家庭農場退出誘發的利益沖突與化解策略研究

劉靈輝

（電子科技大學公共管理學院，四川 成都 611731）

1 引言

一般而言，隨著土地適度規模集中的實現、農業機械設備的購置、農業基礎設施的完善、配套設施用地的解決等，家庭農場會逐步邁入正常的生產運營軌道。并且，伴隨著時間的推移，家庭農場的“資產專用性”也隨之變得越來越高，使得農民一旦投資家庭農場就會在一定程度上處于一種“被鎖定”的狀態[1]，如果家庭農場主選擇退出農業生產領域，將會導致其前期投入的時間精力全部付諸東流、已購買農業機械被賤賣、用于修建基礎設施（溝、路、渠等）與設施農業用地（晾曬場、大棚等）的投資難以收回，更面臨著高額的土地流轉違約索賠等問題。因此，考慮較高的退出成本，家庭農場主不到萬不得已不會選擇退出。然而，在家庭聯產承包責任制下，從傳統農戶的小規模經營走向家庭農場土地規模化經營的制度演進并非只會遵循一種單向線性的軌跡，即傳統小農越來越少直至完全消失，家庭農場等新型農業經營主體逐漸增多直至完全替代傳統小農。故而，不僅家庭農場土地適度規模化經營與傳統農戶的小規模承包經營將長期同時并存[2]，而且在制度條件與環境變化的情況下家庭農場主也存在“退守”為一般農戶[3]，甚至完全退出農業生產領域轉向二三產業的可能。

在學術界，劉新衛等[4-7]眾多學者均提出應堅持“可進可退”的彈性原則，建立健全家庭農場進入和退出機制。邵樺毅[8]從退出方式、退出后土地的處理方式兩個方面，劉連成[9]從退出方式、退出程序、退出責任三個方面，分別就如何完善家庭農場退出機制進行了分析。G KUEHNE[10]對決定出售農場、退出該行業有關的想法和感受進行了研究。然而，學術界對家庭農場退出可能誘發不同主體之間的矛盾沖突、化解矛盾沖突的原則與策略等方面的研究較為薄弱，呈現出分散零碎、不成系統的特征。因此，本文圍繞家庭農場退出誘發的家庭農場主與農戶、債權人、集體經濟組織之間以及家庭農場內部成員間的利益沖突與應對策略進行深入系統的研究，具有重要的理論價值和現實意義。

2 家庭農場退出的經濟學解釋

圖1 家庭農場退出埃奇沃斯盒狀圖Fig.1 Aiqiwosi-box diagram of family farm exit

根據經濟學理論，傳統小農邁向家庭農場的轉變，以及家庭農場逐步擴大土地規模直至最適度的規模狀態，這是一種“帕累托改進”；同樣，建立家庭農場退出機制，充分發揮市場競爭機制，優勝劣汰，使問題嚴重、經營低效的家庭農場退出，讓擁有豐富的農事經驗、較高的農業種養技能、一定的企業運營管理能力的農民接管經營，實現生產要素的合理有序流動和資源的優化配置，這亦是一種“帕累托改進”。家庭農場退出這一“帕累托改進”過程能夠很好地用“埃奇沃斯盒狀圖”來進行闡述（圖1），假設市場上有兩個主體：想要退出家庭農場的家庭農場主A（退出方）和想要接手家庭農場的普通農戶B（受讓方），雙方都有兩種生產要素——土地（L）和資金（M），ⅠA、ⅡA、ⅢA和ⅠB、ⅡB、ⅢB分別代表退出方和受讓方得到L和M兩種生產要素的無差異曲線，且效用依次升高。

雖然家庭農場退出的“帕累托改進”在理論上是存在的，但是如何尋找合適的受讓方？以何種方式將家庭農場的土地、機械設備等資產處置給受讓方？這些問題是必須妥善考慮的，且家庭農場主與眾多農戶之間的土地流轉合同并不因家庭農場退出而喪失法律效力。因此，家庭農場退出不可避免會面臨著土地流轉合同違約、債權債務糾紛等一系列矛盾沖突，如若這些矛盾沖突得不到及時化解，會影響到家庭農場的合理有序退出，增大家庭農場主的退出成本，導致家庭農場主棄田跑路、資產閑置浪費等現象的產生，不利于社會效益的整體提升。

3 家庭農場退出可能誘發的利益沖突與成因

3.1 家庭農場主與農戶之間的利益沖突問題與成因

3.1.1 家庭農場退出面臨的“毀約退地”問題

在農村土地“三權分置”政策框架下，家庭農場對于通過出租、轉包等方式獲得的土地，僅享有合同約定期限內的土地經營權，在家庭農場主退出時，如果與農戶簽訂的土地流轉合同期限恰好屆滿，那么，家庭農場主不續簽合同將土地退還給農戶并結清尚未支付的用地成本即可；如果家庭農場退出的時間節點發生在土地流轉合同有效期限范圍內，由于基于真實意思表示的合同契約關系存在，家庭農場主將面臨著“毀約退地”問題。由于家庭農場經營的土地面積往往較大，高額的土地合同違約索賠將隨之產生，同時，如果眾多農戶憑借土地流轉合同拒絕家庭農場主的單方面“毀約”，還將引發復雜的土地流轉交易糾紛，激化雙方的矛盾沖突，給農村社會帶來不穩定因素。

3.1.2 家庭農場退出后的土地承包經營權處理

無論采用主動還是被動方式退出，家庭農場都應當進行清算[9]。清算是指為終結現存的財產和其他法律關系，依照法定程序，對公司的財產和債權債務關系進行清理、處分和分配，以了結其債權債務關系，剝奪公司法人資格的法律行為。那么，在家庭農場退出時，家庭農場擁有的土地權利是全部納入被清算財產的范圍用以清償債務？還是要區分不同類型的土地獲取方式進行區別對待？同時，土地承包經營權不僅是一項用益物權，而且還具有特殊的社會保障功能[11]，是農民賴以生存的基礎[12]，具有財產性和社會性雙重屬性，如果將家庭農場的土地作為清算財產進行處分后，可能導致部分農戶喪失土地這一最基本的社會保障。但是土地作為家庭農場最重要的財產組成部分，如果將其排除在清算財產范圍之外并原封不動地退還給農民，那么債權人的利益如何得到保護[13]？如果土地承包經營權不用于債務償還的，應采取何種資產替代土地承包經營權用來償還債務？家庭農場退出對土地承包經營權處置方式的模糊不清，會影響到家庭農場的外部融資能力以及農民將土地承包經營權流轉給家庭農場使用的積極性。

3.2 家庭農場主與債權人之間的利益沖突問題與成因

3.2.1 家庭農場性質不清晰而導致的債務承擔責任不明確

根據浙江省、天津市、山東省等地區出臺的家庭農場登記（試行）辦法，家庭農場自愿進行注冊登記的，可以依法注冊為個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業、公司等組織形式。這些組織形式在治理機制、經營決策、出資和債務承擔等方面都存在著顯著差異，如果允許家庭農場注冊時可以在不同性質的民事主體之間自由任意選擇組織形式，不僅有失科學性，而且在實踐中存在著諸多的不確定性和不可預見的問題[14]。根據《民法通則》《個人獨資企業法》《合伙企業法》的相關法律條款規定，個體工商戶、個人獨資企業的設立人或發起人以其個人財產對債務承擔無限連帶責任；合伙分為普通合伙企業和有限合伙企業，普通合伙人對債務承擔無限連帶責任，有限合伙人以其認繳的出資額為限對合伙企業債務承擔責任；如果家庭農場注冊為有限責任公司，公司以其全部資產對外部債務承擔責任，出資人或股東以其出資份額或持股比例對公司的債務承擔責任[15]。因此，在家庭農場退出時，家庭農場的主體性質定位模糊，會造成家庭農場債務清償責任的巨大差異并影響到債權人的利益保護。

3.2.2 家庭農場退出債務清償次序與比例模糊不清而產生的沖突

在家庭農場退出時，應成立專門的清算機構，負責召開債權人會議，對家庭農場的土地權利、機械設備、辦公（生產）用房、債權債務等進行徹底清算，然而，家庭農場的債權人數量往往不止一個，既有民間借貸而形成的普通債權，又有向金融機構通過財產抵押貸款而形成的擔保債權，同時，家庭農場還可能有尚未結清的雇員工資以及拖欠的應繳稅款，那么，如果采取一般民事執行程序，會造成不同債權人競相請求對家庭農場財產的強制執行，這有可能導致部分債權人由于未及時提出申請或者未得到消息而得不到償還或只得到少量償還，這當然是顯失公平的。因此，在家庭農場退出時，家庭農場的債務應按照何種次序進行償還，在償還債務后的剩余財產應該如何分配？以確保對家庭農場債務清償的有序開展且實現債權人得到公平合理補償，這是亟待深入研究的問題。

3.3 家庭農場主與集體經濟組織之間的利益沖突與成因

由于家庭農場所需適度規模化土地的獲得需要特定區域范圍內涉及眾多農戶的一致性參與才能完成，然而，家庭農場主挨家挨戶進行協商談判，不僅工作量大、交易成本高，而且談判失敗形成“釘子戶”的可能性較高。因此，部分家庭農場需要由集體經濟組織和村干部出面協調斡旋，才能順利達成協議。根據筆者對湖北、四川、江蘇、山東4省的家庭農場調研發現，存在著部分集體經濟組織先將眾多農戶的土地集中起來，然后將大面積的土地劃分成若干個規模適度的片塊，再通過招投標等方式分配給家庭農場主使用的情況。此時，集體經濟組織在家庭農場土地適度規模集中過程中實際上充當著“中介橋梁”的作用，對流轉土地的農戶承擔著一定程度的信譽保證。因此，家庭農場在土地流轉合同尚未屆滿就突然退出，不愿意“退地”的農戶會感到上當受騙或預期收益受損，而將怨氣撒向集體經濟組織管理者，不僅使之處于被動的尷尬局面，而且集體經濟組織管理者因信譽受損影響未來基層群眾工作的順利開展。

3.4 家庭農場內部成員間的利益沖突問題與成因

一般而言，參與家庭農場投資創辦、生產勞動、經營管理的成員應該是傳統戶籍意義上的“核心家庭成員”，即父輩、夫妻、子女，由于他們基于血緣關系和親情關系而天然形成一種“緊密利益共同體”，在家庭農場退出時，對于資產的處置、債務的承擔、剩余利益的分配等敏感問題一般不會出現較大的爭議。然而，由于不同個體的職業價值取向差異等原因，“核心家庭成員”并非都愿意、都剛好能參與家庭農場的農業生產和經營管理中來，同時，農村家庭規模小型化、核心化趨勢日漸明顯，為了保證家庭農場有充足的勞動力，部分家庭農場的主要勞動力還包括任何有血緣關系、姻親關系或法律上的繼、養關系的大家庭成員[16]。家庭農場內部成員構成的復雜化會導致家庭農場的退出決策以及資產處置方案在成員內部很難達成一致；同時，在家庭農場退出時，如果還有尚未還清的債務，哪些成員擁有清償責任，債務負擔的比例是多少？如果在家庭農場清償所有債務后還有財產剩余，應該按什么比例在哪些成員之間進行科學合理分配？這些都是比較棘手的現實問題。

4 家庭農場退出誘發的利益糾紛化解策略

4.1 家庭農場退出與農戶間利益沖突的化解

4.1.1 家庭農場退出誘發的“毀約退地”問題的化解策略

第一，家庭農場整體轉讓。家庭農場退出本質上是屬于經營者的退出，家庭農場的規模化土地、農業機械、設施農業用地、基礎設施用地等屆時都將處于閑置且待處分的狀態。因此，應優先通過公開招標、拍賣等方式尋找到合適的受讓方接手家庭農場，在轉讓手續辦理完畢后，由家庭農場受讓方與農戶重新簽訂土地流轉協議，明確雙方的權利義務關系。

第二，家庭農場整體租賃。家庭農場主將整個農場的經營權在一定的期間內讓渡給其他單位或個人，根據農場的區位、經營類型、土地面積與質量、機械設備數量、配套設施用地等情況，由家庭農場主與承租方協商確定租金水平與支付方式。在這種情況下，家庭農場主與農戶之間的土地流轉合同仍然有效，土地流轉費用可以由家庭農場主自己從每年獲取的農場租金中支付，也可以由承租者進行支付。此時，家庭農場主實質上是一種間接退出，在家庭農場主選擇徹底轉讓農場時，承租方具有優先受讓權。

第三，新型農業經營主體托管經營。由政府部門在本轄區的家庭農場、專業合作社、龍頭企業等新型農業主體備案庫中發布信息，并篩選出合適的新型農業主體作為托管方，在明確托管方的權利和義務的前提下，由其對退出家庭農場進行全程托管經營，在托管經營期間，土地流轉費用由托管方從家庭農場的經營收益中代為支付，托管期限到家庭農場整體轉讓為止，在此期間，托管方具有優先受讓權。

4.1.2 家庭農場退出誘發的土地承包經營權問題的化解策略

家庭農場通過出租、轉包等方式流轉獲得的僅僅是債權性質的土地承包經營權，根據大陸法系“債權不得單獨抵押只能質押”的國內外立法例[17]，家庭農場不能用債權性質的土地承包經營權抵押貸款。同時，在家庭農場退出時，雖然家庭農場主與農戶簽訂的流轉合同尚未到期，但是剩余年限的租金一般尚未支付。因此，農戶完全可以接受家庭農場主的“退地”要求；如果家庭農場主已經預先支付了流轉費用，那么這些土地也不能納入清算財產進行公開拍賣等處分，而僅能夠利用這類承包地再流轉賺取的收益或者農戶退回家庭農場主預先支付的土地流轉費用進行債務清償。上述內容均應在家庭農場主與農戶簽訂的土地流轉合同中予以明確，以避免將家庭農場只擁有債權性質的土地承包經營權納入破產財產的范疇。

如果農戶是以入股的方式流轉土地給家庭農場，則農戶是以喪失用于出資的土地承包經營權為代價而取得家庭農場的股東地位，入股的土地承包經營權直接變成為法人財產的一部分，用于投資經營，獲得利潤，實現資本價值[18]。故而，家庭農場主可以用農戶入股的土地承包經營權向銀行抵押貸款。按照股份制企業經營風險由眾多的股東共同分擔的原則，以土地承包經營權入股的農戶應該以出資額為限承擔責任。清算土地承包經營權，不能為追求農民股東利益特殊、優先保護的政策目標而置法律于不顧、置債權人利益于不顧的做法并非可取[19]。對于學術界普遍擔心的用土地償還債務而誘發的農民失地問題，本文認為，在家庭聯產承包責任制下，農戶享有的土地具有分散性、零碎性、多塊性的特點。因此，農戶入股家庭農場的土地一般不會涵蓋其全部土地。另外，農戶可以通過入股、互換、轉包、出租、轉讓等多樣化流轉方式的合理搭配，以避免全部土地都被納入清算財產范圍，達到降低投資風險的目的。同時，在家庭農場退出時，可以賦予農戶根據評估價對入股土地承包經營權行使贖回權，這樣既保護了債權人的合法權益，又使農民的生存保障問題得到解決[20]。

4.2 家庭農場主與債權人之間的沖突化解

4.2.1 科學界定家庭農場的主體性質

家庭農場退出需要承擔的法律責任是由其法律地位所決定。如果家庭農場的組織形態界定不清楚，不僅影響債權人的債權是否能夠得到清償保障，而且如果家庭農場對債務被界定為必須承擔無限連帶責任，也使得家庭農場主無法通過申請破產的方式來最大限度的保護自己[11]。因此，為避免家庭農場主的宅基地及住房、機動車等不隸屬于家庭農場財產范圍的私人生活資料被納入清算范疇，在清晰界定家庭財產和家庭農場財產范圍的基礎上，家庭農場在責任承擔上宜以有限責任為主[9]。故而，家庭農場在登記時不鼓勵注冊為個體工商戶、個人獨資企業或普通合伙企業，而應鼓勵采用企業法人和有限合伙組織形式，這樣就可以使投資者或債權人形成一種比較確定的法律后果預期，即在家庭農場退出時對企業債務承擔的責任限定在其投資的范圍內，不承擔無限連帶責任。同時，建議國家在修訂《土地承包經營法》時，以負面清單形式將家庭農場不可以選擇的主體組織形式羅列出來，使家庭農場經營者對其可選擇的主體組織形式有清楚的認知[21]。

4.2.2 明確家庭農場退出的債務償還規則

家庭農場退出時的債務償還規則可參照《中華人民共和國企業破產法》第43條、第109條和113條規定來開展：第一，為了債權人的共同利益，在人民法院受理破產申請后，針對債務人財產所發生破產費用和共益債務，應當優先清償；債務人財產不足以清償所有破產費用和共益債務的，先行清償破產費用。債務人財產不足以清償所有破產費用或者共益債務的，按照比例清償。第二，償還有財產擔保的債權。在設有抵押擔保的債權中，如果家庭農場以機械設備等動產作為抵押的，根據《物權法》第188條之規定，抵押權從抵押合同生效時設立，但是未經登記，不得對抗善意第三人；如果家庭農場以其建筑物和土地承包經營權及其地上附著物抵押的，應該適用于《物權法》第187條之規定“抵押權自登記時設立”，已登記的抵押權優先于未登記的抵押權受償，在登記的抵押權中，按照抵押權登記的先后順序清償，如果抵押權登記時間完全相同的，按照債權的比例清償；如果抵押財產均未辦理抵押權登記的，則應按照抵押權人的債權比例清償。第三，支付家庭農場所欠雇員的工資、醫療、傷殘補助、撫恤費用，所欠的應當劃入職工個人賬戶的基本養老保險、基本醫療保險費用，以及法律、行政法規規定應當支付給職工的補償金。第四，支付家庭農場欠繳的其他社會保險費用和所欠稅款。第五，清償家庭農場所欠的無財產擔保的普通債權。如果家庭農場在清償上述債務后所擁有的財產不足以清償所有普通債權的，按照普通債權的比例清償。

4.3 家庭農場主與集體經濟組織之間的沖突化解

集體經濟組織作為中介方參與到家庭農場土地適度規模經營，應該將自己的職能定位在服務和協調上來，不應參與雙方的任何利益分配或收益抽成，以避免在家庭農場退出時因利益瓜葛而被卷入其中。同時，在家庭農場退出時，集體經濟組織在家庭農場主和轉出土地的農戶之間應該保持中立的姿態，不能因顧及到家庭農場主已蒙受巨額經濟損失，而積極游說農戶無條件接受家庭農場主單方面終止土地流轉協議的行為，讓農戶覺得集體經濟組織偏袒家庭農場主；同時，集體經濟組織亦不應該完全站在農戶的角度，給家庭農場主施壓使之屈服以滿足農戶提出的不合理賠償要求，令廣大家庭農場主感到“寒心”。集體經濟組織應該站在公平公正的角度，以法律政策、土地流轉合同為依據，積極地在家庭農場主與農戶之間斡旋協調，實現化解矛盾糾紛、避免沖突擴大化的目標；同時，及時發布退出家庭農場的轉讓、出租等信息，參與推薦家庭農場受讓方，協助家庭農場退出過程中財產清查、債務清償、受讓方與農戶土地流轉合同的重新簽訂等各項工作。

4.4 家庭農場內部成員利益沖突的化解

由于家庭農場的成員構成不僅包括直系血親的家庭成員，而且包括旁系血親的近親屬等，他們在經濟利益上并非“鐵板”一塊，而是有著各自分化的利益訴求。因此，在家庭農場注冊登記時，應該明確界定家庭農場的成員構成情況，建立相應的《家庭農場內部成員出資明細表》，清晰列出家庭農場內部各成員的出資數額、投入的農業機械設備（類型、數量與價值）等信息，簽訂《家庭農場內部成員合作協議》，明確各成員在家庭農場生產經營過程中的職責分工、對家庭農場共同財產享有的權利、家庭農場經營利潤的分配原則與方式、家庭農場債務的承擔方式等。同時，健全家庭農場內部治理結構，形成有效的民主管理制度，在決定家庭農場是否退出、資產如何處置方案等重大事項時，各家庭成員應經過充分的協商和討論，按照“少數服從多數”的原則表決確定。本文認為，各家庭成員以其出資額對外部債務承擔清償責任，如果家庭農場資產全部變價出售仍不足以清償債務的，家庭農場內部成員不承擔無限連帶責任；如果家庭農場清償債務后財產仍有剩余，按照出資額的比例或者合作方案中約定的比例分配剩余財產。通過明確家庭農場成員構成及其“權責利”關系，這樣可以避免在家庭農場退出時內部成員之間的財產分割糾紛、債務責任承擔糾紛等。

5 研究展望

家庭農場退出為目前理論界研究的薄弱環節，未來還需要對以下三個方面進行研究和探討。

第一，家庭農場進入和退出的意愿影響因素實證研究。在廣大農村，既存在著想要擴大土地規模投資農業領域的普通農戶，也存在著想要退出土地規模經營的家庭農場主。因此，在國內外文獻梳理的基礎上，從個人基本情況、家庭農場基本情況、貸款難易度、地權穩定性、政府扶持等方面，分別構建起家庭農場進入與家庭農場退出的影響因素指標體系，然后，基于外業問卷調查數據，對家庭農場進入和家庭農場退出的影響因素進行實證研究。最后，根據實證研究結論，探究不同地區家庭農場進入和退出的無縫銜接機制。

第二，家庭農場資產價值評估的實證研究。家庭農場的資產構成包括土地、農業機械設備、設施農用地、基礎設施用地等多種類型。家庭農場的土地來源與構成存在著兩種類型：家庭成員從集體經濟組織承包獲得的自有土地和通過農地權利流轉交易獲得的土地，其中，后者又可分為通過土地流轉獲得的債權屬性的土地承包經營權和通過土地入股、土地退出獲得的物權屬性的土地承包經營權。因此，在家庭農場退出時，應對家庭農場土地內部構成建立清單，篩選科學的估價方法評估不同類型土地的價值。同時，家庭農場內部的溝、路、渠等基礎設施，既有依托政府投資的土地整理修建的，也有家庭農場主自行修建的，同時，設施農用地還涉及政府補貼，那么，在家庭農場退出時，如何區分不同基礎設施和設施農用地所屬的類型，進行估價并確定受償主體就顯得尤為重要。

第三，家庭農場的代際傳承與繼承問題研究。家庭農場轉移通常發生在代際中。因此，家庭農場的生存取決于家庭內部存在著可獲得的繼承者[22]，代際傳承是否能夠實現對于家庭農場的長期可持續經營具有決定性的影響。因此，在已經成立的家庭農場中，家庭農場主引導子女后代回歸農業，這樣不僅使父輩的經驗和技能能夠得到很好的傳承，而且也解決了家庭農場后繼無人的問題，在家庭農場主死亡后順利地實現家庭農場通過繼承的方式轉移到繼承人手中。然而，應當采取哪些針對措施以避免家庭農場“后繼無人”，以及家庭農場繼承的繼承人范圍和次序、遺產的范圍與分割方法該如何確定，才能有效避免家庭農場多人繼承導致的資產（土地、農業機械等）分割以及無人繼承導致家庭農場閑置等一系列問題，這是未來亟需加以深入研究的重要問題。