城鄉規劃法》(2008)、《中華人民共和國農業法基本農田保護條例》《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》《村莊整治技術規范》(GB50445-2008)；二是地方法規與標準體系，如《安徽省村莊建設規劃技術要點》《安徽省村莊整治標準》《安徽省村莊整治技術導則》《安徽省村莊規劃編制標準》(DB34/T5011-2015)；三是縣及鎮(鄉)一級的總體規劃、土地利用規劃、村莊布點規劃，和鎮、村及村民有關村莊整治的材料和地方政府有關本規劃的意見和建議。規劃依據很充分，也很繁瑣，但很明顯是自上而下。

1.4 規劃內容針對性不強

鄉村規劃內容過多過雜，貌似面面俱到，實則多是對上位規劃及相關規劃的講解或照搬，部分規劃設計單位對規劃村莊的現狀調研不足，規劃針對性不夠。如安徽懷遠縣某行政村于2018年編制的美麗鄉村建設規劃，說明書足足有35 824字，圖紙有33張。如果規劃不堅持問題導向，泛泛而談，沒有重點，即使是再厚的本子，也令人感到一頭霧水。大多數村民委員會無法應用規劃成果，規劃對實施的指導性較差。此外，現有鄉村規劃對如何達到規劃目標缺乏路徑安排，無法做到明確近期、中期、遠期規劃的實施主體、投資人、建設時序，最終使規劃淪為一紙空談。

1.5 村民主體在規劃決策中缺位

盡管《中華人民共和國城鄉規劃法》第二十二條明確規定“鄉、鎮人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃，報上一級人民政府審批。村莊規劃在報送審批前，應當經村民委員會議或者村民代表會議討論同意。”但實際上由于多數基層鄉鎮財政沒錢，主動編制村莊規劃動力不足，因此村莊規劃多數是由縣級政府出資，縣里組織規劃編制與評審。村民主體地位確實，村民規劃參與度低，上級政府或職能部門包辦規劃現象嚴重。以2019年3月20日召開的蕭縣2019年度美麗鄉村規劃編制征求意見會為例，參會人員包括“縣農村環境整治辦、農業農村局、發改委、住建局、規劃局、國土資源局、環保局、交通運輸局、水利局、文廣新局、林業局分管負責人和鄉鎮分管負責人、村支書”。按一個部門一個人計算，再加5位評審專家，參會的18人中，村里只有1個人，比例只占5.56%。結果是相關領導和專家熟悉政策和規范標準，但不了解村莊具體情況，圖紙在技術上沒問題方案一般均可通過，但到實施的時候經常會發生各種問題。

造成上述現象的主要原因，主要在于過去規劃理論研究和工作實踐的重心一直在城市，對鄉村規劃重視度不夠，優秀的鄉村規劃研究成果少。城鄉規劃專業教育中有關鄉村的理論和教育缺失，對鄉村考慮不夠。2008年《中華人民共和國城鄉規劃法》出臺，城鄉一體化發展、城鄉融合發展理念成為國家戰略選擇。但直到2013年“城市規劃”才調整為“城鄉規劃”，高校中專業設置更明顯滯后，直至今天不少高校鄉村規劃課程依然沒有普遍納入教學計劃，結合中國實際的鄉村規劃教材也鳳毛麟角。

2 破解村莊規劃編制難題的途徑

鄉村振興的一個大背景是國家新型城鎮化規劃提出的“推動城鄉發展一體化”，即“工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”在村莊規劃中，既要傳導上位規劃，更要結合村莊發展實際，在注重調研的基礎上，抓主抓重，編制好村莊建設與發展規劃[6]。如前所述，因為鄉村規劃因盲目模仿城市規劃，沒有體現農村特點，難以滿足新時代農民生活和鄉村發展的需要，無法真正實施，亟需找到規劃編制的破解之策。

2.1 更新規劃理念

2.1.1 充分發揮村民的主體作用 把貧困村建成社會主義新農村示范村是全社會的共識。堅持“政府引導、村民主體”，應早謀劃、早動工、早見效。共謀以全面提升村民認識水平；共建以引導發動村民積極參與；共管以加強農村民主政治建設；共享以探索建立長效發展機制。廣東共謀共建共管共享新農村經驗非常值得借鑒[7]。

2.1.2 規劃成果應納入村規民約 村莊規劃應包含村莊未來社會治理和秩序維持，經全村村民小組討論同意的村規民約應融進規劃。如垃圾堆放與清運、雨水污水排放、鄰里互助等鄰里社會關系條款，也包括農村宅基地規模、高度、色彩等涉及秩序和風貌的控制規定。

2.1.3 規劃成果要好用實用管用 根據村莊定位和保護耕地的實際需要，村莊規劃成果應讓村民委會看得懂、用得上、用的好。抓住村莊規劃的主要問題，聚焦重點，內容詳略適宜，不貪大求全，不能把鄉村規劃成城市模樣。

2.2 厘清規劃目標

2.2.1 通盤考慮補齊農業現代化短板 村莊規劃應該是多規合一的規劃，應把土地、環保、產業、村鎮建設方方面面融合在一起。村莊規劃要么不編，要編就要編一個實用的、長遠的、好的規劃，以盡快補齊農業現代化這塊短板為中心[8]。2019年兩會期間，習近平總書記在參加某代表團審議時指出：“要補齊農村基礎設施這個短板，按照先規劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制多規合一的實用性村莊規劃。”

2.2.2 堅持問題導向和目標導向 為什么人的問題是個根本問題。鄉村規劃應切實為農民農業服務。近期堅持問題導向，著力解決村莊發展中的矛盾和困境，理順村莊發展思路，秉承“自然生長”規劃理念，依據原有發展優勢及市場需求，完善村莊產業規劃，并持續進行動態優化，堅持“一村一品”，做好產業分析與選擇[9-10]。廣東省通過理論探索與實踐創新，先后在實踐領域探索出以“文”興村、以“農”興村、以“旅”興村和以“居”興村4種模式[11]力改善村莊人居環境，建設美麗鄉村，配置好發展要素，激活村莊發展動力。中期遠期堅持目標導向，以實現“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”為鄉村全面振興的目標。

2.2.3 規劃目標清晰簡明突出重點符合實際 有限的規劃目標容易達到。建設生態宜居美麗鄉村是鄉村振興的首要任務，需推進農業綠色發展，持續改善農村人居環境，加強鄉村生態保護與修復。一般村莊規劃以產業選擇和建設規劃為主，突出公共設施(村部、學校、公共墓地)、基礎設施(道路布置、給水排水、坑塘整治)、住宅安排(宅基地的標準及具體布局)、環境整治、產業用地范圍劃定及禁止行為[12]。要明確鄉村振興用地，保障鄉村振興用地。

2.3 改革規劃方法

2.3.1 自下而上找問題，突出村民參與 結合農村工作實際，改變過去自上而下的規劃模式，采用自下而上，村民民主參與的方式，以問題為導向，以解決村民實際發展難題為重點，安排鄉村基礎設施和公共設施。注重立足村民主體，強化宣傳引導，注重村情民意，讓村民全程參與規劃編制，讓村民充分認識創建新農村示范村的美好前景，提高村民參與創建的積極性和主動性，共同打造新農村示范村創建的宏偉藍圖。只有規劃有良好的群眾基礎，實施的時候才能得到群眾擁護。只有家家戶戶參與鄉村建設，才能真正打造美好的家園。以廣播電視、手機短信、微信推送、進村入戶等方式，全方位多層次開展宣傳發動，凝聚村民參與新農村示范村創建的思想共識。增強村民參與創建的內生動力，實現“要我創建”到“我要創建”思想轉變。

2.3.2 建立規劃師深入參與鄉村規劃機制 推廣四川成都2010年首創的鄉村規劃師經驗，同時可以鼓勵引導高校與設計機構提供鄉村規劃下鄉服務，培養一批真正懂鄉村、愛鄉村、能為鄉鎮和村莊服務的鄉村規劃師。建立駐村、祝鎮規劃師制度，或在鄉鎮一級政府設立規劃專業崗位，滿足鄉鎮規劃管理或編制需求。

2.3.3 強化現狀調研，分類編制規劃 村莊規劃必須應加大調研力度，接地氣，在對村莊進行科學分類基礎上抓主抓重，科學施策，提出解決思路、策略、行動，最終創建鄉村旅游名村、人文歷史名村、生態休閑名村，特色農業名村。各類型村莊規劃編制側重點見表1。

表1 不同村莊規劃編制的側重點

2.4 精簡規劃內容

2.4.1 規劃成果簡明扼要 村莊規劃的內容不宜太復雜，成果表達也應簡明易懂。村莊規劃的公共設施主要是村部(結合其他管理或服務功能)和學校。住宅區應根據現狀住房及人口預測，結合村莊空心村整治，分片或集中安排，確保住宅選址安全，設施配套，用地集約。養殖或加工區應與住宅有必要的限制距離，確保衛生和安全。

2.4.2 明確近期建設內容 近期規劃應以行動規劃為主，根據村莊發展實際，精心完善項目庫，明確投資規模與主體，建設時序，推動項目落地。結合鄉村振興戰略，重點應對生態修復、農田整治、補充耕地、產業發展、基礎設施和公共服務設施、人居環境整治、歷史文化保護項目，明確資金規模及籌措方式，實施主體和方式。

2.4.3 規劃重點內容深入 村莊規劃的重點內容應直接指導投資和實施，設計深度達到操作層面。如公共服務設施應確定好位置和規模。道路和排水作為村莊整治的中心內容，兩者應充分結合，統籌規劃，細心設計。

3 結語

鄉村振興背景下，村莊規劃必須通盤考慮，多規合一，堅持問題導向和目標導向，為村民服務；充分發揮村民主體作用，共謀共建共管共享新農村；近期應篩選精準的項目庫，廣泛宣傳籌集資金；成果應有體現村莊未來的社會治理和秩序維持。規劃編制中，要注意村莊的差異性、目標的有限性、程序的民主性、內容的簡潔性、重點的深入性。村莊規劃應實用、好用，最終有效指導村莊建設發展。當前，把實施鄉村振興戰略與脫貧攻堅有機銜接起來，促進資源要素向鄉村流動是中心目的。因農村不同于城市，應避免“居高臨下”或所謂“指導”的心態去“規劃”農村的發展。未來的村莊規劃不應只停留在研究如何改善物質空間上，更應該關注農業產業發展，提高農民收入，加強生活基礎保障。如何促進鄉村差異化發展，建立特色品牌，培育本地域拳頭產品，“抓住消費者舌頭”，需認真研判，順應農村產業發展規律和市場規律，避免瞎指揮。