從組合港視角看我國(guó)區(qū)域港口一體化發(fā)展

潘文達(dá)

【摘 要】 為更好推進(jìn)我國(guó)區(qū)域港口一體化發(fā)展，闡述組合港和港口資源資產(chǎn)的內(nèi)涵，歸納國(guó)外組合港在體制保障、產(chǎn)權(quán)保障、驅(qū)動(dòng)力、協(xié)同發(fā)展等方面的經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)區(qū)域港口一體化發(fā)展中的特點(diǎn)和問題，從明晰港口資源資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)、港口組合不能簡(jiǎn)單地用港口企業(yè)組合來替代、加快港口管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)和職能改革、加快《港口法》的修訂完善，以及組合港發(fā)展模式等5方面提出區(qū)域港口一體化發(fā)展對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】 組合港;港口資源資產(chǎn);區(qū)域港口一體化

組合港是指擁有共同的腹地、發(fā)展目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)規(guī)范，為統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理港口資源資產(chǎn)所形成的一體化的港口組織或聯(lián)合體。港口資源資產(chǎn)包括土地、岸線、水域、信息等資源，碼頭、港池、堆場(chǎng)、倉(cāng)庫(kù)、物流等港口設(shè)施，以及防波堤、航道、錨地、鐵路、公路、管道等公共基礎(chǔ)設(shè)施，有的港口資源資產(chǎn)還包括機(jī)場(chǎng)、物流園區(qū)、保稅區(qū)、自貿(mào)區(qū)和商貿(mào)設(shè)施等。

1 國(guó)外組合港發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

1.1 體制保障方面

港口資源資產(chǎn)的代理管理制是組合港形成和發(fā)展的體制保障。組合港要求港口資源資產(chǎn)的所有者、管理者和使用者明確分工并理性合作，共享港域內(nèi)港口資源和公共基礎(chǔ)設(shè)施，統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理并市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)港口設(shè)施。政府是港口資源資產(chǎn)的主要所有者，一般情況下也允許其他企業(yè)參股。所有者擁有港口資源資產(chǎn)的分離、合并、出讓、出租等處置權(quán)，并有權(quán)依法委托代理人管理港口。港口管理機(jī)構(gòu)即港口管理委員會(huì)或港務(wù)局是公益性機(jī)構(gòu)，作為所有者的全權(quán)代理人對(duì)港口資源資產(chǎn)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)和管理，同時(shí)擁有維護(hù)港口市場(chǎng)環(huán)境的其他權(quán)利和義務(wù)。港口企業(yè)或港口集團(tuán)則是港口資源資產(chǎn)的最終使用者或租賃者，依法擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)以及法律規(guī)定的其他權(quán)利和義務(wù)。政府、港口管理機(jī)構(gòu)、港口企業(yè)三者的產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、責(zé)權(quán)利明確，避免了港口企業(yè)違規(guī)使用港口岸線等問題。

1.2 產(chǎn)權(quán)保障方面

港口資源資產(chǎn)合并是組合港形成和發(fā)展的產(chǎn)權(quán)保障。組合港是港口之間的全部資源資產(chǎn)的合并，而不僅僅是某些港口設(shè)施的合并，也不是港口企業(yè)的兼并重組;一般是二三個(gè)距離近、腹地重合、互補(bǔ)性高的港口之間的組合，而不是大范圍的港口之間的組合，更不是大范圍的港口企業(yè)的組合。成立組合港的目的絕非要壟斷市場(chǎng)，而是為了提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，改善港口經(jīng)營(yíng)環(huán)境，減少內(nèi)耗，以吸引更多的港口企業(yè)租賃使用港口，并鼓勵(lì)企業(yè)開展服務(wù)質(zhì)量和效率的競(jìng)爭(zhēng)。

1.3 驅(qū)動(dòng)力方面

政府和企業(yè)對(duì)組合港建設(shè)的驅(qū)動(dòng)作用是區(qū)域性港口和專業(yè)化碼頭組合的兩股驅(qū)動(dòng)力。政府關(guān)注港口的整體效益和競(jìng)爭(zhēng)力，以港口資源資產(chǎn)所有者的身份主動(dòng)推動(dòng)區(qū)域港口之間的合并。跨國(guó)集團(tuán)或大型港航企業(yè)可以通過參股或特許經(jīng)營(yíng)的方式來建設(shè)與自己業(yè)務(wù)相關(guān)聯(lián)的專業(yè)性碼頭，為提高本企業(yè)的整體利益或競(jìng)爭(zhēng)力，往往會(huì)沿著航線或者物流通道推動(dòng)專業(yè)性碼頭之間的合作。政府對(duì)組合港的驅(qū)動(dòng)作用是對(duì)港口信用的重要保證，可以提高人們對(duì)港口使用和投資的信任程度。企業(yè)對(duì)專業(yè)性碼頭組合的驅(qū)動(dòng)作用，有利于形成專業(yè)化的運(yùn)輸通道、物流網(wǎng)絡(luò)、信息系統(tǒng)和加強(qiáng)專業(yè)性碼頭節(jié)點(diǎn)的聯(lián)系。政府驅(qū)動(dòng)與企業(yè)驅(qū)動(dòng)相結(jié)合，能夠?qū)崿F(xiàn)組合港區(qū)域性與國(guó)際化、綜合性與專業(yè)性的有機(jī)組合。

1.4 協(xié)同發(fā)展方面

資產(chǎn)組合與非資產(chǎn)組合是港口協(xié)同發(fā)展的兩種方式。港口資源資產(chǎn)合并組成一個(gè)新港口是國(guó)外組合港發(fā)展的主要方式，一體化關(guān)系緊密，資源整合力強(qiáng)，便于港口管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、租賃和管理。通過投資參股、戰(zhàn)略合作、信息共享、行為規(guī)范等非資產(chǎn)形式建立的港口聯(lián)盟，港口間關(guān)系緊密程度和約束力比較弱，資源整合力也較弱，較難實(shí)現(xiàn)港口統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、管理和使用。這種聯(lián)盟便于跨區(qū)域大范圍港口之間建立較為松散的關(guān)系，屬于比較常見的、發(fā)展比較快的方式，有利于以港航聯(lián)盟和港際合作聯(lián)盟為依托的第四代港口發(fā)展。這種松散關(guān)系同樣需要依靠港口管理機(jī)構(gòu)來建立。

1.5 促成因素方面

港口企業(yè)面臨的困境和需求促成組合港的發(fā)展。當(dāng)面臨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和資源競(jìng)爭(zhēng)、共同的強(qiáng)大對(duì)手的威脅而一個(gè)港口單打獨(dú)斗難以戰(zhàn)勝對(duì)手時(shí)，當(dāng)需要高昂的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資而一個(gè)港口難以獨(dú)自承擔(dān)時(shí)，當(dāng)市場(chǎng)存在剛性需求、港口群內(nèi)部需要良性發(fā)展的愿望越來越迫切時(shí)，比較容易在各方的推動(dòng)下成立組合港。

2 我國(guó)區(qū)域港口一體化的特征和問題

2.1 特征

2.1.1 大范圍的國(guó)有港口企業(yè)組合

浙江省統(tǒng)籌利用全省海洋港口的公用港口資源成立浙江省海港集團(tuán);江蘇省整合沿江沿海公用港口、岸線及相關(guān)資源成立江蘇省港口集團(tuán);廣西壯族自治區(qū)成立北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)有限公司，實(shí)現(xiàn)北海港、欽州港、防城港三大港口統(tǒng)一經(jīng)營(yíng);福建省整合全省主要公共碼頭形成福建省交通運(yùn)輸集團(tuán)有限責(zé)任公司和廈門港務(wù)控股集團(tuán)有限公司兩大龍頭港口企業(yè);遼寧省以大連港集團(tuán)、營(yíng)口港集團(tuán)為基礎(chǔ)設(shè)立遼寧港口集團(tuán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全省沿海公用港口一體化經(jīng)營(yíng);重慶港務(wù)物流集團(tuán)從事市政府授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理和港口資源整合;武漢港航發(fā)展集團(tuán)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的港航資源資產(chǎn)進(jìn)行整合;山東高速集團(tuán)整合濱州港、濰坊港和東營(yíng)港，組建渤海灣港口集團(tuán)港，統(tǒng)籌各港口所涉岸線、航線資源，統(tǒng)一負(fù)責(zé)渤海灣港口及岸線的規(guī)劃、投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)管理：各地港口集團(tuán)的設(shè)立或合并都是在政府的推動(dòng)下形成的。

2.1.2 資產(chǎn)組合的都是國(guó)有港口企業(yè)

浙江省海港集團(tuán)被注入省級(jí)有關(guān)資產(chǎn)和寧波舟山港集團(tuán)等涉海涉港資產(chǎn);江蘇省港口集團(tuán)被注入南京、連云港、蘇州、南通、鎮(zhèn)江、常州、泰州、揚(yáng)州等沿江沿海8市國(guó)有港口企業(yè)以及省屬港航企業(yè)等15家企業(yè)資產(chǎn);廣西北部灣國(guó)際港務(wù)集團(tuán)公司被注入北海港、欽州港、防城港的國(guó)有資產(chǎn)并整體上市;福建省交通運(yùn)輸集團(tuán)由福建省交通運(yùn)輸（控股）有限責(zé)任公司、福建省物資（集團(tuán)）有限責(zé)任公司、福建省商業(yè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司等3家省屬國(guó)企合并重組設(shè)立;廈門港務(wù)控股集團(tuán)有限公司由原廈門港務(wù)集團(tuán)有限公司與廈門市交通國(guó)有資產(chǎn)投資有限公司重組而成;遼寧東北亞港航發(fā)展有限公司是遼寧省國(guó)資委的國(guó)有獨(dú)資公司，被無償注入大連港集團(tuán)和營(yíng)口港集團(tuán)100%的股權(quán)，擬引入招商局集團(tuán)形成混合所有制企業(yè);重慶港務(wù)物流集團(tuán)由重慶港務(wù)集團(tuán)、重慶物資集團(tuán)、重慶市萬(wàn)州港口集團(tuán)、涪陵港務(wù)管理局的國(guó)有資產(chǎn)整合成立;武漢港航發(fā)展集團(tuán)則由武漢市、黃石市、黃岡市、鄂州市、咸寧市等5市國(guó)資委共同組建;渤海灣港口集團(tuán)是山東省政府批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)有企業(yè)集團(tuán);湖南城陵磯國(guó)際港務(wù)集團(tuán)由上海國(guó)際港務(wù)集團(tuán)、長(zhǎng)沙集星港務(wù)有限公司、岳陽(yáng)城陵磯新港有限公司、中交投資有限公司和岳陽(yáng)城陵磯臨港產(chǎn)業(yè)新區(qū)管委會(huì)合資組建。

2.1.3 行政化的港口管理機(jī)構(gòu)

上海組合港管理委員會(huì)由原交通部與上海市、江蘇省、浙江省共同組建，負(fù)責(zé)開展長(zhǎng)三角區(qū)域港口綜合行政協(xié)調(diào)和上海國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)涉及港航發(fā)展的事務(wù)協(xié)調(diào)推進(jìn)等工作;浙江省海港委屬于省政府事業(yè)單位，屬于“參公管理”單位;廣西北海、欽州、防城港等3市人民政府的港口行政管理機(jī)構(gòu)受北部灣港口管理局垂直管理;福建省整合形成廈門、福州、湄洲灣、泉州等4個(gè)港口管理局，除廈門港口管理局委托廈門市政府管理外，福州、湄洲灣、泉州等3個(gè)港口管理局均由省政府直接管理;江蘇、遼寧、重慶、湖北、山東、湖南、廣州等省市的港口管理和業(yè)務(wù)指導(dǎo)都由省或市的交通運(yùn)輸廳或者港口管理局負(fù)責(zé)。港口管理委員會(huì)和港口管理局均不具有港口資產(chǎn)管理權(quán)，也不具有港口土地、水域、河道等資源的管理權(quán)，對(duì)于港口岸線只有行業(yè)審批權(quán)。

2.1.4 一元化或多元化的港口企業(yè)整合

一元化港口企業(yè)整合是指全省（市）主要港口企業(yè)在政府的推動(dòng)下合并為一個(gè)法人，如浙江海港集團(tuán)、江蘇省港口集團(tuán)、北部灣港務(wù)集團(tuán)、重慶港務(wù)物流集團(tuán)、湖北省港發(fā)集團(tuán)、遼寧港口集團(tuán)等。多元化港口企業(yè)整合是指全省（市）主要港口企業(yè)在政府推動(dòng)下形成多個(gè)港口集團(tuán)或獨(dú)立法人，如福建省的廈門、福州、湄洲灣、泉州等4個(gè)港口集團(tuán)和山東省的青島、煙臺(tái)、日照、渤海灣等4個(gè)港口集團(tuán)。

2.1.5 跨省（市）的專業(yè)化港口企業(yè)整合

跨省（市）的港口資源整合一般表現(xiàn)為以某個(gè)專業(yè)、某種協(xié)議或以虛擬形式結(jié)成的港航企業(yè)聯(lián)盟，不存在資產(chǎn)和資本的融合，如上海組合港以集裝箱業(yè)務(wù)為核心的合作，津冀地區(qū)港口的煤炭業(yè)務(wù)和集裝箱運(yùn)輸功能協(xié)調(diào)。大型港航企業(yè)沿航線建設(shè)專業(yè)化碼頭與沿線港口以互相參股等資本形式結(jié)成業(yè)務(wù)聯(lián)系比較密切的生產(chǎn)鏈或物流鏈，如上港集團(tuán)實(shí)施“長(zhǎng)江戰(zhàn)略”在長(zhǎng)江沿線合資建設(shè)集裝箱碼頭，中遠(yuǎn)海運(yùn)等大型航運(yùn)企業(yè)沿航線建設(shè)碼頭，煙臺(tái)港集團(tuán)與幾內(nèi)亞博凱內(nèi)港、印尼宏發(fā)韋立碼頭、煙臺(tái)西港區(qū)、濰坊壽光港區(qū)、東營(yíng)港1號(hào)和2號(hào)碼頭、濱州套爾河沾化碼頭等共同建設(shè)鋁礬土運(yùn)輸通道。

2.2 問 題

2.2.1 權(quán)利義務(wù)關(guān)系錯(cuò)配

港口資源資產(chǎn)所有者、管理者和使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系存在以下錯(cuò)配情況：

（1）國(guó)家和其他所有者的權(quán)益未得到完全體現(xiàn)。國(guó)家權(quán)益不僅應(yīng)該體現(xiàn)在國(guó)有公用碼頭上，而且還應(yīng)該涵蓋港域內(nèi)的全部土地、岸線、水域資源以及國(guó)家、地方、國(guó)企等投資建設(shè)的港口設(shè)施、公共基礎(chǔ)設(shè)施等;因此，僅對(duì)國(guó)有公用碼頭進(jìn)行組合，未重視貨主企業(yè)碼頭及其他所有者碼頭的組合，使港口資源整合的效果大打折扣。

（2）以政府機(jī)構(gòu)代替港口管理機(jī)構(gòu)，其權(quán)利義務(wù)受到很大約束。政府機(jī)構(gòu)行使政府職能，主要負(fù)責(zé)港口規(guī)劃及港口岸線使用審批、行業(yè)管理、市場(chǎng)監(jiān)督、政策指導(dǎo)等。港口管理機(jī)構(gòu)是政府和其他所有者的全權(quán)代理人，是公益性機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織，是港航聯(lián)盟和公共管理的服務(wù)平臺(tái)，接受政府委托負(fù)責(zé)規(guī)劃編制、項(xiàng)目建設(shè)、資產(chǎn)管理、委托經(jīng)營(yíng)、環(huán)境治理、安全保障等。港口管理機(jī)構(gòu)擁有高水平的人才隊(duì)伍，能夠更有效、更全面地管理好港口，能夠成為政府與港口企業(yè)溝通的橋梁。

（3）港口管理機(jī)構(gòu)的職能不健全，授權(quán)不充分。在地主港管理模式下，港口管理機(jī)構(gòu)擁有全港港口資源資產(chǎn)的管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，享受稅收獨(dú)立、稅金補(bǔ)貼和債券擔(dān)保等政策。在我國(guó)，介于政府和港口企業(yè)之間的港口管理機(jī)構(gòu)不多見，即使有，一般也都是“參公管理”，未授予港口資源資產(chǎn)的管理權(quán)。我國(guó)港口資源資產(chǎn)由多個(gè)部門管理，如港口國(guó)有資產(chǎn)管理權(quán)歸國(guó)資委，土地和海域管理權(quán)歸國(guó)土資源部門，河道管理權(quán)歸水利部門，貨主企業(yè)碼頭直接歸所屬企業(yè)管理。因此，目前港口管理機(jī)構(gòu)還不能承擔(dān)港口資源資產(chǎn)代理人職責(zé)。

（4）港口集團(tuán)的職能超越了港口企業(yè)，實(shí)際上擁有港口資源資產(chǎn)的使用權(quán)和管理權(quán)。港口企業(yè)是港口資源資產(chǎn)的最終使用者或租賃者。獲得BOT（建設(shè)―經(jīng)營(yíng)―轉(zhuǎn)讓）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)在合同期滿后要把港口資產(chǎn)返還政府。貨主企業(yè)碼頭和其他性質(zhì)的碼頭也要規(guī)定使用期限，一般為30年。權(quán)屬變更后，如果企業(yè)要繼續(xù)使用港口資源資產(chǎn)則需要繳納租賃費(fèi)或使用費(fèi)。目前，政府與港口集團(tuán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)的劃分不夠清晰，港口管理機(jī)構(gòu)和港口集團(tuán)的職能劃分不合理，或者說港口集團(tuán)承擔(dān)了港口管理機(jī)構(gòu)的職能。因此，盡管在法律上港口岸線、土地和政府投資碼頭設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸國(guó)有，但由于港口集團(tuán)是國(guó)有或者國(guó)有控股企業(yè)，因此港口集團(tuán)實(shí)際上是港口資源資產(chǎn)的所有者、使用者和管理者，是政府的代理人，享有港口資源資產(chǎn)的終生使用權(quán)而不用上繳租賃費(fèi)。港口企業(yè)無償獲得港口資源資產(chǎn)性收益，不利于發(fā)揮港口資源資產(chǎn)的公益性，也不利于港口企業(yè)專心于提高服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

2.2.2 港口企業(yè)的組合與港口組合的關(guān)系錯(cuò)配

（1）港口集團(tuán)的港口企業(yè)組合不同于港口組合。組合港口企業(yè)的目的是提高市場(chǎng)控制力，屬于市場(chǎng)行為，政府不應(yīng)過多干預(yù);而組合港口的目的是將相關(guān)港口的資源資產(chǎn)進(jìn)行合并，以明確港口資源資產(chǎn)的公益性并提高公共服務(wù)能力。港口資源資產(chǎn)的合并是所有者權(quán)益的體現(xiàn)，不要求對(duì)港口企業(yè)進(jìn)行合并。成立港口集團(tuán)能夠在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)對(duì)大部分港口資源資產(chǎn)的組合，但不能達(dá)到對(duì)全港資源資產(chǎn)組合的目的，無法達(dá)到港口組合的效果。

（2）大范圍的港口企業(yè)組合成立港口集團(tuán)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)壟斷。組合港要求在更大的范圍實(shí)現(xiàn)港口資源、基礎(chǔ)設(shè)施和市場(chǎng)資源的共享，維護(hù)開放公平活躍的港口經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)，避免過度競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)壟斷，以吸引更多的港口經(jīng)營(yíng)業(yè)者租賃港口碼頭，吸引更多的國(guó)內(nèi)外船舶靠港，同時(shí)鼓勵(lì)港口企業(yè)明確分工、開展服務(wù)質(zhì)量和效率競(jìng)爭(zhēng);而港口集團(tuán)一般都是港口中競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)地位較高的企業(yè)的組合，一個(gè)港灣或者一個(gè)市域范圍的國(guó)有港口企業(yè)組合而成的港口集團(tuán)足以形成對(duì)本地市場(chǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)，那么幾個(gè)城市甚至全省或者相鄰省（市）國(guó)有港口企業(yè)組合而成的港口集團(tuán)則會(huì)形成更加強(qiáng)大的市場(chǎng)壟斷，不利于形成公平有效的市場(chǎng)環(huán)境，制約了港口集團(tuán)之外的其他港口企業(yè)的發(fā)展。

（3）港口企業(yè)組合不利于港口資源有效利用。大規(guī)模組建港口集團(tuán)會(huì)進(jìn)一步增加企業(yè)管理難度并降低管理效率。同類型港口企業(yè)的高度集中反而會(huì)使企業(yè)因被管得過多而失去市場(chǎng)活力，甚至可能會(huì)重新出現(xiàn)“吃大鍋飯”等問題。在全省或全市范圍內(nèi)的一個(gè)港口集團(tuán)獨(dú)大，還可能出現(xiàn)港口集團(tuán)獨(dú)占港口資源資產(chǎn)的情況，進(jìn)而影響其他港口企業(yè)對(duì)港口資源資產(chǎn)的共享，不利于港口整體物流成本的降低和物流效率的提高，不利于港口生產(chǎn)技術(shù)和服務(wù)質(zhì)量的提高，不利于港口國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的提高。

2.2.3 組合港發(fā)展中的三大矛盾

（1）組合港發(fā)展與行政管理體制的矛盾。港域突破一城行政邊界會(huì)出現(xiàn)港口與海關(guān)、邊防、檢驗(yàn)檢疫、海事等管轄范圍的矛盾，港口規(guī)劃編制與審批的矛盾，“一城一港”與“一城多港”的矛盾。

（2）組合港發(fā)展與復(fù)雜利益關(guān)系的矛盾。難以找到國(guó)家、省（自治區(qū)）、市三級(jí)政府對(duì)港口發(fā)展目標(biāo)、利益分配的平衡點(diǎn);增量資源資產(chǎn)易把控，存量資源資產(chǎn)整合相對(duì)困難;存在大企業(yè)壟斷、小企業(yè)不規(guī)范、貨主企業(yè)碼頭整合難等問題。

（3）組合港發(fā)展與公共基礎(chǔ)設(shè)施整合的矛盾。對(duì)屬于不同管理部門的航道、錨地、防波堤、公路、鐵路、航空等港口公共基礎(chǔ)設(shè)施的資產(chǎn)整合難度較大，若要對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一定價(jià)、統(tǒng)一服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等則更難。這些公共基礎(chǔ)設(shè)施所需的投資相當(dāng)大，不是一個(gè)港口企業(yè)所能夠承擔(dān)的。鐵路建設(shè)費(fèi)（包括各種配套費(fèi)和接線費(fèi)）、鐵路運(yùn)費(fèi)未實(shí)現(xiàn)“同網(wǎng)同距同價(jià)”，國(guó)有鐵路、地方鐵路價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成“最后一公里”難接、鐵水聯(lián)運(yùn)不容易實(shí)現(xiàn)等問題。

3 區(qū)域港口一體化發(fā)展對(duì)策

3.1 明晰港口資源資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)

可參照國(guó)外組合港發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，明確港口資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)管理者和產(chǎn)權(quán)使用者的責(zé)任和義務(wù);賦予港口管理機(jī)構(gòu)以港口資源資產(chǎn)代理人的身份及對(duì)港域內(nèi)全部資源資產(chǎn)的統(tǒng)一規(guī)劃、管理、租賃和委托經(jīng)營(yíng)等權(quán)力。不能把港口資源資產(chǎn)的所有權(quán)和使用權(quán)混為一談，進(jìn)一步推進(jìn)港口企業(yè)的政企分開，明確其市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體資格，把港口企業(yè)的資產(chǎn)管理權(quán)分離出來，交由港口管理機(jī)構(gòu)管理。港口企業(yè)只能是港口資源資產(chǎn)的租賃者或最終使用者，有義務(wù)向港口資源資產(chǎn)所有人交納租金或使用費(fèi)。

3.2 港口組合不是簡(jiǎn)單的港口企業(yè)組合

大范圍的國(guó)有港口企業(yè)整合，形成了對(duì)運(yùn)輸需求方和其他港口企業(yè)的市場(chǎng)壟斷和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，不利于降低物流成本，進(jìn)而影響港口的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，且不符合《港口法》第29條“國(guó)家鼓勵(lì)和保護(hù)港口經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。港口經(jīng)營(yíng)人不得實(shí)施壟斷行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為，不得以任何手段強(qiáng)迫他人接受其提供的港口服務(wù)”的規(guī)定。盡管港口資源資產(chǎn)由貨主企業(yè)等使用，但產(chǎn)權(quán)屬于政府。政府作為港口資源資產(chǎn)所有人，有責(zé)任管好用好國(guó)有港口資源資產(chǎn)，也有責(zé)任管好其他港口資源資產(chǎn)。組合港發(fā)展不僅要合并使用國(guó)有港口資源資產(chǎn)，而且要防止港口資源和港口資產(chǎn)游離于管轄范圍之外，更不能簡(jiǎn)單地用大范圍的港口企業(yè)集中管理來代替組合港。不同城市港口之間的組合應(yīng)符合權(quán)益均等的原則，如屬于丹麥和瑞典的哥本哈根-馬爾默組合港，兩國(guó)各持50%股份可避免惡性兼并行為。

3.3 加快港口管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)和職能改革

港口行政管理受行政區(qū)劃和政府職能的限制，港口集團(tuán)管理受公共產(chǎn)權(quán)和自身利益的限制，二者均不適合具體管理公益性和社會(huì)性要求較高的港口資源資產(chǎn)，建議參照國(guó)外組合港港口管理制度，設(shè)置港口管理機(jī)構(gòu)，辦法如下：

在管轄港區(qū)范圍上，應(yīng)該打破城市行政界限;在管轄行業(yè)范圍上，不能僅限于港口業(yè)，要對(duì)港域內(nèi)的鐵路、公路、水路、航空、管道甚至部分商貿(mào)設(shè)施實(shí)行統(tǒng)一管理;在管理職能上，應(yīng)包括港域內(nèi)全部資源資產(chǎn)的規(guī)劃、管理、租賃和委托經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)社會(huì)資金投入港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)于BOT特許權(quán)期滿的，以及貨主企業(yè)碼頭、外資企業(yè)碼頭、民營(yíng)企業(yè)碼頭使用期限達(dá)30年的，應(yīng)要求其將港口基礎(chǔ)設(shè)施無償返還政府并由政府交由港口管理機(jī)構(gòu)管理;在港口租費(fèi)管理上，應(yīng)把由港口集團(tuán)收取的港務(wù)費(fèi)等全部上繳港口管理機(jī)構(gòu)，同時(shí)還要收取國(guó)家資源和投資設(shè)施的租賃費(fèi);在組合港范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)費(fèi)和租賃費(fèi)方面，應(yīng)逐步降低或者取消不合理的收費(fèi)，實(shí)行進(jìn)港只收一次費(fèi)用的制度。

通過以上改革，港口管理機(jī)構(gòu)逐步轉(zhuǎn)化為具有自貿(mào)區(qū)或者開發(fā)區(qū)性質(zhì)的綜合管理機(jī)構(gòu)，管好用好港域內(nèi)的全部公共基礎(chǔ)設(shè)施，成為服務(wù)政府和港口企業(yè)的公益性服務(wù)機(jī)構(gòu)。

3.4 加快《港口法》的修訂完善

取消“一城一港”規(guī)定，允許一個(gè)港域的所屬港區(qū)超出行政界限;讓港口管理機(jī)構(gòu)從行政管理機(jī)構(gòu)中脫離出來，管理范圍包括港口、綜合運(yùn)輸、保稅區(qū)、自貿(mào)區(qū)及其他行業(yè)，成為各方合作共建的公益性服務(wù)機(jī)構(gòu);改革港口規(guī)劃建設(shè)審批管理制度，進(jìn)一步下放地方政府審批權(quán)限和行業(yè)執(zhí)法監(jiān)督管理權(quán)限;鼓勵(lì)建立跨省甚至跨國(guó)的港口資源資產(chǎn)組合模式（如紐約-新澤西組合港、哥本哈根-馬爾默組合港），在“一帶一路”沿線逐步建立中外組合港;設(shè)置與港口管理相適應(yīng)的海關(guān)、邊防、檢驗(yàn)檢疫、海事等管理機(jī)構(gòu);明確港口資源資產(chǎn)有償使用的原則及降低物流成本和提高服務(wù)貿(mào)易水平的要求，將其作為建設(shè)交通強(qiáng)國(guó)的重要指標(biāo);建立港口岸線保護(hù)區(qū)，參照華盛頓海岸線管理法案、美國(guó)蒙特雷灣國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)、荷蘭海岸線動(dòng)態(tài)保護(hù)的規(guī)定，實(shí)行嚴(yán)格的港口岸線保護(hù)制度。

3.5 組合港發(fā)展模式

積極推進(jìn)實(shí)體組合港與虛擬組合港的結(jié)合，培育輕資產(chǎn)的虛擬組合港，融入世界港航聯(lián)盟;推動(dòng)發(fā)展以港口管理機(jī)構(gòu)為平臺(tái)的港口合作，支持航運(yùn)企業(yè)以碼頭為節(jié)點(diǎn)建立物流大通道和國(guó)際航線體系;積極推動(dòng)組合港向第四代、第五代港口發(fā)展。