平利：新社區工廠啟示錄

呼東方

平利縣首創的新社區工廠模式不僅有助于縣域經濟發展，還為陜南乃至全國眾多地區加快區域協調發展打造了新模式。建設新社區工廠，既為發達地區“騰籠換鳥”，又增強了邊緣貧困地區的“造血”功能，促進各自的錯位發展，實現互利雙贏。既充分發揮了市場在資源配置中的決定性作用，也督促地方政府更好地發揮自身應有的引導與協調作用。

2018年8月9日，安康市平利縣召開“新社區工廠貸”銀企對接座談會。“新社區工廠貸”即金融信貸零擔保，在決勝脫貧攻堅的關鍵時期，針對新社區工廠流動資金短缺的難題，建行安康分行在安康市政府設立的風險補償金基礎上放大十倍，核定放貸總規模，為優質的新社區工廠提供單戶最高200萬元、最長期限為一年的純信用貸款。貸款利率根據新社區工廠扶貧帶動效果實行差別化管理，最低可執行人民銀行基準利率。

這次會議之所以選擇在平利縣召開，是因為這里是全國新社區工廠首創地。平利縣的新社區工廠就業扶貧模式，被國家扶貧辦和發改委以“實現了建設與脫貧攻堅同頻共振、良性融合，幫助企業渡過難關、穩定生產經營，也為就業扶貧注入了新的活力”的評價，列入全國經典扶貧案例，發展經驗被全國主流媒體宣傳推廣。

2018年是平利縣的新社區工廠發展的第六個年頭，回想這六年的發展過程，平利縣移民（脫貧）搬遷辦公室（以下簡稱：移民搬遷辦）主任范小東很是感慨，他沒有想到當年自己一個偶爾被觸動之舉，如今能在全國各地移民搬遷工作中遍地開花。

秦巴山區邊緣縣城的另一種表述

平利縣的大規模移民搬遷始于2011年，當時，陜西省委、省政府按照移民搬遷與新型城鎮化、農業現代化“三位一體”的思路，以系統謀劃、統籌推進的方式，在陜南地區實施了避災生態移民搬遷。

平利位于陜西東南部、陜鄂渝三省市交界處，地處秦巴連片特困地區、國家主體功能示范區、南水北調重要水源涵養區。全縣國土面積2647平方公里，轄11鎮137個村6個城市社區，總人口23萬。“十三五”全縣貧困村有79個、貧困人口25249戶68068人，其中需搬遷的有13649戶38208人。

與陜南其他地市縣一樣，平利縣的移民搬遷工作也經歷兩個階段，即2011年到2015年“十二五”陜南移民搬遷和2016年到2020年“十三五”國家易地移民搬遷。

范小東2012年由鄉鎮調整到了縣移民搬遷辦工作。回顧這些年全縣移民搬遷工作，他總結道：“這幾年全縣的城鎮與農村發展變化太大了，通過移民搬遷有序發展，為現在的美麗鄉村建設和以后的鄉村振興提供了基礎保障。全縣區域內整體建設快速發展，應當說我們的移民搬遷工程也是功不可沒。”但范小東也自省道：“如果讓我回到2012年再重新做這項工作，我在第一年不實施建房，一定下大決心把所有要建設的地方的規劃搞好，也就是先規劃后建設。”

范小東反思的問題，是當時整個陜南移民工作都面臨的問題之一。因為要完成年度任務，各地幾乎都采取了邊規劃邊建設的方式進行。“我們最初對規劃不是太理解，如今回頭看，才明白了規劃很重要，今年在這個鄉鎮建一個移民安置點，明年又到那個鄉鎮建一個移民安置點，這樣就造成了一些土地與資金的浪費。”他坦承：“有一兩個鄉鎮移民安置點建設得并不理想。”

好在范小東是一位在移民搬遷工作中非常善于動腦筋的行政官員，平利縣的移民搬遷安置工作因此很順利地由“十二五”陜南搬遷安置工作調整融合進入國家“十三五”易地移民搬遷工作中。

而新社區工廠的起源，也是范小東在工作中偶然間受到的觸動與啟發而來。

平利縣因處在秦巴山深處，耕地面積可以稱得上稀缺，有一段時期，農民工外出務工，政府補貼路費，這是這個邊緣貧困縣不得不采取的讓農民致富的多種辦法之一。外出務工的農民也帶回很多對家鄉發展有幫助的外部信息。

據范小東回憶，2012年，有幾個移民安置小區建起來后，三陽鎮貧困人員孫志立（音）家搬遷到了新小區。范小東說：“當時孫志立去南方的電子元器廠打工，還當上了小組長。南方當時各個廠子的工人一直不足，他就和廠里商量，自己拿回去一些活讓人在家幫著做，一個元器計價一毛錢，這樣一個人一個月在家順便做，也能掙到1000-1500元左右。”這件事情融動了范小東：一方面，貧困戶在家沒有收入來源渠道;另一方面，南方的工廠招不足工人。他突然想到：“為何不能把這些工作引到家門口來，讓貧困群眾在家門口賺錢？”

調整到移民搬遷辦工作后，范小東立即將自己這一思路上報給了縣政府，得到了重視。平利縣開始嘗試通過外出務工的農民工，將一些勞動密集型的電子元件廠、手套廠、服裝廠，用優惠政策慢慢引進到了平利縣各個移民搬遷安置小區。

一個小縣城的移民搬遷樣本

平利縣北部的女媧山方圓60平方公里，山上的女媧廟現為省級重點文物保護單位。我國古代歷史地理著作《華陽國志》《十道要錄》《新唐書》《路史》《九域志》等對女媧山均有記錄，認為這里是女媧“摶土為人”之處。平利15萬畝茶山盛產的生態茶，便有“女媧茶”之稱。平利還是全國絞股藍生產第一縣，全縣有絞股藍3.8萬畝。

最近幾年，憑借陜西避災生態移民項目和國家助推脫貧攻堅之力，平利城鎮建設和經濟發展進入了其歷史最快的發展期。平利縣政府提供的資料顯示：平利縣把支持農村創業創新作為助推脫貧攻堅的新引擎，完善政策措施，強化服務保障，引導外出能人返鄉創業，實現由“打工大縣”向“創業大縣”轉變。目前，全縣返鄉創業人員達2100余人，帶來資金20億元，興辦以社區工廠為主的經濟實體1628家，其中500萬元以上企業187家，年創產值22億元，占全縣生產總值的28.6%，開發就業崗位2萬個，帶動6007名貧困群眾精準脫貧，達到“創業一人、帶動一片、致富一方”的倍增效應。

2018年6月27日，陜西省公布2017年度脫貧攻堅工作成效考核優秀單位20個縣（市、區）名單，平利縣入選。

筆者在陜南及關中地區的移民搬遷調研過程中，發現各地的新社區工廠不僅引進了非常適宜當地經濟現狀的勞動密集型工廠，而且當地給予的優惠政策更讓引進企業稱贊不已。貧困群眾也非常滿意這種下樓就能到工廠打工的方式，不僅家庭和孩子都能照顧到，收入也很是稱心。問及心得，這些縣（區）移民搬遷辦的工作人員笑稱，都是去平利縣的藥婦溝社區取回來的“真經”。

在對平利縣幾個社區的調研過程中，也能明顯感受到藥婦溝社區工廠模式凸顯的樣本價值。這種模式可以概括為：就近城區和工業園區選址，讓搬遷戶享受到城市居民一樣的居住生活條件。

藥婦溝社區依托三種途徑，精心制定和落實就業規劃。一是充分搭建就業平臺，大力建設社區工廠，讓留守婦女就近就業。目前入駐的恒源電子、嘉鴻手套等小微企業解決了200人的就業問題，實現了樓上居住、樓下就業。二是創建電商孵化基地，完善物流配送體系，推進大眾創業、萬眾創新，為有能力的年輕人全方位拓展就業渠道。三是提供就業信息，強化技能培訓，依托工業園區和縣城區位優勢，解決就業100人，組織勞務輸出360人。目前在社區居住的1620人中，有750人在不同行業務工，做到了“能就業，快致富”。

那么，如何讓搬遷戶能徹底穩得住？藥婦溝社區采取了保留搬遷戶原居住地生產資料，延續兌付各類惠民政策，享受城市居民戶籍待遇，讓搬遷戶搬得放心。組建了社區黨支部，成立了居委會，設立了便民服務站，選配了樓院長，實行了網格化管理，讓搬遷戶困難有人幫，就地能辦事，使他們住的舒心。

國家發改委頒發的《中國的易地扶貧搬遷政策》提出：因戶因人施策幫助搬遷群眾穩定脫貧。即：易地扶貧搬遷是否成功，不僅要看房子有沒有蓋起來，貧困戶有沒有搬進去，更要看搬遷群眾的錢袋子有沒有鼓起來。易地扶貧搬遷與產業扶貧、就業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態扶貧實現較好結合，也為貧困群眾分散居住時難以開展的電商扶貧、光伏扶貧、扶貧車間等項目提供了條件，為家庭農場、農民專業合作社等新型經營主體助力扶貧提供了平臺。各地立足安置區資源優勢，因戶因人施策，發展特色農牧業、勞務經濟，探索資產收益扶貧，積累了一些經驗和做法。

而我們看到，平利縣在汲取了藥婦溝社區樣本經驗的基礎上，在城關鎮二道河易地扶貧搬遷安置示范區又實施了有業安置、以業促搬的模式。安置區將第一層2900平方米作為社區工廠生產用房進行建設，搬遷戶依托便利的交通環境，既可選擇到安置點社區工廠、二道河工業園區和馬盤山現代農業示范園區務工，又可選擇進城從事三產服務業。

這個安置區已引進宏堯制衣、陽光戶外裝備、惠康達實業、昌泰制衣等以服裝加工生產、銷售為一體的4家社區工廠，可提供就業崗位500個，實現了“樓上居住，樓下就業”。社區工廠的引進為群眾脫貧增收開辟新道路，確保了“一人就業、全家脫貧”。

而在城關鎮普濟寺安置區劉家臺子安置點，則采取兩種安置方式，即對鰥寡孤獨和殘疾人貧困戶采取集中供養;對有生活自理能力的搬遷戶采取分戶安置。對分戶安置的兩人戶，依據家庭人口結構，設計兩種戶型，一種是夫妻戶型（只設計一個臥室），另一種是兩室一廳戶型，安置父女、母子等結構人群。對有勞動能力的戶，協調20畝土地，按戶平均分配，作為安心菜園，以補貼家庭開支。同時組織協調搬遷群眾到農業園區或進城務工，增加收入，保障脫貧。

塵肺病人的希望之光

從1990年代初開始，秦巴山區大量外出的務工人員在沒有任何保護措施之下，在山西、河南等地的煤礦、金礦從事高粉塵、高污染的工種。到本世紀之初，外出務工人員塵肺病進入集中爆發期。平利縣也是重災區之一，山明水秀、空氣優質的山區，大批的青壯年男子卻成了塵肺病二、三期病人，有的村子接二連三傳來塵肺病人死亡的哀嚎聲。

這個時期，由于國家沒有相應的救助與保障政策出臺，導致塵肺病人的統計調查與救治成為一個空白地段，直到2011年6月，前著名記者王克勤創辦名為“大愛清塵”的民間救治塵肺病公益組織，塵肺病和塵肺病人才引起了社會各界關注。平利縣當時也成為了這個公益組織特別關注的地方之一。

這些年來，平利縣通過移民搬遷項目救助塵肺病家庭和塵肺病患者，成為該縣推進精準扶貧工作的重要內容。

廣佛鎮是范小東的老家，也是平利縣塵肺病人分布較為集中的鄉鎮之一。在這個鄉鎮的柳林子村，當地政府統規統建了57套安置鰥寡孤獨和殘疾人貧困戶的小戶型單元房，方進耀就被安置在了一套20平方米的獨戶房中生活。

40多歲的方進耀是塵肺病三期患者，從2014年起，村子里與他一樣的塵肺病人都被鄉鎮納入到貧困戶中，開始有了醫療救助。他們這個群體在鄉鎮或縣醫院看病，只需簽個字，就能隨時住院救治。“每年年底只給醫院交全年醫療費用的10%。”方進耀說，自己每年大約需要給醫院交1000元左右的醫療費用。

一直獨身且完全喪失勞動能力的方進耀還被納入村低保戶中，這樣一來，他每個季度能領到700多元的低保補助。去年被安置到這套小房子后，心知自己時無多日的他心中又覺得有了一些希望。他說：“住這房子沒有讓我掏一分錢，我的錢就能用來治自己的病了。”大佛鎮工作人員稱，針對全鎮各村類似于方進耀這樣情況的塵肺病人，鎮上按照國家政策都給予了適當的安置方法，目的是保證這些塵肺病人能得到救治、救助，讓他們能看到未來生活的希望。

范小東介紹，平利縣易地扶貧搬遷政策對安置房戶型和建筑風格不搞“一刀切”，由各地在充分尊重搬遷群眾意愿的基礎上自行確定。房屋設計強調與當地自然環境相協調，注重體現區域民居特點和民族文化特色。鼓勵采取“統一規劃、統一建設”、“統一規劃、自行建設”等方式施工建設，便于統一設計風格，并在確保房屋質量安全前提下有效控制住房建設成本。“我們縣在規劃過程中，充分考慮全縣地域的特點，特別是本著方便農民生產生活的需要，采取了國家提倡的這兩種辦法，群眾的滿意度還是很高的。”范小東說。

柳林子村的另一位村民梅書才新建成的房屋，就在廣佛鎮鎮政府后面的半山上，出了家門就能看到鎮小學和中學的孩子們在操場上歡快玩耍的身影。梅書才也是一位塵肺病二期的患者，但他的身體狀態還相對好一些，有一定的勞動能力。最初他對自己沒有買到村子的安置點房屋有些后悔，如今坐在自己新建起來的這套70平方米左右的屋子里，他笑呵呵地一聲接一聲地說：“這個屋子好，這個我滿意。”

移民搬遷助力縣域經濟發展

仔細分析平利縣的新社區工廠模式可以看到，移民搬遷給全縣經濟發展確實帶來了深刻變革。為了實現搬遷群眾“搬得出、穩得住、能脫貧”目標，真正走上“生產發展、生活富裕、生態良好”的文明發展之路，這座小城通過引進新興產業，興辦新社區工廠，幫助搬遷群眾就地就業，實現了就業工作的巨大轉變，取得了農民變工人、社區變廠區、鄉村產業興、社會更和諧的多贏效果，為全省乃至全國探索出了一條決勝脫貧攻堅、推進鄉村振興、實現城鄉統籌和區域協調的新路子。

范小東介紹說，平利縣有了“十二五”陜南移民搬遷的經驗，“十三五”國家實施的易地移民搬遷的很多工作其實就是延續和提升。“規劃先行”成了平利縣易地移民搬遷工作的首要任務。建在哪？誰來建？怎么建？這是規劃任務的重中之重。

據平利縣移民搬遷辦提供的資料顯示，他們本著因地制宜、節約資源、適度超前、集中安置的原則，編制了全縣移民搬遷規劃。圍繞10萬人搬遷總任務，以1個5000戶、5個1000戶、5個500戶的大型集中安置區為重點，構建了進城3萬人、入鎮4萬人、到中心社區2萬人的搬遷安置體系。自2011年以來，八年搬遷提高城鎮化率12.8個百分點，推進了城鄉一體化，實現了搬遷與脫貧同步、安居與樂業并舉的目標。

按照小型保基本、中型保功能、大型全覆蓋的要求，集中各類資源，疊加各項政策，統籌水電路訊等基礎設施，以及教育衛生、文化體育、便民超市等公共設施和安置房建設，同步實施、一體建設。2011年以來，累計完成中省市縣移民搬遷投資29.8億元，捆綁項目資金5.5億元，爭取政策性金融扶貧貸款2.7億元，帶動社會投資30余億元，確保安置社區功能完善，建一個、成一個，增強了搬遷安置的吸引力，讓搬遷群眾享受到了更加均等的公共服務。

平利縣還將實施移民搬遷作為精準脫貧的重要路徑，把解決安全住房作為貧困家庭脫貧的先決條件，優先保障每一個貧困家庭都擁有安全住房。在精準識別搬遷對象的基礎上，對一般貧困戶，引導鼓勵進城入鎮集中安置;對五保戶、特困戶，采取敬老院與“交鑰匙”工程“兩院合一”安置，由政府統一規劃建設人均20平方米的房屋，實行兜底保障。截至2018年10月，搬遷貧困群眾19345戶56016人，實現了貧困群眾挪窮窩、斷窮根、居者有其屋。

突出先業后搬，確保安居樂業，這是平利縣考慮“怎么建”過程中要解決的突出問題。按照“搬遷是手段、產業是基礎、就業是核心、脫貧是目的”的思路，優先謀劃增收措施，同步推進搬遷安置。

一是壯大特色農業就地增收。圍繞10萬畝有機茶、10萬畝絞股藍、10萬畝富硒糧油、10萬畝中藥材、10萬頭生態豬“5個10萬”目標，做強特色產業，建好農業園區，做到戶戶有產業、人人能增收。堅持特色產業、主體帶動、科技服務“三個到村到戶全覆蓋”，落實215家市場主體幫帶11236戶貧困戶，簽訂五年以上幫扶協議，新發展茶園1.08萬畝、絞股藍2.85萬畝、生態豬2.8萬頭、中藥材2.56萬畝、富硒糧油3.85萬畝;開展貧困勞動力農業技術培訓170場次7286人，完成就業技能培訓1459人、轉移就業5097人，分別占年度計劃的69%、179%;實施40個貧困村三變配股，委托農商銀行向102家市場主體放貸3031.5萬元，帶動6063戶貧困戶受益，戶均年分紅300元;累計發放“5321”扶貧小額信貸5802戶27517.4萬元，占建檔立卡貧困戶的31.7%。

二是興辦社區工廠就業增收。堅持總部建在園區、車間辦在社區。建立了支持新社區工廠發展專項補助資金;對新社區工廠提出吸納建檔立卡貧困勞動力就業人數不低于員工總數三分之一的要求;對其生產經營場地租賃費、水電費，按實際支出額給予適當期限的補貼;對勞動密集型新社區工廠企業在享受小微企業稅收優惠政策基礎上，免收登記類、證照類、管理類行政事業性收費;針對一些企業還實行三年內免房租、免水電等等措施。

這些優惠待遇先后吸引了香港嘉鴻手套、臺灣澤健電子、江蘇昌泰制衣等企業，興辦社區工廠83家，累計吸納就業6000余人， 實現了搬遷群眾樓上居住、樓下就業。

平利縣的移民搬遷及社區工廠脫貧模式被央視新聞聯播、《人民日報》以及《光明日報》做了深度報道，國家發改委以政策導引在全國推廣，被國家扶貧辦確定為經典扶貧案例。平利還先后獲得國家現代農業示范區、全國農民工返鄉創業示范縣、全國電子商務進農村綜合示范縣。2017第四屆國家治理高峰論壇年會上，平利新社區工廠入選“2017精準扶貧十佳典型”。

在范小東看來，八年移民搬遷工作最大的作用，是助推了平利縣全域經濟的發展。“自2011年陜南移民搬遷實施以來，我們堅持把移民搬遷作為改善山區群眾生產生活條件，加快農民脫貧致富，推動縣域經濟發展的根本抓手，納入縣城經濟社會發展總體規劃，與城鎮建設、產業發展、生態保護等緊密銜接，按照城鄉統籌、統一規劃、集中安置、安全避險、持續發展的原則，以‘一城十鎮百村三十個新型社區為重點，全縣已累計搬遷32196戶96834人，建設集中安置區112個，集中安置29880戶88959人，集中安置率91.9%”。

平利縣首創新社區工廠模式，不僅推動了縣域經濟發展，還為陜南乃至全國眾多地區加快區域協調發展打造了新模式。建設新社區工廠，既為發達地區“騰籠換鳥”，又增強了邊緣貧困地區的“造血”功能，促進錯位發展，實現互利雙贏，真正發揮了市場在資源配置中的決定性作用，也更好地發揮了政府應有的作用。

不過，在調研中，筆者也發現一些不足與問題。譬如：整個陜南地區大量類同的勞動密集型企業雨后春筍般涌現，勢必帶來訂單、市場和技術的同質化危機。而且基礎薄弱、配套不足、要素短缺、收益偏低等一些共性問題也很突出。這些問題需要在更長的一個時期里，通過市場競爭與內部不斷發展，實現自我完善。

在當下脫貧攻堅的關鍵階段，平利縣新社區工廠以“小工廠、大產業”的模式，幫助移民搬遷群眾特別是農村貧困勞動力就地就近就業，實現了“一人就業全家脫貧，當年就業當年脫貧”的目標，使得秦巴山區這個小縣城的就業管理職能實現了三大轉變，即由“牽線做媒當紅娘”到“全程服務當保姆”的角色轉變，由“組織外出務工”到“動員返鄉創業”的職責轉變，由“發展勞務經濟”到“培育新興產業”的職能轉變。這些變化，或許能對很多類似平利這樣的邊遠貧困山區的縣域經濟發展帶來啟發。

（本文部分圖片由平利縣移民（脫貧）搬遷辦公室提供，特此感謝！）