歷史性水域制度的法律適用性研究

景孝杰

【摘要】伴隨著海平面上升，包括我國在內的沿海國家面臨著陸地領土減損和海域管轄權利變化的巨大威脅，如何應對成為一項具有挑戰性的課題。研究歷史性水域制度的理論和國家實踐，歸納出沿海國在當前海洋法律制度下提出歷史性水域主張的依據以及構成要件，探究將歷史性水域制度作為一種解決海平面上升帶來的法律問題方案的適用性，不僅對沿海國意義重大，對我國海洋權益的維護也至關重要，亦可裨益于國際社會海洋法治發展。

【關鍵詞】歷史性水域制度? 海平面上升? 法律問題? 適用性

【中圖分類號】D993.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.23.022

19世紀中葉以來，海平面上升的速率大增。1901～2010年全球海平面上升了19厘米，預計到2100年，全球平均海平面將上升28～98厘米。[1]這將對沿海國家乃至全世界造成極大影響，也引發了人們對解決海平面上升帶來問題的研究。相對而言，歷史性水域制度受到的學術關注較少，甚至有學者認為其早已過時。然而，筆者的觀點卻正好相反，伴隨著氣候變化，面對全球海平面不斷上升的情況，歷史性水域制度可能即將成為焦點，可用來解決因海平面上升而帶來的潛在法律挑戰。

海平面上升引發潛在法律問題

海平面的升高，特別是低潮高地、巖礁、河岸和島嶼等關鍵基點的淹沒，會擾亂基線并破壞當前海洋法律制度。隨著陸地領土的消失，國家不同的海域及相應的權利也會消失。也就是說，預計海平面的顯著上升將直接影響各國海洋區域的基線和外部界限，繼而影響其管轄海域的范圍是合乎邏輯的。例如，海平面的上升不斷侵蝕國家的海岸線，陸地領土逐漸減少，國家基于該領土所獲得的海洋權益范圍也會不斷縮減;如果能產生國家主權的管轄海域的領土被淹沒，則會導致國家基于該領土取得的相應權利發生變化。如果該領土本身是島嶼或低潮高地，因海平面上升而變成了類似于“巖礁”的海洋地物或者是完全被淹沒于海平面之下，相應地，沿海國則只能對其主張有限的權利甚至可能無法主張權利。[2]這可能影響到沿海國的經濟與生活，導致爭端或沖突發生。因為海洋中包含著豐富資源，海域的位置對于國家的導航權也具有重要的經濟和戰略意義。

根據現行海洋法“陸地統治海洋”的原則，如果一個沿海國失去其整個領土，它將無法按照其基線來衡量其海域的寬度，并且其在先前管轄之海域也不會有任何的權利，因為任何不從基線出發而提出的領海及其他海域都是毫無依據的。因此，如果對因海平面上升而引起陸地領土消失的國家的海域劃分仍根據《海洋法公約》，這些國家擁有的海域及海洋資源會大為減少，部分國家將不再有領海，甚至失去其國家地位。這是公約制定之初不曾面臨或者預見的。筆者認為，海平面上升直接引起國家領土面積的縮減，間接引起國家領水的變化，國家或可援引歷史性水域制度維系其對相關海域的權利與管轄。

歷史性水域制度的概念及構成要件

歷史性水域的“歷史性”意味著時間因素，“水域”在“英挪漁業案”和“豐塞卡灣案”中都被理解為“內水”。《海洋法公約》中并沒有關于歷史性水域的概念或規則，一般國際法也沒有對其進行規定。實踐中，構成國家領土組成部分的歷史性水域是內水還是領海，取決于沿海國在該海域內行使權利的范圍。歷史性水域的理論依據是歷史性權利，在地理上必須與提出該主張的國家有關聯性并傾向于構成一個國家主權海域的所有水域。如果歷史性水域也可能包含領海、毗連區和專屬經濟區等其他海域，那么可以設想，在將來，因海平面上升導致失去領土的沿海國能夠運用這一原則維護他們在該海域的權利。[3]歷史性水域的構成要件包含如下三點。

公開的主張。歷史性水域的主張必須由國家或其機構公告公開。內容上，必須明確且始終如一，既要有明確的地理范圍，又要確保歷史上主張的內容具有一致性。方式上，制定國內立法、在地圖上標明并附圖通知國際社會或者頒布國內立法以及向國際社會提出的有關聲明均可。在假設領土喪失的情況下，一國除頒布立法，還可通過與受影響的沿海國家之間簽訂協議，以書面方式清晰地陳述歷史性水域主張，減少在相關海域的不同意見與抗議。

持續有效的行使管轄權。此處的國家管轄行為必須長期且有效，否則不足以支持主張的連續性?！伴L期”必然存在時間的經過，盡管其并不單獨起作用，卻是構成證明行為持續性的要素之一。如果一國的歷史性水域主張無可爭辯并且國際社會也不否認，時間的要求就變得不再那么重要。而在失去領土的情況下，國家無可爭辯的管轄主張和國際的默認應比時間的經過更重要。在假設受到影響的鄰近國家間就這一問題締結了區域協定的情況下，更是如此。因此，“時間的經過”將隨著所涉及的特定條件（特別是鄰國或利益相關國的態度）變化而不同，在可以確定關鍵日期的情況下更為明顯。

對屬于某一區域的沿海國家而言，關鍵日期可能是通過協議的日期。該協議可以約定一旦沿海國陸地領土消失，即可宣布此前基于該領土獲得的海域為歷史性水域。如果制定立法是該協議選項的內容，那么關鍵日期將是立法通過的日期。沿海國向聯合國秘書長交存其海圖以及關于宣布其海域作歷史性水域的未來影響的相關國內立法的方式也是可取的。為強化歷史性水域主張對海平面上升影響的適用性，從基線后撤開始，沿海國應繼續在有關海域行使此前就已行使的主權或主權權利，并及時宣布其為歷史性水域。只有陸地領土消失，歷史性水域制度方生效，以便伺后沿海國能繼續行使其權利?！皻v史性”的限定意味著沿海國在其基線發生變化后經過一定的時間才獲得合法所有權權源。在那之前，它擁有一個合法的權源，但之后，一個新的權源產生了，即歷史性水域制度。[4]這種方法不應被視為荒謬的，特別是在完全有可能預見哪些國家會受到海平面上升的巨大影響及其可能適用的潛在法律機制的情況下。

國際社會的承認。一國主張歷史性水域可能會涉及到他國利益，得到他國的承認極為必要。通常他國不會發表聲明承認別國歷史性水域主張，默認和不作為則是更為普遍的情形。與此相對，國家的積極反對與抗議顯然就是國際社會不承認的表現。就歷史性水域制度而言，如果相當多的利益相關國沒有提出反對或者抗議，就可能產生必要的國際認可。而那些非利益相關國，即使提出了反對或者抗議，也可能不會對歷史性水域主張的國際社會承認造成很大的影響。因為顯然有重大或特別利益的國家對歷史性水域主張的承認或者反對更為重要。

歷史性水域制度應對海平面上升帶來的法律問題之適用性分析

適用歷史性水域制度可以用來應對海平面上升帶來的法律問題的優勢很明顯。

維護國際公正。海平面上升導致沿海國陸地領土減損產生的一個法律后果是使得原本屬于某個沿海國的海域或成為公海的一部分。這將加劇國家間在資源分配和共享方面的不平衡，對于喪失了領土和資源的國家（特別是小島嶼發展中國家）并不公平。一方面，氣候變化及海平面上升是全人類活動引發的問題，小島嶼國家對于氣候變化現象的影響最小，卻承擔了國家領土與海域范圍減損甚至“國將不國”的過重后果。另一方面，若科技發展到可控制海平面高度或重現沉沒陸地，該怎樣認定此類被復原陸地的法律地位？顯然，將其認定為無主地有失偏頗。若認為因海水侵蝕應該減損乃至消滅一國對于該陸地及其相應海域的管轄，原先的國家不能再次主張主權，可能會這導致重現的一國“領土”被認定為無主地而被他國先占的后果。這顯然不利于國際社會的和平與發展。維護原先對該陸地擁有主權的國家的主權則更為合適。[5]因此，不能因完全或部分侵蝕而限制或縮減國家海域管轄范圍，更不能因海水完全淹沒領土而否定國家。從平衡利益損失、維持公平公正的角度來看，應該采取向這些受到海平面上升而引發領土和資源喪失威脅的國家傾斜之措施，允許他們保留對相關海域及其中的資源的歷史性權利。

節約成本和環境。一些沿海國家對海洋地物或海岸線進行人工保護以期解決海平面上升的法律和實際影響。這種代價高昂的保護方式對發達國家來說，可能是合理可行的，但對那些事實上受影響最大的小島嶼發展中國家而言，恐難承受。且人工養護方式也會對環境造成難以估計的影響。人造設施本身及其所使用的材料會使得海洋徑流、泥沙傳輸、水溫發生變化，阻礙魚類洄游通道，影響水生物系統的生存與發展。相對而言，不干涉海洋環境的自然狀態，而直接適用歷史性水域制度，從法律上界定國家對該海域的保持占有，而不是一味地改變海陸自然環境，顯然更有利于維護海洋環境的可持續發展。

保障沿海國國民人權權利。根據國際法，每個人都享有平等的生存權。氣候變化和海平面上升是大自然對于人類活動的回應結果。如不采取行動或維持現狀，任由自然界的發展，海洋最終也會慢慢進入并確定平衡。這可為各國節省資源和資金，但也會使得沿海國失去其賴以存在的國土和基礎設施甚至國民;對于小島嶼國家來說，這也可能意味著國家存在的終結。因為伴隨著海平面上升，陸地領土減損乃至消失，對于生活于該領土的居民而言，他們賴以存在的土地乃至存活的經濟基礎（如漁業）都發生了巨大改變，甚至于被迫流離失所，這顯然不利于保障沿海國國民人權權利。

不違反當前國際法規定。當前，國際法并未禁止國家適用歷史性水域制度，只要其滿足正式的聲明、有效和持續行使相關管轄權、國際社會的承認這三個傳統的法律要件要求即可。也就是說，在適用歷史性水域制度以應對因海平面上升導致陸地消失影響其相應海域權益時，沿海國應該公開聲明，并提出足以證明其對所主張的海域擁有歷史性權利的證據。其在該水域的這種歷史性權利應是連續的、和平的，并應在這些海域實行了相當長一段時間的正式的主權或主權行為。此外，還可通過與鄰國或利益相關國采取包括簽署區域協定或立法協調在內的方式來實現歷史性水域范圍的確定，并藉此證明他國的承認。一些國家甚至可以在其歷史性水域內構筑人造基礎設施，以實現對該海域資源和安全的管理，而不必擔心構筑這些基礎設施的法理依據，因為它們的權利基礎源自于歷史性所有權，而不是陸地或海洋地物。

適用歷史性水域制度對中國的意義與存在的問題

中國沿海海平面的上升速率向來較高，據監測，1980年以來，平均速率為3.3毫米/年，這對中國特別是沿海地區和人民的生產生活造成了極大的影響。盡管目前尚未造成大片陸地領土被淹沒的嚴重后果，但未來很可能會在南海海域出現，屆時如何維護中國的海洋邊界與權益值得深思。

南海斷續線內的水域為中國的歷史性水域。從“歷史性水域”的三個要素來看，顯然中國南海歷史性水域主張滿足公開和持續有效的管轄兩個要件。有大量的歷史證據可以證明，中國因先占而取得南海諸島礁的主權，并很早就開始管理和利用該海域，南海諸島礁的主權和所有權歸屬于中國。斷續線內的水域為南海這一半閉海中靠近中國島礁的部分，中國基于歷史證據享有各種優先的歷史性權利，使得非屬本區域內之其他國家之歷史性權利受到某些減損。阻力主要來自于第三個要件，即國際社會承認的問題。越南、菲律賓等南海周邊國家罔顧事實與國際法，長期侵占南海的部分島礁，不斷提出對中國南海主張的抗議。如何證明中國的南海歷史性水域主張并獲得國際社會的承認或者利益相關國家的抗議不合理十分關鍵。

結論

氣候變化與海平面上升正在影響每個國家，無論其發展程度或領土大小，都給國際社會帶來了重大挑戰，需要給予適當關注。正如本文所探討的那樣，海平面上升將首先影響沿海（特別是小島嶼）國家的領土范圍，這是否會使得長期以來國家對海域的主權和主權權利突然失效？是否符合一般國際法原則，并足以維護海洋的國際秩序和穩定？筆者認為答案是否定的。海洋邊界爭端是國際沖突的重要根源，如果沿海國可能因為海平面上升導致的海岸線的任何變化而挑戰既定的邊界和界限，加上這些國家本身發展不平衡，沖突的可能性將大增。各國必須認識到這點，并采取適當的方式來防止這種潛在的威脅。

面對因海平面上升導致的國家陸地領土消失，繼而喪失相應海域權利的情況：采取人工養護措施維持領土，通過建設設施來保護基點，投入資源人為地加強低潮高地等方式會產生巨大的資金消耗且可能無法從根本上解決問題，對于多數國家而言可行性并不高。制定新的海洋法規則，理論上可行，但由于涉及國家眾多且利益重大，短期內很難實現。筆者認為，選擇適用國際法并未禁止適用的歷史性水域制度，既能維持現有海上邊界，使得受海平面上升影響的國家繼續享有海域權利，又不必依賴于新規則的制定，是值得考慮的方案之一。

注釋

[1]於琍、許紅梅、尹紅、董思言：《氣候變化對陸地生態系統和海岸帶地區的影響解讀》，《氣候變化研究進展》，2014年第3期。

[2]Julia Lisztwan， "Stability of Maritime Boundary Agreements"， Yale Journal. International Law，2012， 37， pp. 153-200.

[3]Edgardo Sobenes Obregon， "Historic Waters Regime： A potential Legal Solution to Sea Level Rise"，? KMI International Journal of Maritime Affairs and Fisheries， 2015， 7 （1）， pp. 17-32.

[4]Alfred H.A.Soons， "The Effects of a Rising Sea Level on Maritime Limits and Boundaries"， Netherlands International Law Review， 1990， 37（2）， pp. 207-232.

[5]劉洋：《論海洋侵蝕對國家領土的影響》，《法制與社會》，2008年第31期。

責 編∕張 曉

Study on the Legal Applicability of the Historic Waters System

—As a Solution to the Legal Problems Caused by Rising Sea Levels

Jing Xiaojie

Abstract： With the rise of the sea levels， coastal countries including China are faced with the great threat of land territory loss and the change of maritime jurisdiction. The issue of how to deal with it has become a challenging subject. Research on theory and practice of historic waters system， revealing the basis and constitutive requirements of the historic waters claims filed by the coastal countries under the current marine legal system， and exploring the applicability of the historic waters system as a solution to the legal issues caused by rising sea levels will not only have great significance to the coastal countries， but also to safeguarding China's maritime rights and interests and helping to promote development of the maritime rule of law in the international community.

Keywords： historic waters system， rising sea levels， legal issues， applicability