陜西榆林：“一刀切”式執法何時休？

本社記者 祁彪

積極響應政府號召在陜西省神木市投資采煤沉陷區及火燒隱患區綜合治理項目（下稱“綜治項目”）的十八家企業不會想到，他們多年的苦心經營和動輒數億元的投資因當地政府的一紙文件而面臨血本無歸的境地。

這些企業想不通，受國家政策鼓勵支持、榆林市和神木市等當地政府大力提倡和發展的綜治項目，在還當地一片綠水青山之時，如何成了當地政府的整治對

象？又為何不給予任何補償？

而在采訪過程中，榆林市和神木市兩級政府對于此事三緘其口，沒有任何有價值的回應。由此，這更使這起事件看起來格外離奇。

神木市對完全有別于嚴重破壞生態的“秦嶺別墅”的環境綜合治理項目，不加甄別地采取“一刀切”“運動”式強制關停的“棒殺”，恐將再次引發極大關注和爭議。

>>關停綜治項目后，火焰區燃燒現象愈發嚴重。 祁彪攝

層層推動的整治項目

神木市，隸屬于陜西省榆林市，是“中國文明的前夜”——石峁遺址所在地，位于陜西北部、秦晉內蒙古三省區接壤地帶。總面積達7635平方千米，是陜西省面積最大的縣級市。

1982年，陜西省煤田地質勘探隊一八五隊取得了重大突破：在陜西神木、府谷等7894平方公里的土地上，蘊藏著877億噸煤。這使得它與俄羅斯的頓巴斯煤田、德國的魯爾煤田、美國的波德河煤田等并稱為世界七大煤田。神木的歷史因此被改寫。

此后，全國第一產煤大縣、GDP破千億元、全縣醫療免費、15年教育免費、千萬富翁扎堆、頂級轎車滿街跑，成為塞外名城神木特有的標簽。

但是，神木在因煤炭而興的同時，采礦對于當地自然環境的破壞也日益明顯。

據相關人士介紹，由于神木市煤炭開采早期采用的采煤方法是“房柱式”或“殘柱式”的炮采方法，資源回收率低、安全可靠性差，隨著時間的推移，采空區殘留的煤柱和頂板開始風化等，引發采空區上部土巖覆蓋層大面積垮塌，地面出現裂縫，殘留煤開始自燃，大量有害氣體泄漏，地下水位不斷下降，生態環境衰退，地質環境趨于惡化，給礦區周邊群眾的正常生產、生活帶來極大的負面影響。這就是所謂的采煤沉陷區及火燒隱患區。

面對采空區塌陷帶來的社會環境生態問題，神木市委、市政府自2009年以來，全力推進開展礦區綜合治理。根據《國務院關于加強地質災害防治工作的決定》、陜西省政府《關于榆林市采煤沉陷區和火燒隱患區綜合治理有關問題的會議紀要》、榆林市政府《關于印發神府礦區采煤沉陷區綜合治理試點示范方案的通知》《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》等精神，結合神木實際，出臺了《神木縣煤礦采空區和火災隱患區綜合治理實施辦法（試行）》，通過總體規劃，分步實施，先易后難的原則，采用多種技術對覆蓋較薄的房柱式采空區進行綜合治理。

2009年3月，神木市啟動采煤沉陷區和火燒隱患區綜合治理試點工作，成立了綜合治理領導小組，推動采煤沉陷區及火燒隱患區綜合治理項目。

“所謂綜治項目，簡單來說就是將殘留煤挖空，以防殘留煤自燃，然后用土將礦坑回填，再進行綠化復墾，實現再造青山綠水的綜合工程。它不但可以消除地質災害和環境污染，合理利用殘留煤炭資源和土地資源，同時可以解決大量就業。” 一名綜治項目的企業負責人說。

在神木市積極開展綜治項目的同時，國家層面也在出臺政策支持這一項目。

2016年6月12日，國土資源部聯合工信部、財政部、環保部、國家能源局共同發布了《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》。

2016年12月25日，國家發改委發布了《采煤沉陷區綜合治理專項管理辦法（試行）》文件，明確指明要動用社會各種力量進行治理。

2018年6月27日，國家發改委發改辦振興〔2108〕750號文件將神木市等16個重點采煤沉陷區工程實施方案通過評估論證，并納入國家發改委采煤沉陷區綜合治理中央預算內投資支持范圍。

正是在這種背景下，神木市糖漿渠生態恢復治理有限公司、神木縣石圪臺采煤沉陷區綜合治理有限公司、神木市大柳塔炭窯渠鑫澤生態恢復治理有限公司等一批民營企業響應當地政府號召，籌措了大量資金，在神木市各個礦區開展了綜治項目，并依照政府的政策和要求，取得了政府會議紀要、發改委立項文件、治理方案、環保局環評文件、林業局林地文件、土地局土地文件、水利局水保文件、安全評價文件等手續。

關關停停的困境

“這個綜治項目，治理主體本應該是政府，但是政府沒有那么多的資金和精力開展這個項目，才會引入外來民營資本投資參與這個項目。根據神木市的決策，政府將各個礦區劃成大小不一的綜治片區，然后由我們承包，我們先把殘留煤采完，并且把煤按照政府計劃賣掉，賣掉的錢，一大部分作為綜治項目的投入資金，另一部分作為我們的利潤。根據項目規模，每個項目分別繳納了數千萬元或上億元保證金，支付了大量的村民征地搬遷補償費用以及按規定繳納了相關稅費。截至2017年，神木市已經審批并在有效期內的18個綜合治理項目總投資在150億元以上。”某綜治項目企業負責人說。

然而，綜治項目雖然投資巨大，但真實生存狀況極其艱難。據了解，自2016年12月6日以來，項目被政府以各種名義進行反復的停工和多輪整改，2017年整整被停工一年，2018年所有施工日期累加起來不足兩個月。

而據這些企業介紹，長時間的停工，造成了一系列的嚴重后果。比如各項目火燒區煤炭持續自燃，資源白白浪費、大氣被嚴重污染，同時也增加了后期治理的難度；各個項目原定的復墾綠化工作沒法開展，造成了大面積的裸露地表無法得到及時復墾綠化，客觀造成了衛星拍片執法監督中出現的嚴重后果；各個項目已進駐的施工隊的大量機械和人員干干停停，給企業造成了巨大的成本壓力。目前，很多企業存在著拖欠工人工資、工程施工費用、設備購買費用、稅費、水電費等情況，很多企業四處舉債、資金斷鏈、瀕臨破產；由于企業沒有收入，導致應付村民的征地款等無法按時支付，村企矛盾激化。

但就是在這種情況下，這些綜治項目仍在艱難推進。以鑫澤項目為例，該項目于2014年12月開工，總治理項目面積5278.2畝，繳納相關治理費用約6000萬元，總投入已達17億余元。截至目前，該項目已剝離面積2400畝，資源回收大約300萬噸，復墾綠化面積約2331畝。

糖漿渠項目位于神木縣大柳塔鎮石圪臺村和布袋壕村，項目治理總面積為1769.76畝，其中剝采面積1629.88畝、外排土場面積139.88畝。截至目前，該項目總投資超5.2億元，已實際開挖1365.2畝，回填1200畝，完成復墾綠化950畝。

“我們幾乎每個項目都回填復綠了幾百上千畝的礦區土地，在關關停停的困境下，我們都已經堅持到了極限，因為我們相信我們是在政府鼓勵扶持下成立的企業，做的是一件還神木綠水青山、造福子孫后代的事，政府一定不會不管我們，我們總會好起來的。”某綜治項目企業負責人說。

然而，2019年1月12日神木發生的一起礦難，卻讓希望破滅。

據相關媒體報道，2019年1月12日16時30分許，神木市百吉礦業李家溝煤礦井下發生“冒頂”事故。據了解，百吉煤礦當班入井礦工共87人，事故發生后有66人安全升井，21人被困。截至2019年1月13日早晨6點50分，這21人已被確認全部遇難。

這起礦難發生后，神木市政府隨之叫停了所有綜治項目，并要求企業在2019年2月28日之前自行將現場所有人員、設備以及臨時設施全部清場。

“一刀切”式關停卻沒有任何補償？

2019年1月22日，陜西省人民政府辦公廳下發陜政辦發明電〔2019〕4號《關于立即開展煤礦安全大整治工作的通知》，在該份通知中明確：“徹底整治榆林市明盤項目。對各種以整治之名開采煤炭資源的項目要全部關閉復墾，對保留的火燒區治理項目，要經市政府組織復審同意后，按露天礦要求完善設計方案和安全措施，落實生態環保工作要求。”

“陜西省人民政府在2019年1月22日下發《關于立即開展煤礦安全大整治工作的通知》中，只要求對各種以整治之名開采煤炭資源的項目要全部關閉復墾，對保留的火燒區治理項目，要經市政府組織復審同意后，按露天礦要求完善設計方案和安全措施，落實生態環保工作要求。而我們的綜治項目都是實實在在在做著復墾還綠的工作，并且各項手續都是完備的，因此并沒有擔心省政府的這份文件會對我們造成影響。”某綜治項目企業負責人說。

但是，文件傳達到了榆林市，卻出現了變化。

2019年2月14日，榆林市人民政府下發《關于印發榆林市采煤沉陷區和煤層火燒區綜治項目專項整治工作方案的通知》“榆政函［2019］29號”，明確要求：對全市正在實施的綜治項目一律徹底停工，立即解散施工隊伍、撤出施工機械，收回尾留火工品和煤票，確保清理到位、徹底關閉。

據此，2019年春節剛過，18家綜合治理企業均接到了神木市政府官員通知：所有綜治項目（無論有無火患、有無礦權）一律取締，政府的所有批復文件一律取消，限期3月底之前對采坑回填復墾。同時，政府在未給企業出具任何書面通知、未和企業進行任何協商的情況下，即派出工作組并帶領施工隊和設備，強行進入綜合治理項目現場，進行所謂的滅火復墾作業。

2019年2月22日，神木市政府出臺了《神木市采煤沉陷區和煤層火燒區綜治項目專項整治工作方案》，并給企業發出《限期清場通知》。此后，每天派出工作組進駐各個項目，并要求企業在2月28日之前自行解散施工隊伍，撤離施工機械設備，拆除供水、供電、彩鋼房等臨時設施，逾期未完成自行清場的，將按照整治工作領導小組工作安排清場。

“陜西省政府并未要求‘一刀切’式的關閉所有綜治項目，而到榆林市政府執行上級政府文件時，采取的處理方式是‘一刀切’式的關閉，這無疑將會給各個企業帶來巨大的損失，但政府在強制關停的同時，卻只字不提補償方案，這讓我們所有人都無法接受。”某綜治項目企業負責人說。

對于神木市政府這種強制關停的做法，這些企業也提出了自己的觀點：

1．綜合治理并非是破壞環境的行為，而是還社會一個青山綠水的利國利民行為，應當推進并完善，不應被“一刀切”式的關閉，否則，地質災害和火燒隱患還是會長期存在，生態無法恢復，土地無法利用。

2．神木綜合治理項目均取得了榆林市或神木市的政府立項、用地、水保等完整的審批手續，項目本身是合法的，榆林市政府和神木市政府無權隨意關閉。

3．企業屬于投資人的私人合法財產，榆林市和神木市政府在未與企業協商并經企業同意的情況下，無權強行派施工隊進入。該強行派施工隊進入作業的風險巨大，如果導致安全事故，責任無法界定。

4．神木市綜治項目，涉及5萬多民工的就業以及相關產業鏈人員生存，如被強行關閉，很有可能引起群體性事件，不利于社會穩定。

6．神木市綜合治理企業，基于對政府的信賴，投入巨額資金開展綜合項目治理，僅僅因為政府的一紙文件，大部分企業的投資無法收回，政企矛盾將加劇，企業以及社會公眾對政府的信任感將越來越低。

對于此次事件，記者采訪了神木市的相關部門，神木市采煤沉陷區及火燒隱患區綜合治理項目整治工作領導小組僅表示，一切都是遵照上級行政命令，有什么問題可以去采訪榆林市政府或者市里的整治工作領導小組，而榆林市整治工作領導小組卻表示相關負責人都在榆林，無法接受采訪。

2018年8月，生態環境部出臺《關于生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高質量發展的指導意見》，該《意見》中的15條措施中就明確提出嚴格禁止“一律關停”“先停再說”等敷衍應對做法，堅決避免以生態環境保護為借口緊急停工停業停產等簡單粗暴行為。據媒體報道，在生態環境部看來，地方上搞的“一刀切”，非但沒有起到污染治理的作用，反而產生了惡劣的社會影響，嚴重干擾污染防治工作。

在這種背景下，神木市此次關停綜治項目事件將如何發展，本刊將持續關注。