中國城市低保制度與轉型

【摘 要】 本文通過梳理我國城市低保制度的產生與發展，指出我國目前城市“維生型”低保制度的缺陷，包括政策設計缺陷、管理體制不合理，提出我國應由“維生型”低保向“發展型”低保制度進行轉變，并提出了建構“發展型”低保制度的路徑建議：堅持低標準原則、政府市場社會三者協同參與等。

【關鍵詞】 維生型低保 發展型低保 低保制度

1.我國低保制度的產生與發展

20世紀90年代末，我國國有經濟體制改革引起城市勞動力市場發生巨大變革，計劃經濟體制下的隱性失業問題暴露出來。為了應對經濟體制改革造成的社會沖擊，有效地保障居民的基本生活，國家決定在城市建立最低生活保障制度：

第一階段（1993年6月至1997年8月）：試點階段。1993年6月1日，上海市率先開始實施最低生活保障制度。到1995年4月，廈門、青島、大連、福州、廣州、無錫等6個城市建立了城市最低生活保障制度。截止到1997年8月，全國建立城市低保制度的城市數量已達到206個，占當時全國建制省市的1/3。

第二階段（1997年8月至1999年底）：普及階段。1997年9月國務院發出《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》[1]，該通知明確提出在1999年年底之前，全國所有城市和縣政府所在地的城鎮都要建立低保制度。1999年9月28日，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》[2]，該條例的頒布和實施標志著我國城市低保制度走上法制化的軌道。

第三階段（1999年年底至今）：擴面階段。2001年11月，國務院辦公廳下發了《關于進一步加強城市居民最低生活保障的通知》[3]，明確提出要盡快把符合條件的城鎮貧困居民納入最低生活保障范圍。從2004年開始，我國政府在加大財政投入的基礎上，不斷提高低保的管理水平，重點完善各項配套措施，使得城市低保在執行環節和操作的規范性方面有了明顯改善。

2.問題的提出

進過二十多年的發展，以最低生活保障制度為核心的新型社會救助體系初步形成。與此同時，我國已經從一個經濟發展落后、財政基礎薄弱的低收入國家成功跨入中等收入國家之列。當改革向著更高階段邁進時，轉型期積累的矛盾與沖突、經濟發展帶來的社會問題集中爆發，強烈地沖擊著我國已有的制度體系，改革的推進舉步維艱。

在城市低保制度變遷的歷史中，低保最開始是作為國企改革的配套和利益受損群體的補償，之后在政策實踐中出現了制度異化和功能錯位，甚至相互攀比。

經過近20年低保制度的發展和推廣，目前我國城市低保制度體現出強烈的維生型救助特征： 首先，這是一種重生活保障輕經濟發展的救助，體現出維持生計的導向而非發展導向;其次，重視居民當前基本生活需求的滿足而忽略了公民社會權利的實現;再次，這是一種消耗式而非投資型的救助，因而會對財政支出造成巨大壓力。總體而言，維生型救助無法應對我國社會經濟發展、權利進步、社會心理以及時代需求的救助新情勢。

3.“維生型”城市低保制度的發展困境

3.1低保制度政策設計中的缺陷。首先，低保標準的制定方法有待改進。《城市居民最低生活保障條例》并沒有明確規定各地低保標準制定的具體方法，所以各地低保標準確定的方法不盡相同。由于標準制定沒有相關的指導規章，目前制定比較隨意并且偏低。現行低保標準僅能滿足低保戶的生存需要，保障范圍過于狹窄，與最低工資標準差距不大，不利于激勵低保戶的再就業。其次，城市低保制度救助責任不明晰。城市低保救助在中央和地方政府間的責任也沒有完全理順，特別是財政分擔比例，中央政府需要承擔更多責任以進一步為地方政府減負，地方政府才能將精力放在提高低保管理效能上。

3.2低保制度管理體制不合理。首先，低保制度在運作過程中存在信息不對稱現象：中央和地方政府的信息不對稱將影響中央低保決策的科學性，導致決策失誤和資源浪費;地方政府與代理機構之間的信息不對稱使得地方政府無法真正監管代理機構的執行過程，造成監管空白和執行不力。其次，低保制度執行程序不規范。在資格審查中，經常存在低保申請人和所在單位不配合或弄虛作假等問題，政府機構及其委托人目前還缺乏有效手段進行干預和制止。低保制度在操作過程中還存在較多的搭便車現象，造成資源浪費，使其功能大打折扣。

4.發展型城市低保的構建路徑分析

4.1堅持低標準原則。低保制度的演化一定要尊重規律，無論任何時候都不能頭腦發熱，應當堅持“低標準、托底線”，應當是一條始終堅持的制度紅線。低保待遇需要和最低工資標準有效銜接，體現勞動與不勞動的區別，避免“養懶漢”;需要和經濟發展水平相適應，是“相對的低標準”而非缺乏動態調整的“絕對低標準”，實現低保政策托底功能。

4.2政府、市場、社會協同參與。當前社會救助領域參與主體相對單一，既有越位也有缺位，需要查漏補缺。通過體制機制改革，政府減負放權不是為了卸責和甩包袱，而是發揮各參與主體的比較優勢，降低制度性交易成本。一方面，政府讓位于市場和社會，可以緩解新常態下的財政壓力，同時可以減輕自身的輿論壓力，政府職能真正回歸“兜底”本位;另一方面，社會組織要更好地參與其中，彌補政府失靈和市場失靈的空間。

【注 釋】

[1] 國務院.《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》.1997

[2] 國務院.《城市居民最低生活保障條例》.1999

[3] 國務院.《關于進一步加強城市居民最低生活保障的通知》.2001

【參考文獻】

[1] 朱旭峰，趙慧.政府間關系視角下的社會政策擴散——以城市低保制度為例[J].中國社會科學，2016（08）：95-116+206.

[2] 陳水生.中國城市低保制度的發展困境與轉型研究[J].社會科學，2014（10）：63-71.

[3] 文雯.中國城市低保制度的減貧與再分配效應研究[D].南開大學，2013.

[4] 張翼.中國城市居民最低生活保障制度的完善[D].華中科技大學，2012.

作者簡介：呂心琪（1995—），女，漢族，四川成都人，管理學碩士，單位：四川大學公共管理學院，研究方向：社會保障理論與實務