中韓國家行政監督體制比較研究

【摘 要】 行政監督體制是國家政治制度的重要組成部分，對于保證國家行政機關人員忠于職守、依法行政、保護社會總體利益和公民合法權益，促進行政管理現代化，具有重要作用。在現代社會中，行政活動越來越復雜化、專業化趨勢下，如何有效地監督和管制，如何建構有效的國家行政監督體制已經是世界性的討論話題。因此，本文基于對中韓兩國行政監督體制的理解，采用歷史研究法、比較研究法，將中韓兩國立法機關、行政機關、司法機關和專門監督機關實施的監督進行比較，研究中國和韓國的行政監督體制，從而加深對兩國相關制度的理解，為改善我國行政監督體制提出有效方案。

【關鍵詞】 中國 韓國 行政監督體制 比較

行政監督是是實現國家管理職能的重要手段，對于實現民主和法制具有重要的保障作用，其主體和內容十分廣泛，形式多種多樣。一般而言，行政監督有廣義和狹義之分。一般而言，行政監督有廣義和狹義之分，狹義的行政監督，是指以行政機關內部的特定層次和特定機關為主體，對相關行政機關及其公務員所進行的監督，即行政機關內部自身的監督。廣義的行政監督，則是指由立法機關、行政機關、司法機關、政黨、社會團體、公民、社會輿論等眾多的政治力量和社會力量，對作為客體的國家行政機關及其工作人員所實施的監督。[1]本文是在廣義的行政監督概念的基礎之上對中韓兩國行政監督體制進行比較。

1 中韓行政監督體制比較

1.1立法機關監督的比較

立法監督是立法機關對國家行政機關及其公職人員實施的監督，在中國和韓國分別由全國人大和國會所有。二者都有聽取政府工作報告、對特定事務提出質疑和建議、審議預算案、監督政府工作的權力。

人事監督是立法機關監督行政機關和所屬公務員的最有力最直接的方式。中國的全國人大比韓國的國會擁有更廣泛的權限。中國全國人大擁有決定和罷免行政部門國務院的主要人事的權限，選舉或決定司法部門主要人事等廣泛權限。而韓國的國會沒有直接任命和罷免的權限，擁有行政部門等國家主要機關人事相關的任命同意權、免職建議權和彈劾起訴權。韓國總統在任命主要公職人員時，要經過國會的確認，國會可以申請免職或罷免違法或有不當行為的公職人員，或能力欠缺的主要公職人員。[2]

法律監督是立法部門制定和修改法律的權力，也是管制政府的核心手段，中國和韓國的政府均是按照立法部門所制定和修訂的法律行使權力。中國的全國人大和韓國國會都通過立法部門固有的功能一一制定和修改法律的權限來管制政府。中國全國人大對國務院所制定的與憲法和法律相抵觸的行政法規、決定及命令，擁有撤銷的權限。然而，在韓國，政府制定的命令、規則和處分是否與憲法和法律相違，由司法部判斷，法院負責審查。

工作監督是立法部門通過審査預算和結算對政府進行監督的一種實質性的重要權限。中國的全國人大和韓國的國會都是通過制定和執行預算，以及審査結算工作，對政府進行監督。它們都可以隨時接受政府的工作報告，并開展調查和監督活動。對于特定問題，兩者都擁有權限可以要求對其作出調查并提供相關資料。中國全國人大對國務院的工作監督比較宏觀和寬泛，很難開展細致的監督。相反，韓國國會對政府擁有時常地、定期地開展預算審議、結算審査和政策監督等功能。

1.2行政機關監督的比較

中韓兩國在行政系統內部都存在自上而下的層級監督制度。上級機關擁有對下級機關進行領導和監督的權力，這也是兩國行政監督的共同之處。但是在下級機關對上級機關的監督方面，中國的下級機關有多重監督途徑，如通過報告、請示、申請等方式向上級提意見、建議和要求，以民主評議方式對行政領導工作作出肯定或否定，以越級報告的方式檢舉、控告行政領導者的違法行為等，但是韓國，韓國的下級機關對上級機關雖可以提出建議或工作改善的意見，卻不屬于行政監督的范疇。此外，中國的下級機關可以根據民主集中制原則監督上級機關。但韓國的下級機關對上級機關提出的建議和意見不屬于行政監督的范疇。

中韓兩國的行政系統內部都配有專門的監察部門對其他行政機關和行政人員實行的監督、糾察和懲戒。但關于審計監督，在中國是由國務院所屬的審計署負責，而韓國則是建立了名義直屬總統領導，但實際上具有極大獨立性，作為專門的行政監督機構進行活動的審計監察院。

1.3司法機關監督的比較

中國和韓國的司法監督機構在構成上有所差異。中國的司法監督機關是人民法院和人民檢察院，而在韓國，司法部門是指法院和憲法法院，擁有對犯罪行為起訴權的檢察廳則屬于行政部門。

中韓兩國的法院都是通過審判相關公職人員的違法犯罪行為來進行監督。但中國的人民法院在進行裁判活動的過程中，如果發現行政機關的管理制度、管理方法等存在問題，可以司法建議進行監督，使相關行政機關及上級主管部門改善制度、強化管理并處罰公務員的違法行為。相反，在韓國，面對法律秩序受到干擾或侵犯的法律性紛爭時，法院并不擁有直接的行政監督權限，而是要通過法律審查間接地行使行政監督的功能。

所以，中國的司法機關在行使裁判權或檢察權的過程中，如發現行政機關存在問題，可以對此提出司法建議。而韓國的司法機關遵循權力分立原則，僅能通過裁判活動，行使行政監督權。

1.4專門機關監督的比較

中國國務院內部的專門監督機關即“審計署”負責審計監察，而國務院外部的專門監督機關即“監察委員會”負責職務監察。韓國的專門監督機關即“審計監察院”負責審計監察與職務監察，而審計監察院與行政機構共同隸屬于總統。[3]

中國審計署和韓國審計監察院的特點如下：中國審計署和韓國審計監察院都負責對中央政府的稅入、稅出等中央預算的執行情況和財政收支，以及相關事業的運營效率性等問題開展監察活動，也同樣對國有企業或政府預算支援及監督機關開展監察活動。但對于地方政府，在中國除了審計署以外，各地方政府自行設立了審計監督機關，對地方政府的財政和預算，以及下屬國有企業的財政開展審計監督工作，各級地方審計監督機關受上級機關和管轄地方政府雙重指揮。相反，韓國審計監察院不設置地方審計監督機關，由其直接又定期地監督地方政府與地方公企業。同時地方政府也通過設立自體監督機構開展內部監察活動。

中國審計署和韓國審計監察院都有報送資料權、檢查權、調査取證權、提請協助權，移送權和通報或公布審計結果權。在違反財政規定的事項上，都擁有準司法性的賠償判定命令權限，可以做出回收和返還的命令。但中國審計署具有行政強制措施權和處罰權，而韓國審計監察院僅有權要求相關機關整改。[4]

國家的最高行政監督機關的類型一般根據其所屬形態可以分為立法型、行政型、獨立型等。立法型是指行政監督機關隸屬于立法機構，行政型是指隸屬于行政部門，獨立型是指行政監督機關既不屬于立法部門，也不屬于行政部門，而是獨立設置的機關。中國的新設的監察委員會屬于獨立型，中國的審計署與韓國的審計監察院屬于行政型。

中國監察委員會和韓國審計監察院具有兩個共同點：其設立依據都是依據憲法的規定;兩個機關當執行職務時均不受外部的干涉。但二者在監督對象、職務范圍以及權限方面有所不同。[5]就監督對象而言，前者的監督對象包括公務員、參照《公務員法》管理的人員、國有企業管理人員、公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中和基層群眾性自治組織中從事管理的人員以及其他依法履行公職的人員;后者的監督對象局限于行政部屬下的公務員。就職務范圍而言，前者可以監督、調查以及處理受賄和濫用職權等違法亂紀的行為;后者僅可以監督和調查公務員的違法或者不正當行為。就權限而言，前者具有強有力的手段，例如監督、調查、處置;后者則擁有較為有限的權限，例如提供資料的要求、封印以及出席答辯要求。

2 韓國行政監督體制對中國的啟示

提高全國人民代表大會及其常委會組成人員的專業性，調整人大代表選舉辦法，改善人大代表及其常委的性別結構、年齡結構、文化素質，增強其權力意識和議政能力。尤其是要優化人大代表及其常委的知識結構，定期進行線下或線上的專業知識培訓，為人大代表建立良好的政治渠道和政知平臺。此外，還要提高人大常委會專職人員組成比例，逐步推進人大常委會委員專職化。

強化專業行政監督機關的人事和預算的獨立性。在中國，與審計署長和監察部長的任命相關的事項在法律中有明確的規定，但與韓國不同的是，沒有對免職相關情況作出規定。因此為使專門監督機構更好地履行監督職權，可對監察機構預算的獨立性作出更完善的規定。

強化行政監督機關的合作，預防重復監察。中韓兩國都設立了外部監督機關和內部監督機關，但多層次的監督機關之間若沒有建立有機的工作合作體制，那么可能會出現由多機關介入，或者互相推諉等監督重復或遺漏的問題。

為了解決這一問題，韓國在2010年3月制定了《公共機關監督相關法》，為自體監督機構的設立和運營，以及公共監察活動提供了法律依據，對整個公共監督體制進行了大力的改編。為了保障自體監督機構的獨立性和專業性，確定了自體監督機構負責人的身份和任用資格，還為了改善監察活動的體系，規定了監督活動調停協議會的設置，重復監察的禁止等問題。為了共享監察技法以及專業提升相關的教育資源和自體監督相關知識，還搭建并運營了監察信息系統。

制定和完善行政監督的配套立法。中韓兩國都有利用血緣、地緣、學緣等連帶關系的請托文化，而不當請托往往導致腐敗。韓國在2016年開始實行《不正當請托禁止法》，當公職人員收受職務相關或者無對價性的財物時，將會受到刑事處罰。另外，在餐食接待、禮品、慶悼金方面都做了上限設置，當收受超過上限的財物時，即使與職務沒有關聯性，也將受到處罰。我國也可以考慮制定相關法律來阻斷不正當請托現象。

3 結語

國家行政監督體制受國家政治體制的直接影響，加之不同國家的國情和政治文化背景，呈現出了不同的形態。因此，在兩國不同的政治體制之下，形成的國家行政監督體制也同樣在構成和作用等方面有一定的差異。

中國是基于民主集中制原則建構的國家行政監督體制，韓國則是基于三權分立的原則建構，使得兩國行政監督體制呈現不同的形態。但韓國的行政監督體制對我國仍有很強的借鑒意義。

我國為提高行政監督結果的公正性和信賴性，需要保障專門監督機關審計署與監察委員會的人事、組織以及預算方面的獨立性;為提高國家行政監督體制的功能需要制定專門行政機關與內部監督機關之間的協作體系。此外，為了預防蔓延于整個社會中的請托文化，解除行政監督的僵化，也有必要考慮與韓國《不當請托禁止法》相似的立法和制度。

【參考文獻】

[1] 毛宏升.當代中國監督學[M].北京：中國人民公安大學出版社，2014.

[2] 巴殿君.東北亞各國政治制度比較[M].北京：社會科學文獻出版社，2015.

[3] 廖云芬，唐斌.韓國行政監督制度的特點及對我國的啟示[J].科教文匯，2000（10）.

[4] 李允在.中韓專門行政監督機構比較研究[D].云南大學，2009.

[5] KIM GYEONGHAN.中韓國家行政監督體制之比較研究[D].廈門大學，2018.

[6] 馬占穩.韓國反腐敗中的制度建設（上）[J].北京行政學院學報，2013（03）.

[7] 馬占穩.韓國反腐敗中的制度建設（下）[J].北京行政學院學報，2013（04）.

作者簡介：趙靜雪（1997—），女，漢族，遼寧朝陽，碩士研究生，延邊大學國際政治專業，研究方向：朝鮮半島問題，東北亞各國政治關系。