京津冀城際交通“軌道+土地”的PPP模式

馬世昌　韓金辰

摘 要：京津冀是中國的“首都圈”，京津冀一體化有助于加強環渤海及京津冀地區經濟協作，作為發展中的基礎，實現京津冀的協同發展戰略的首要任務是實現交通一體化。在軌道交通建設中，現有的以政府投入為主的融資模式不能夠完全滿足項目的全部資金需要，PPP模式應運而生且逐漸規范成熟。借鑒香港地鐵成功的TOD模式，本文分析了京津冀軌道交通PPP模式，并在此基礎上提出了更加適用于京津冀城際交通建設的“軌道+土地”PPP模式。

關鍵詞：京津冀 交通一體化 TOD PPP

一、引言

京津冀交通一體化的核心是打造“軌道上的京津冀”，包括城際鐵路、市際鐵路等。在京津冀軌道交通建設方面，國土資源部等部門與鐵路建設相關公司，正在推動軌道交通為導向的新型城鎮的發展。對各鐵路軌道交通站點、站場和附近的土地，進行城市的綜合一體開發，并與鐵路的交通樞紐結合，形成綜合開發新型城鎮。

根據國家發改委相關人員介紹，到2020年以前，京津冀地區將形成以“京津、京保石、京唐秦”三大通道為主軸，遠期到2030年，還將基本形成以“四縱四橫一環”為骨架的城際鐵路網絡。按照分步實施、突出重點的原則，將優先實施對推進北京非首都功能疏解、促進京津冀協同發展具有重要作用的項目。到2020年前，實施北京至霸州鐵路、北京至唐山鐵路等9個項目，總里程約1100公里，初步估算投資約2470億元。

軌道交通的快速建設必然需要大量建設資金投資人，但因軌道交通的投資額大，盈利不穩定，投資回收期長，政府往往不會投入大量資金。從國內外城市地鐵各軌道交通的發展上看，其多采用PPP模式，而在項目運營期間，政府相關部門往往會給予資金補助，以達到軌道項目的收支平衡。PPP（Public-Private-Partnership）模式，是指政府部門與私人組織、民營企業之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。從目前國內外較為成功的鐵路項目來看，大都采用PPP模式。

然而，無論是傳統的政府融資模式還是PPP模式，我們看到在全世界范圍內，能夠盈利的軌道交通項目少之又少，而香港地鐵則是無數不多的能夠實現盈利的軌道交通項目，這得益于其“軌道+物業”的TOD模式。在京津冀軌道交通的建設中，如何完善現有的PPP模式，將社會資本、土地增值收益引入到項目中，是京津冀軌道交通項目成功的關鍵。

二、香港地鐵“軌道+物業”模式的開發經驗

TOD（Transit-Oriented-Development）是“以公共交通為導向”的開發模式。這個概念由新城市主義代表人物彼得·卡爾索爾普提出，是為了解決二戰后美國城市的無限制蔓延而采取的一種以公共交通為中樞、綜合發展的步行化城區建設模式。TOD理論是美國于20世紀90年代以后在城市規劃和城市設計領域出現的重要理論之一，其中公共交通主要是地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線，然后以公交站點為中心、以400～800米為半徑建立集工作、商業、文化、教育、居住等為一體的城區，以實現各個城市組團緊湊型開發的有機協調模式。TOD是國際上具有代表性的城市社區開發模式。同時，也是新城市主義最具代表性的模式之一。目前被廣泛利用在城市開發中，尤其是在城市尚未成片開發的地區，通過先期對規劃發展區的用地以較低的價格征用，導入公共交通，形成開發地價的時間差，然后，出售基礎設施完善的“熟地”，政府從土地升值的回報中回收公共交通的先期投入。

香港有常住人口745萬，是世界上人口最稠密的城市之一。在如此之高的密度下仍然能保持城市交通的順暢，有效地控制交通污染，與其居民極高的公共交通使用率分不開。從20世紀80年代開始，公共交通一直負擔著全港80%以上的客流量，僅有大約6%左右的居民出行使用私人交通工具。盡管香港的軌道交通線網建設起步較晚，但經過短短10多年的發展，香港已建成軌道交通通車里程達130公里，并一直保持著可持續發展的良好勢頭。香港的成績很大程度上歸功于TOD社區的土地利用形態。在香港，約有45%的人居住在距離地鐵站僅500米的范圍內，九龍、新九龍以及香港島更是高達65%。香港島商務中心內，以公共交通樞紐為起點的步行系統四通八達，凡與步行系統相連的建筑，本身就是步行系統的組成部分，其通道層及鄰接的樓層通常作為零售商業和娛樂用途，給行人提供了極大的方便。

TOD模式在香港完成了一個復合模式，即“公交站點+核心商業區+辦公區+居住區”的功能模式。多層次的利用模式為香港地鐵站點帶來了大量的客流，也保證了土地價值的最大化利用。香港地鐵在定位過程中，與其說是一個運輸系統，不如說是一個商業系統，將商業區蓋在地鐵上的操作方式，為乘客節省了時間上的花費，而在時間成本上的節約，可以有效化作附近物業地租的上升。香港有近三分之一的人口居住在出租屋中，在城市規劃中，將出租屋與軌道交通相結合，在滿足低收入人群居住需求的同時，也為其提供了便利的出行條件。而在相關政策上，政府提出鼓勵優惠政策，鼓勵開發商參與建設，為軌道交通周邊土地的混合使用和高密度使用創造條件，為地鐵物業整合沿線地區發展提供便利。

綜合香港地鐵的發展，可以看到，通過精準的定位、人流與客流的成功對接、聯合開發住宅、軌道土地出讓增值，香港地鐵取得了極大的成功，因此，港鐵“地鐵+物業”的模式對內地大部分城市具有借鑒意義。

三、京津冀城際軌道的PPP+TOD模式構建

TOD模式在開發城際鐵路站點時，會對不同區域的土地開發不同的功能，因此，相關土地和物業的增值效應會進一步吸引社會資本的積極參與。PPP模式開發城際鐵路，既可以增加社會資本參與鐵路項目建設的投資機會，也有利于提升公共服務水平，實現利益共享。因此，將二者結合，能夠進一步提高城際鐵路的開發效益。

2014年，國務院以國辦發布了相關意見書，明確了鐵路用地的綜合開發模式，同時也是針對建設項目進行創新融資方式的有益探索。2016年，中國鐵路總公司發布了相關指導意見，對以地方政府投資為主的城際鐵路建設項目，對規劃范圍內的土地進行綜合開發，起到很好的借鑒作用。

融合土地開發的京津冀PPP建設模式總體思路如下：

在這個模式中，核心的參與部門包括政府公共部門、社會資本方。

（1）政府公共部門

城際鐵路開發項目涉及的公共部門主指政府投資公司，是項目的控制主體。參與綜合開發項目的設立，還涉及法律法規、社會公共利益的問題。

（2）社會資本方

社會資本主要是指參與項目建設的社會關系資源，比如國有資本、私人資本和混合資本。在項目中，社會資本往往提供技術支持和資金入股，與政府公共部門組建項目公司，通過對鐵路、站點的綜合開發獲取利潤。

（3）項目公司

項目公司是指政府公共部門和社會資本共同組建的一個自主經營、自負盈虧的有限責任公司。項目公司是項目的執行主體，直接參與項目建設。

（4）項目經營公司

項目經營公司負責項目的運營。其收益分紅屬于項目公司，并分紅給政府公共部門和社會資本。

（5）政府財政部門

由于在鐵路建設的過程中，項目需要大量的貸款，而且資金的使用時間較長，如果資金全部來源于發起方，會有較大的風險，這時相關政府財政部門會進行撥款補貼。

（6）土地增值

土地增值部分來源于軌道交通建設后，周圍土地的商業價值提升，所產生的費用不僅屬于項目運營方，也要劃歸于項目公司與政府公共部門。

四、“軌道+土地”模式推行的障礙

由于市場、政策等因素，目前相關法律法規尚未完善，而國內也缺少相關案例，在模式的構建和落地實施方面，必須考慮可能遇到的一系列問題。

（1）雖然我國目前的PPP模式推行處于規范發展時期，也意識到“軌道+土地”模式可以有效提高城市和軌道的發展，但是該模式仍然處在摸索時期，相關政策及配套的土地政策尚不明確，在目前國內土地仍需拍賣購買的情況下，土地升值的價值難以有效劃分。

（2）目前國內可以進行該模式操作的相關公司尚未完善，一個項目的進行需要各部門的協調，現有的項目公司可能無法完全掌握各類資本，導致資金分配不均，進而導致成本上升。

（3）由于內地和香港在經濟、人口、制度上的差異較大，因此，現有的模式無法完全照搬，在應用上存在許多障礙。

（4）城際鐵路的建設由總公司負責，鐵路的土地開發由投資公司負責，后續的運營又需要高效的專業團隊。這就導致整個項目的土地開發缺乏統一的規劃、建設、營運和土地開發及物業經營管理，難以實現協同效益，導致土地增值機會流失，增加了成本，也給管理帶來一定的隱患。

京津冀城際鐵路的開發與城市建設是一個長期且不可逆的過程，根據“軌道+土地”模式提出的建設模式依賴于政府政策規劃及各部門的協調安排，在實際應用中需要及時變通。

參考文獻

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